公共管理之器、术、道——需求溢出理论的公共管理资源论和公共管理学知识体系论

　　作为一种解决公共问题的实践，公共管理离不开器、术、道三种基本要素。其中，器是公共管理赖以实现的资源或工具，包括作为一级资源的人力资源、物力资源、时空资源和作为二级资源的财力资源和心力资源；术是御器之术，即公共资源开发利用的技术方法策略，包括御人之术、御物之术、御时之术、御空之术、御财之术和御心之术；道为统术之道，即御器之术的价值导向，包括公共问题的识别之道和公共问题的排序之道。作为一个学科领域，公共管理学的知识体系由御器之术和统术之道构成，单纯关于器的知识并不在公共管理学的知识体系之内。其中，御器之术是公共管理学和其他学科共享的知识，而统术之道则为公共管理学的核心知识。公共管理学的灵魂和核心竞争力在道不在术。

　　关键词：知识体系；公共管理；道；需求溢出；公共资源；

　　作者简介：刘太刚(1966—)，男，黑龙江伊春人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为公共管理基础理论(需求溢出理论)、事业单位与非营利组织、传统中国的公共管理。

　　作为一门以指导公共管理实践为使命的学科，公共管理学的知识来自于对公共管理实践的观察、总结和想象。这种观察、总结和想象的过程，既可以说是一个“格物致知”的过程，也可以说是一个从“形而下”(器)到“形而上”(道)的过程。

　　一、公共管理之器：公共管理赖以实现的资源

　　无论对公共事务或公共问题如何界定，公共事务或公共问题在本质上都是人的需求。就此而言，作为处理公共事务或解决公共问题为宗旨的实践活动，公共管理实际上是一种满足人的需求的活动。而无论满足人的何种需求(包括物质需求和精神需求)，都需要某种资源，尤其是能够感知的实体资源，如人力资源和物质资源。对于这种公共管理所赖以实现的资源，笔者称之为公共管理之器———“形而下者谓之器”。(1)正如俗语“巧妇难为无米之炊”所揭示的那样，没有公共管理之器，再精妙公共管理制度都无法达至公共管理的基本目标———解决公共问题。

　　公共管理赖以实施的资源包括两类：一类是具有物理特征或直接以物理形态呈现的资源，包括人和各种可感知的物质资源，即人力资源和物力资源；另一类是能够以非物理形态存在的资源，包括时间、空间、货币和文化资源等，即时空资源、财力资源和笔者所谓的心力资源。在上述资源中，人力资源、物力资源及时空资源属于公共管理赖以存在的资源或基础性资源，笔者称之为公共管理的一级资源；而财力资源和心力资源则通过转化为前述一级资源而有助于公共管理，笔者称之为公共管理的二级资源。

　　(一)公共管理的一级资源：人力资源、物力资源及时空资源

　　1.人力资源———公共管理的第一资源

　　人力资源也就是生物学意义上的人，即个人或自然人。需求溢出理论认为：(1)公共管理是人类解决公共问题或处理公共事务的实践，而公共问题或公共事务本质上是个人的需求溢出或溢出需求，即个人需求中超出(溢出)其本人及家庭的满足能力的那部分需求；公共管理解决公共问题或处理公共事务，实际上是利用人的利他性(行为效果的利他性而非主观动机的利他性，即公共性)来解决个人的需求溢出问题。这样，离开了具有利他性或公共性的个人，也就没有公共管理的主体，也就无所谓公共管理。就此而言，把人力资源称作公共管理的第一资源，并不为过。

　　作为公共管理第一资源的人力资源，既包括作为公共管理元主体的个人，也包括作为公共管理的服务对象或管理对象的个人。由于前者属于公共管理的组织及体制之内的成员，因此笔者称之为公共管理的内部人力资源；后者不属于公共管理的组织及体制之内的成员，因此笔者称之为公共管理的外部人力资源。

