清末预备立宪时期外官制改革的实施
来源：UC论文网2016-07-01 14:55
摘要：
光绪三十三年（1907)五月二十七日清廷谕令进行外省官制改革。清廷此举一方面是为宪政改革做准备；另一方面是藉改革以改变太平天国以降所形成的“内轻外重”的权力格局体系，因此
光绪三十二年（1906)七月十三日，清廷宣布仿行宪政，并决定从改官制入手来启动立宪的预备工作。在对中央官制做了一番调整后，官制编制馆又草拟了一个较具宪政色彩的外省官制改革方案，但由于督抚对此意见纷纭，编制馆不得不对草案一再做出变通。光绪三十三年(1907)五月二十七日，清廷颁布各直省官制通则，谕令东三省首先实行，直隶、江苏择地试办，其余各省体察情形，分年分地请旨办理，统限十五年一律通行。外省官制改革的实施情况如何它面临着哪些掣肘因素通过系统梳理，可以从一个侧面管窥晚清宪政改革的复杂性和艰巨性。
一、外官制改革在东三省的实施
光绪三十三年（1906)九月二十日，清廷在公布中央官制改革的同一天，谕令厘定官制大臣接续编订各直省官制，并会商各省督抚“妥为筹议”。编制馆拟订了两种方案征求各督抚的意见。第一种方案主要是建立以督抚为首长的行省衙门，督抚与布政使、按察使以及新设立的各司道同署办公，一稿同画，另外设立高等审判厅。这比较接近立宪国的地方官制。第二种方案系就现行官制量为变通，只是强调了分工，以明责任。
由于督抚大多对官制草案持保留或反对态度，编制馆不得不对原方案进行调整。光绪三十三年（1907)五月二十七日，清廷颁布外省官制改革方案。谕令先在东三省实行，直隶、江苏择地试办，其它省在十五年内一律完成改革。并声明“如实有与各省情形不同者，准由该督抚酌量变通，奏明请旨”。该方案是一个吸收各督抚意见，将原来两层办法融会变通的产物。其主要内容是：1、督抚衙门设置幕职和会议厅。幕职佐理文牍，分科治事；督抚定期召集司道以下官员到会议厅会议，遇有关系地方之事，可择士绅与议。2、增改司道各员。原有布政、提学两司不变，按察司改名为提法司，专管司法行政，监督各级审判；增设巡警道，专管全省警政事务；设劝业道，专管全省农工商业及各项交通事务；盐粮关河各道，仍旧；分守分巡各道一律裁撤；边远地方酌量设置兵备道。3、省级以下为府、直隶州、直隶厅，府、直隶州、直隶厅下为州（散州）、县。直隶州、直隶厅及州（散州）县均设警务长、视学员、主计员、典狱、劝业员等佐治官。府厅州县分期设立议事董事会。4、分期设立高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅,实行司法独立。
东三省官制的颁布是在光绪三十三年（1907)四月十一日，比通行全国的地方官制通则颁布要早，内容亦多有不同。它是一个长期酝酿的结果。
东三省作为清王朝的发祥地，长期以来施行一套不同于内地各省的行政管理体制。省一级长官为将军，由满人或蒙古人担任。盛京为“陪都”，体制较崇，特设户、礼、兵、刑、工五部'吉林、黑龙江将军署下分设户、礼、兵、刑、工五司。地方最初实行的是八旗驻防体制，后来随着流民的移人，土地的开垦，经济的发展，一些地区陆续设立了府厅州县。日俄战争结束后，日俄分居南北满，对外交涉事务日趋繁密，原有的行政管理体制已不能应付日趋复杂的新形势，变革东三省官制的呼声渐起。
早在日俄战争后期，朝廷命令中外臣工条陈东三省善后办法时，时任刑部侍郎的沈家本即建议：“统三省之地，设一总督，授以全权，便宜行事，一切用人行政不拘内地成例。”“专设问刑之官，府州县亲民之官专理行政事务”“通民隐，设立乡职，于地方当兴当革之事，一切任民自为，而官为监督。仿日本州县议会之法，任国民公举有资望者为社中董事，以补地方官所不及。”当时，袁世凯、赵尔巽等督抚也提议在东三省设立总督一职，予以便宜行事的权力。