　　(1)公共管理的内部人力资源

　　需求溢出理论认为，具体开展公共管理活动的个人(包括作为公共管理组织成员的个人和不属于公共管理组织的单纯的个人)是公共管理的元主体，[1]即最早的公共管理主体、最基本的公共管理主体和最终的公共管理主体：首先，个人是最早出现的公共管理主体，早于公共组织；其次，个人是作为公共管理主体的公共组织的基本构成要素，没有个人就没有公共组织；再次，公共组织的公共管理活动最终要通过个人的活动来完成。作为一种有形的实体，身为公共管理元主体的个人本身也是公共管理所赖以实施的资源———人力资源。同时，由于这种人力资源作为公共管理的元主体，其本身就是公共管理的内部组件，因此属于公共管理的内部人力资源。

　　(2)公共管理的外部人力资源

　　在公共管理体制之外，有三类个人能够直接影响公共管理的实施：公共管理的规制对象、公共管理的服务对象和公共管理的协助人。这三类人都能为公共管理所用，其对公共管理的合作意愿及合作能力，直接影响公共管理的效果，甚至能决定公共管理的成败。因此，这三类人属于公共管理的外部人力资源。

　　公共管理的规制对象———公共管理主体直接要求其承担并履行特定义务的个人。例如，相对于警察的犯罪嫌疑人，相对于税务部门的纳税义务人，等等。公共管理的服务对象———从公共管理活动中受益的个人。例如，从警察抓捕盗贼的活动中受益的失窃人，从政府的救助活动中受益的被救助人，从政府发布的风险提示中受益的旅游者，等等。公共管理的协助人———为公共管理活动提供必要帮助的个人。例如，为警察指示犯罪嫌疑人去向的人，作为强制执行现场的见证人而在执行人员的现场笔录上签字的人，等等。

　　2.物力资源———公共管理的第二资源

　　对于有些需求溢出问题(即公共事务)而言，仅凭人力资源无法最终解决，还必须有赖于特定的物质资源。例如，人的饥饿问题，最终要靠食物来解决。食物、空气、土地、各类工具之类的有助于解决个人的需求溢出问题的物质资源，就是公共管理的物力资源。这类资源由公共管理中的人力资源来支配、使用、开发或制造，并服务于公共管理中的人力资源，因此属于公共管理中的第二资源。

　　公共管理中的物力资源包含两类：自然资源和人工资源。

　　(1)自然资源———物力资源中的基础资源。

　　自然资源是指自然界中天然形成的能够满足人的某种需求的物质资源，如水、阳光、空气、土壤、原油等。由于人是物种在地球这一自然环境中进化的产物，人对自然环境的适应性必然导致人对自然资源的依赖性，由此也使特定的自然资源成为满足人的生存需求的必需品。

　　(2)人工资源———物力资源中的衍生资源。

　　在能够解决人的需求溢出问题的物质资源中，除了天然生成的自然资源之外，还有经过人工而生成的物质资源，如人工种植的粮食、烧制的陶瓷、生产的工具等。对于公共管理而言，这类物质资源属于其物力资源中的人工资源。

　　3.时空资源———公共管理的存在维度

　　时间和空间是世间万事万物的存在维度，也是人及解决人的需求问题所必须的各种物力资源的存在维度，进而也是公共管理本身的存在维度。

　　(1)时间资源

　　公共管理的本质是解决人的需求溢出问题。而解决人的需求溢出问题是和时间节点紧密联系在一起的。一方面，人的任何需求的满足都存在一个时间底线，过了这个时间底线，原本能够解决该需求问题的资源则失去解决该需求问题的效力。例如，食品可以解决人的饥饿问题，但对于一个已经饿死的人而言，再多再好的食品也无济于事。另一方面，公共管理通过资源配置来解决人的需求溢出问题需要消耗一定的时间。如果公共管理资源配置所消耗的时间超出了需求满足的底线时间，公共管理的目标就会落空。

　　(2)空间资源

　　空间资源是人的生存及其所有需求得以满足的前提———没有空间资源，解决人的需求溢出问题所必须的人力资源和物力资源也就无法存在，公共管理也就无从谈起。尽管宇宙空间似乎无穷无尽，但能为公共管理所用的空间资源却非常有限，尤其是易于利用的地表之上的低层空间和地下空间已逐渐变成稀缺资源；而这种空间资源的稀缺，已经深刻地改变了近现代公共管理的面貌。

　　值得一提的是，作为天然存在的自然资源，时空资源和物力资源中的自然资源有三点显著的不同。第一，时间和空间完全没有物理存在形式，属于非物质的范畴；而物力资源中的自然资源都有某种物理存在形式，即便是弥漫在特定空间中的大气，也有其物理存在形式。第二，时空资源具有恒定性，多大的空间就是多大的空间、多长的时间就是多长的时间，人无法改变时间的流逝节奏，也无法再造或压缩空间(尽管可以改变时空的利用效率)；而物力资源中的自然资源则不具有恒定性，在理论上人可以再造和消耗这些自然资源。第三，时间和空间是公共管理的存在维度，任何公共管理活动都是在特定时间和空间中存在的；而物力资源中的自然资源则不是公共管理的存在维度，只是公共管理主体所借力的对象。正是基于上述三点差异，笔者将时空资源作为物力资源之外的单独一类公共管理资源。

　　(二)公共管理的二级资源：财力资源与心力资源

　　从资源的角度看，财力资源和心力资源在当今的公共管理中发挥着极其重要的作用。但这两类资源与前述人力物力资源并不在同一级次上，财力资源和心力资源必须转化为人力资源或物力资源才能对公共管理有所助益，因此属于公共管理的次级资源和可转化资源。

　　1.财力资源———人力资源及物力资源的货币存在

　　财力资源即货币资源。财力资源之所以被列为第二类资源(能够以非物理形态存在的资源)，是因为财力资源不仅能够以纸币、硬币等物理形态存在，还能够以虚拟空间中的数字形态存在。尤其是随着虚拟经济的发展，越来越多的交易活动都是由虚拟空间的货币结算完成的———这类结算货币显然是以非物理形态存在的。

　　2.心力资源———人力资源及物力资源的文化内涵

　　一个国家或民族的历史、宗教、风俗、传统及意识形态等文明印记，是能够以非物理形态存在的公共管理资源，属于公共管理的二级资源。由于这类资源是通过对人内心产生影响而对公共管理起作用，因此笔者称之为公共管理的心力资源。但与财力资源一样，这种心力资源也只有在能够转化为人力资源或物力资源的前提下才会对解决人的需求溢出问题有所助益，进而才能成为公共管理之器。以佛教来说，只有当其转化为信奉佛教教义的僧侣信众(人力资源)或佛经器物(物力资源)之后，佛教作为一种心力资源对公共管理的助益才得以显现。

　　总括而言，无论是公共管理的一级资源———人力资源、物力资源和时空资源，还是公共管理的二级资源———物力资源和心力资源，都是公共管理所赖以实现的工具性资源，笔者称之为公共管理之器。

　　二、公共管理的御器之术———资源开发利用的方法策略

　　公共管理之器为公共管理所必须———如果没有公共管理之器，个人的需求溢出问题就无从解决。但无论哪一种公共管理之器，不是简单地存在就可以发挥其资源效用———它必须经过开发利用才能有助于公共管理。而开发利用公共管理之器的方法策略，就是公共管理的御器之术。

　　(一)御人之术———人力资源的开发利用之术

　　公共管理中的御人之术，是指对公共管理的人力资源的开发利用之术。其中，既包括对公共管理人力资源的开发之术(如选用招募、培养教育等)，也包括对公共管理人力资源的利用之术(包括激励、监督、制约等)；既包括对公共管理内部人力资源(负有公共管理职责之人)的开发利用之术，也包括对公共管理外部人力资源(公共管理的规制对象、服务对象及协助人)的开发利用之术。

　　应当指出的是，公共管理中的御人之术不单指上级对下级、管理者对管理对象的驾驭之术，同时也包括下级对上级以及平级之间、管理对象对管理者的监督制约之术；不仅包括以人御人的方法策略，还包括以制度御人(如法治)和以物力资源御人(如对人的技术监控)、以财力资源御人(如薪酬激励)、以心力资源御人(如宗教教化)等方法策略。

　　(二)御物之术———物力资源的开发利用之术

　　公共管理中的御物之术，也就是对公共管理中的物力资源的开发利用之术。由于自然资源和人工资源具有不同的品性，公共管理中对这两类物力资源的开发利用的方法策略也有明显的不同。