光绪三十二年（1906)三月二十日，盛京将军赵尔巽在奏陈奉省官制时说：“合盛京将军、奉天总督及旧五部府尹之政并于一署，名之曰盛京行部，附设综核处。并将新旧各局署归并，分设内务、外务、吏治、督练、财政、司法、学务、巡警、商矿、农工凡十局。设行部大臣一员，总理庶务，综核处随同办事。”另设参赞、参议分掌各局。
光绪三十二年（1906)四月，赵尔巽又奏请地方官专司行政，在省会及各府厅州县分设各级裁判所，专门设置征收粮税的官员。
光绪三十三年（1907)三月初，徐世昌在与载振考察东三省回京之后，上折要求变更东三省官制：“特设东三省总督一员，予以全权，举三省全部应办之事，悉以委之。除外交事件关系重要者，仍令与外部咨商办理外，其财政、兵权及一切内治之事，均令通筹总揽，无所牵制。就三省要地，分建行署，俾不专驻一省，得以随时往来巡视。其总督之下，应设奉天、吉林、黑龙江巡抚各一员，专理三省民事、吏事，仍受督臣节制，其权限应略视内地各省巡抚为轻，不得与督臣并行，凡有奏件，均须由督臣领衔，方许入告。所有三省用人行政，悉听总督主持。”还建议加东三省总督钦差衔。
光绪三十三年（1907)三月初八日，清廷发布谕旨，改盛京将军为东三省总督，兼管三省将军事务，随时分驻三省行台，奉天、吉林、黑龙江各设巡抚一缺。以徐世昌为东三省总督，兼管三省将军事务，并授为钦差大臣。以唐绍仪为奉天巡抚，朱家宝署吉林巡抚，段芝贵署黑龙江巡抚。
四月十一日，清廷发布谕旨更定东三省官制，奉天、吉林、黑龙江各设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官，置左右参赞，分领承宣、谘议两厅，分设交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务七司，及提法使、督练处等官，并命三省巡抚各加副都统衔。
随后，东三省总督徐世昌等会奏东三省职司官制及督抚办事要纲，确定总督巡抚间职权关系，厘定行省公署二厅和各院司职掌。
东三省官制与编制馆原拟外官制草案第一层办法有相似的地方，那就是三省均置行省公署，实行合署办公。署中设承宣厅和谘议厅，以左右参议长之。承宣厅禀承督抚指令，分科办事，办理一切机要总汇事件，考核用人。谘议厅掌议一省法令章制，设议员、副议员、顾问员、额外议员，研究本省利病兴革之事。不同的地方在于：东三省总督权限大于他省总督，而巡抚权限较他省巡抚要小。总督公署虽在奉天，但定时巡行吉、黑两省，三省公署均以总督为长官，巡抚为次官，公署堂印由总督佩带，总督在他省时，本省印信方由巡抚佩带。三省重要事项须先呈报总督定夺，巡抚奏事须由总督联衔。总督带有钦差大臣衔，三省三品以上大员皆可指名密保，请旨简放。总督兼管东三省将军事务，为三省督练处督办。
清廷赋予东三省总督远远超出内地总督的权力，是想使担任东总督的人能见机行事，缓解因日、俄两国势力在东三省不断扩张而日益加剧的危局，保住这块“龙兴”之地。徐世昌在上任后，面对外患日亟的局面，力图有所作为。他多次奏请朝廷拨款或借外债，用以开办银行，兴办实业，以与日、俄争利，但均为枢臣和部臣所拒绝。他对此颇为气愤和无奈，以致于多次在奏折中发牢骚：“东省之借国债，乃关系乎安危，亦非可以内地绳之。部臣苟鉴于此，且将为东省日夕图谋，广筹巨款，为保全根本之计，何至以取携既便、消耗无形之说相诋讪”“疆臣治事之能力全恃朝廷以为主持”，“外省督抚办事或不免多所瞻顾者，则由于政府与各疆臣宗旨各异，意见纷歧。夫以今日时局，正使内外诸臣协力同心，犹惧不及于事，若复多所瞻循，加以揣摩，更复何望”从徐氏的牢骚之言，似乎可以得出这样的结论：东三省总督看起来比一般督抚的权力大很多，但做起事来仍多受朝臣掣肘，并没有能够做到便宜行事。
东三省并未完全按照朝廷所发布的官制改革方案进行设置，如吉林、黑龙江并未七司全设，府县一级的审判厅、检察厅也多未设立。主要原因还是因为经费支绌与人才缺乏。
东三省官制在实施过程中，因总督权力过大、开支较多，颇受非议。