　　人工资源的开发利用，实际上是对自然资源的深度利用，即以自然资源为原材料加工制造人工合成物或通过人工培植或养殖生物来满足人的需求。人工资源的开发利用，通常建立在科学技术进步的基础上。但生产制造人工资源的科学技术本身并不是公共管理中的御物之术，如何将这些人工资源用于公共管理的方法策略，才是公共管理中的御物之术。例如，生产制造电脑的技术并不是公共管理的御物(电脑)之术，而利用电脑提高公共管理效能的方法策略则是公共管理中的御物(电脑)之术。另外，新制度主义认为制度资源是一种决策资源，制度决定着行为者的选择范围、行为偏好及其行动能力。在没有制度约束的情况下，个体理性会导致集体行动困境的出现。制度一旦产生，就为相关行为者提供了约束和激励机制，它为特定社会化过程中的行为角色提供了某种内在化的“行为规范”和认知模版。所以，制度资源成为一种人工决策资源。[2](P170)

　　(三)御时之术和御空之术———时空资源的开发利用之术

　　时间资源尽管有其客观恒定性，但公共管理却可以通过时间管理的手段来提高对时间资源的利用效率。公共管理中各种时间管理的手段，就是公共管理中的御时之术。从四千年前《尚书·尧典》所记载的观象授时(1)，到近现代公共管理中普遍确立的时效及期限制度，实际上都是公共管理中的御时之术的体现。

　　对空间资源的开发利用同样是公共管理的重要内容。《尚书·洪范》所载的“八政”(八项政务)，就有“司空”一项。(2)而所谓的“司空”，其职责就是主管都市的建设规划。可见在上古时代我国的公共管理就已经非常注重空间资源的开发利用。空间资源的开发利用之术，就是笔者所谓的御空之术。

　　(四)御财之术———财力资源的开发利用之术

　　财力资源的开发过程实际上是公共管理为解决公共问题(个人的需求溢出)而聚集财力的过程，即敛财或收钱的过程；财力资源的利用则是公共管理通过消耗财力来解决公共问题的过程，即散财或花钱的过程。无论是公共管理的聚财还是散财，都需要有合适的方法策略，这就是公共管理的御财之术。

　　(五)御心之术———心力资源的开发利用之术

　　如前所述，一个国家或民族的历史、宗教、风俗、传统及意识形态等文明印记，是公共管理的心力资源。为实现公共管理的目标(解决公共问题)而开发利用这些心力资源的方法策略，即公共管理的御心之术。

　　值得注意的是，如前所述，财力资源和心力资源都属于可转化资源———可转化为人力资源或物力资源。这样，当御财之术和御心之术分别用于御人时，二者就各自与御人之术合为一体；当御财之术和御心之术分别用于御物时，二者就各自与御物之术合为一体。例如，经少林寺方丈开光后的佛像纪念品之所以能够高价售出，就是御心之术与御物之术合为一体的体现。

　　三、公共管理的统术之道———御器之术的价值导向

　　公共管理仅有器和御器之术还不够，因为器和御器之术还只是解决公共问题的手段———只具有工具价值，而公共管理还需要解决两个基本的目的性的问题———基本的价值判断问题，即公共问题的识别问题和不同公共问题之间的优先次序问题。公共管理这两个基本的价值判断问题，决定着公共管理的器和御器之术为谁所用或用于何处的问题。由于这两个基本的价值判断问题是属于形而上的问题———“形而上者谓之道”，故此，笔者将解决这两个基本的价值判断问题的价值标准或价值准绳称为公共管理的“道”。

　　公共管理的道与器、术之间的关系，用原子弹做比喻可以更加直观。作为现代科技的成果之一，原子弹是一种人工资源，原子弹在战争中的使用策略是一种御器之术，但为何事对何人在何地引爆原子弹则取决于决策者的价值判断：由于原子弹的使用必然祸及无辜，而战争的拖延则会造成另一些人的生命损失，因此是否应动用原子弹尽快结束战争，实际上取决于决策者对两个公共问题(即两类需求———盼望尽早结束战争的人的需求和原子弹无辜受害者的生存需求)的优先次序的价值判断。这种价值判断，就属于公共管理的道的范畴。

　　(一)需求溢出的判别：公共问题的识别之道

　　在公共管理中，公共问题的识别是公共管理者首先要解决的基本价值判断问题。在公共问题的识别或公私事务的界分方面，需求溢出理论主张，公共管理中的任何问题或事务，其本质都是人类的个体需求———个人需求。而个人需求可分为两类：第一类是其本人及其家庭有能力或资源保障其得到满足的需求，第二类是其本人及其家庭没有能力或资源保障其得到满足的需求。第二类需求即个人的溢出需求———就像水溢出于容器一样，此时个人需求溢出于其本人及其家庭(即超出其能力或资源)，而第一类需求则属于个人未溢出的需求。由于未溢出的需求能够由其本人或其家庭予以满足，因此个人无须为此类需求去寻求群居生活或公共生活。这就是说，人类选择群居生活或公共生活的目的显然是为了保障个人的溢出需求得到满足，或者说是为了解决个人的需求溢出问题。由此，从公共生活的目的而言，个人的溢出需求已经不再是单纯的私人事务或其家庭事务，而成为整个群体或公共生活所应解决的问题，即公共问题或公共事务。[1]

　　(二)解决需求溢出问题的先后次序：公共事务的排序之道

　　从需求溢出理论的观点看，面对无穷尽的需求溢出问题，公共管理只能有选择的予以解决。为此，公共管理必须为各种需求溢出问题确定一个解决的先后次序，也就是为公共问题确定优先次序。

　　为公共问题确定优先次序，不仅仅是公共管理面临资源约束困境的唯一选择，而且也是公共管理面临需求冲突困境的唯一选择。这种需求冲突主要表现为两类：需求的潜在冲突和需求的直接冲突。无论是潜在的需求冲突还是直接的需求冲突，公共管理要摆脱这种需求冲突的困境，就必须对冲突的需求进行排序———确定先满足哪种需求，后满足哪种需求，或者确定满足哪种需求，抑制哪种需求。

　　无论是公共问题的识别还是公共问题的优先次序，都是基本的价值判断的问题，即形而上的问题，也就是道的问题。前者是公共事务的识别之道，后者是公共事务的排序之道。二者共同构成了公共管理中的“道”———公道。

　　四、公共管理学的知识体系：御器之术+统术之道

　　作为一块为公共管理实践提供智力支持的知识领域，公共管理学无疑应包括对公共管理实践有用的知识。不过，一方面，由于所有知识都或早或晚、或直接或间接地对公共管理实践有用，而学科本身又是知识分块或知识圈地运动的结果，一个学科的知识领域不宜太宽，所以公共管理学不应囊括所有对公共管理有用的知识———只应把对公共管理实践直接有用的知识纳入本学科的知识体系，而把对公共管理实践间接有用的知识留给其他学科。另一方面，由于在知识领域的学科圈地运动中，公共管理学属于后起之学，许多对公共管理实践直接有用的知识早已被圈入其他学科(如政治学、经济学、管理学、法学等)，公共管理学既无力也无必要将那些比公共管理学年长且成熟的学科降格为公共管理学的分支学科，而应与其他学科联姻为交叉学科来共享这些对公共管理直接有用的知识。基于上述两方面的考虑，需求溢出理论将有关御器之术和统术之道的知识作为对公共管理实践直接有用的知识，主张御器之术和统术之道这两部分知识构成了公共管理学的知识体系，而将单纯有关器的知识作为对公共管理间接有用的知识排除于公共管理学的知识体系之外。

　　(一)单纯有关器的知识：对公共管理间接有用的知识———公共管理学的外围知识

　　所谓单纯有关器的知识，是指不包含御器之术在内的有关器的专门知识。这类知识由于不包含御器之术，所以不能直接为公共管理所用，因此不属于对公共管理直接有用的知识，而只属于公共管理学的外围知识。基于此，这类知识属于自然科学或其他人文社会科学的知识体系，而不属于公共管理学的知识体系。没有这种单纯有关器的专门知识，就不会有御器之术；而没有御器之术，器就无法为公共管理所用，公共管理也就无法实现。可见，这类单纯有关器的专门知识通过形成御器之术而对公共管理有所助益，因此属于对公共管理间接有用的知识。

　　(二)御器之术：公共管理学与其他学科共享的知识

　　公共管理学与其他学科对御器之术的知识共享，在前述各种御器之术方面都有体现，现分述如下：

　　1.对御人之术的学科共享

　　公共管理的御人之术是使人力资源为公共管理所用的知识。御人之术不仅仅是公共管理学科中的领导学和公共部门人力资源管理学的研究对象，而且也是政治学、经济学、法学、心理学等诸多学科的研究对象。不过，不同学科对御人之术的研究各有侧重，例如，经济学重在研究以财御人，法学重在研究以法御人，心理学重在研究以心御人；而公共管理学对御人之术的研究则是在借鉴并统合所有其他学科的相关研究成果的基础上形成新的综合性研究。