都察院都御使陆宝忠上折指出东三省官制存在诸多缺陷：一、事权不清。“东三省官制既如京部尚书、侍郎之例，不知各该省所办之事，其以地分乎抑以事隶乎如以地分，则吉、黑两省现在未设厅、司行政机关，诸多窒碍，该督势不能以奉天之厅司带赴吉、黑；如以事隶，则譬如奉天省之交涉，吉、黑两省巡抚亦能顾问，黑龙江之吏治，奉、吉两省巡抚亦得与闻，势必意见互歧，事机坐误。”二、用人资格过滥。“若系贪赃枉法者流亦邀录用，不但无以澄叙官方，窃恐营私便利之徒，皆将以投效东省为开复之捷径。”认为官制改革“若其稍涉铺张，但务形式，窃恐外人有以窥我之隐，全局因之失败，关系非浅显。”
御使齐忠甲更是奏参“改官制可也，位置闲员则不可；谋生财可也，虚糜巨款则不可。以奉天省城而论，督抚以下有左右参赞及七司两道，每司道署内尚有佥事，佥事以下尚有一二三等科员甚众，以外各局处所及委员等，难以悉数。每员月俸自万金、数千金以至数百金、数十金，综计近二年来，有差缺人员至一千二百人之多，其开销款项至一千余万之巨。今日一司使之月俸，足敷向日一局所之用，一科员之月俸，足敷向日一总办之用。似此差缺之多，各省所无，开销之滥，亦为各省所无。试考其事，亦只校阅簿书，批答公赎，即从前文案处月支十余金委员之事。长此不变，小民不堪其扰，部臣难餍其求，扬厉铺张，后患何堪设想。
连徐世昌的老友袁世凯也对东三省官制表示异议，说“东三省新官制遽行改革，并未统筹全局，仅知集权于总督一人，而巡抚以下各官均无实权，日久必至因牵制太甚，诸事废弛。且既分司治事，须使一切新政各有专责，乃细绎各司名目，于应办之新政，转不免挂一漏万。……如令各省仿行，由直隶首先办起，其中种种妨害，断难照办。”
当然，也有舆论认为东三省改制是一项开创性的工作，非寻常举动所可比拟，“虽成效未必能骤期，而革故鼎新，贤者尽职，能者尽力，振懦起衰，而精神实为之一振。将来司法、行政果收效果于前途，则法明于上，政行于下，而治外法权，亦因之而收回。”朝廷没必要因东三省改制用款太费，就将外省官制改革停顿下来。
由于东三省面临的问题非常棘手，徐世昌数次以能力不足、身体有病为由奏请开缺，谋求脱离这块是非之地。宣统元年三月继任总督锡良为节省经费起见，上任伊始，即奏请裁撤奉天巡抚、奉天督署承宣厅、谘议厅，对司道科员大加裁并。但不久亦鉴于形势危急，采纳沪上名士郑孝胥的建议，向朝廷提出大借外债修筑锦瑷铁路的要求，并因此与度支部尚书载泽发生激烈争吵。锡良在东督任上干了一年多时间，最后也以病辞职。最后一任总督赵尔巽在被任命之初，也是屡屡请辞，最后在摄政王的督促和朝廷答应给予总督更大权力时才赴任。东三省总督成了一个权力“巨大”但却让人望而却步的官缺。
二、其它各省的官制改革情况
清廷在公布外官制时，除令在东三省试行外，以直隶、江苏风气开通较早为由，亦令择地试办。时任江苏巡抚的陈夔龙就以江苏情况特殊，提出三大困难：一、“若照一省定制，则院、司、道三等衙门均须裁并。”二、“若将司道一概分设，显区为二，则一省幅员仅辖三十余州县，规模太觉不宏。且以总督本管省分划为兼辖省分，尤属无此办法。”三、“倘以苏、皖、赣三省援东三省为比例，亦觉似是而非，况东三省现订官制尚未可据为典要。”认为只能“酌量变通，期其易举。督抚办事权限一切仍旧，藩、学两司照常分设。其劝业、巡警二道，宁、苏本各自设局，似亦可分设员缺。臬司本系一缺，且淮扬道已兼按察衔，提法司似可勿庸分设疆域，则仍沿旧制，作为一省。如此办理，虽较新官制稍有变通，而体察情势，尚为合宜。”两江总督端方不但赞同陈氏意见，还以各州县实业未兴、警察未办为由，提议缓设劝业、巡警两道。可以说,江苏在官制改革方面并无多大动作。
其它省官制改革的情况大致如下：
早在地方官制改革上谕发布前，袁世凯、岑春煊已于光绪三十二年设立天津自治局、广东地方自治局，以倡办自治为宪政预备。
光绪三十三年（1907)二月，天津府高等审判分厅、天津县地方审判厅成立。天津县议事会设立。袁世凯令直隶全省以天津为模范，三年内一律办齐地方自治
光绪三十三年（1907)三月，广西巡抚张鸣岐奏请设立四乡议事所，选用正绅，办理学堂、警察、团练等公益事项，每百家设清讼局一所，选正绅管理，凡民事争讼，先由清讼局劝解。
最早按新官制方案规定在督抚衙署设立幕职和会议厅的是安徽省。光绪三十三年（1907)七月十二日，安徽巡抚冯煦向朝廷奏报设立幕职和开办会议厅的情况。他说幕职人员由他“自行征辟，不拘官阶大小”。设秘书一员，助理秘书二员，分科办事，“既无丛脞颓弛之虞”，“亦无推倭纷更之弊”。”关于抚署衙门会议厅的设置运作情况，冯氏是这样设计的：“凡分六班，七日一周。甲，现任司道及交涉以下各科总会办各员；乙，交涉以下各科提调、监督各员；丙，在籍各绅及列于学会商会者；丁、戊两日与甲、乙同；己，武职各员。每会议自辰至午，以半日为率。凡地方行政有应决议者，则各衙门局所先开一事由，复杂者用说贴，单简者用标目。其所议之政策，有当时决议者，则立二簿记之，一存抚署，一存藩署，以待实行。有当时未决议者，亦记其往复辩难之故于簿中，以待下次再议，再议不决，则博访通材，博稽旧案，俾得所折衷，以为施行之准。至第七日，则举六日所议者，斟酌损益，次第施行。以集众思，则造议院之初级，以采舆论，则导自治之先河。隔阂之弊既除，因循之习亦振。”
冯煦还遵照外官制通则，裁撤了与司院同城、责任较轻、事务亦简、虽有照例勘转之案件的中路安庐滌和道，改原来的徽宁池太广道为皖南道，凤颖六泗道为皖北道，均加兵备衔，专管缉捕巡防诸务，其各属案件即不必照例勘转，以省周折而专责成。
闽督松寿亦于光绪三十三年（1907)九月初二日在督署设立会议堂，聚集官绅，讨论地方利弊，并订了会议章程，主要内容为：会议议事研究地方要政，为设立府州县厅议事会之基础；与议官绅均可各抒所见，畅所欲言。
其它各省的会议厅是在宣统元年宪政编查馆制定《会议厅规则十九条》后，按照宪政编査馆的要求为因应谘议局会议所提议案而陆续设立的，如锡良、陈昭常在奏请设立吉林行政会议处的奏折中就称：“凡一议事会成立，必有一参事会以执行之。”“今者珞议局将次成立，固已建设一省之立法机关，则凡该局提议各事，及议决后执行各件，条理万端，巨细毕综，使于行政官厅无一议事之机关，以为审择权衡之枢纽，则推行何能悉当。査奏定官制第六条，各省督抚应于本署设会议厅，传集司道以下各官，会议紧要事件，决定施行。如有关地方之事，亦可由官酌择公正乡绅与议。”在具体名称、人员组成和议事程序上，各省有些不同。如大多数省的会议厅是以督抚为议长的，直隶在端方任总督时，江苏在陈启泰任巡抚时，会议厅的议长由藩司担任。一般省的会议厅以司道以下各级官员为主，只有在涉及地方重大事件时，才邀请士绅参与，珞议局成立后，部分省的谘议局常驻议员亦成为行政会议厅的议员。吉林行政会议处的构成与他省有些不同，它的议员由官议员（称为正议员）和民议员（副议员）组成，按事务的重要程度，分别由副议员、正议员单议或正副议员合议。督抚衙门设幕职分科办事，也多在宣统元年以后才开始实施。
三、结语
由于清廷只是谕令新官制先在东三省实行，直隶、江苏择地试行，其它省在十五年内陆续施行，并允许各省酌量变通，并不是一个计划性很强的命令，加之光绪三十四年八月初一日公布的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》中又提到厘定直省官制之事，令各督抚对官制如何改更是心中无数，并且清廷也未再督促改革，所以，外官制改革谕旨颁布后，实际上除东三省实行了一个与新官制多有不同的官制外，其他各省则是各行其是，任其自然，未做多少改动。
外官制改革牵涉到中央与地方关系调整，是一个庞大复杂系统工程，虽然宣统年间朝廷和督抚仍然对外省官制如何改革而彼此博弈，但直到清朝灭亡，都没有制订出最终的方案，更不用说在全国实行了，如何平衡中央与地方之间的关系仍是困扰着民国政府的难题。
作者简介：李振武，广东省社会科学院历史与孙中山研究所副研究员，博士。广州510610