　　2.对御物之术的学科共享

　　公共管理的御物之术是使物力资源为公共管理所用的知识，例如，粮食的种植技术，石油的加工技术，水利工程技术，等等。这些御物之术既可为私人活动所用，也可为公共管理所用；既属于农学、化学、水利学等自然学科的知识，也属于公共管理学的知识。当然，这些有关御物之术的知识不属于公共管理学总论的知识，而属于公共管理学分论的知识。

　　3.对御时之术和御空之术的学科共享

　　公共管理的御时之术和御空之术是使时空资源为公共管理所用的知识。例如，历法和计时之术就属于御时之术的范畴，城乡建设规划和飞机航线的规划则属于御空之术的范畴。然而，无论御时之术和御空之术，都不是公共管理学独家关注的知识领域。除了公共管理学之外，工商管理学、工程管理学及物理学、军事学、天文学、地理学、航空学也都关注御时之术和御空之术的研究和应用。显然，御时之术和御空之术是公共管理学和上述诸多学科共享的知识。

　　4.对御财之术的学科共享

　　御财之术是使财力资源为公共管理所用的知识。无论是公共管理的聚财之术还是散财之术，都是公共管理和经济学共同研究的领域。所谓的财政学或公共财政学，实际上是公共管理学和经济学的交叉学科，只不过由于经济学的强势和公共管理学基础理论的薄弱，导致财政学长期被经济学所把持，给人一种财政学只是经济学的次级学科的错觉。

　　5.对御心之术的学科共享

　　公共管理的御心之术是使心力资源为公共管理所用的知识。这类知识通过影响人的认知(包括人生观、世界观)来影响人的行为和物的品性，从而对公共管理有所助益。也就是说，御心之术会转化为御人之术和御物之术。正如上文所述：作为一种可转换的二级资源，形而上的心力资源会转化为形而下的一级资源———人力资源和物力资源。对于御心之术，公共管理学和伦理学、宗教学、心理学等学科都有关注，从而使御心之术成为这些学科共享的知识领域。公共管理学还和关注御心之术的其他学科相交叉，形成了公共管理学和其他学科的共同的次级学科。

　　(三)统术之道———公共管理学的核心知识和灵魂

　　作为公共管理中的价值性或目的性知识，公共管理中的道决定着各种御器之术为谁所用的问题，从而统领各种御器之术的目的和方向。因此，在公共管理中，道有统术之用，可称之为统术之道。从需求溢出理论的观点出发，公共管理中的道———公道，表现为公共事务的识别之道和公共事务的排序之道。但由于道所具有的特殊的知识品性，对公道的探寻成为人类的永恒的精神苦旅。

　　道所具有的特殊的知识品性，使其类似于今人所谓的默会知识。道家始祖老子在其著作开篇即说：“道可道，非常道。”[3](P2)其后，老子用各种形容词和隐喻来引导读者对道的认知，如：“道之为物，唯恍唯惚。恍兮惚兮，其中有象；恍兮惚兮，其中有物。窈兮冥兮，其中有精；其精甚真，其中有信。”[3](P53)“是谓无状之状，无物之象，是谓恍惚。迎之不见其首，随之不见其后。”[3](P34)显然，老子之道是一种贯通及支配人(社会)与天地(自然)最本源的自然规律。

　　公共管理中的道，实际上是老子之道在公共管理中的体现。它是公共管理中最本源的支配律，决定着器的开发配置和术的选择及服务对象；它是所有公共管理活动背后的行为逻辑，是公共管理者所应秉持的最根本的价值准则；它是体现人的自然进化法则的社会法则，是属于自然规律的社会规律。对这种支配律、行为逻辑、价值准则、社会法则及社会规律的最精当的概括，莫过于一个纯中国本土的名词———公道，亦即西方人所说的正义。

　　与老子的公道观相一致，需求溢出理论的公共事务的识别之道和排序之道也都以“有余以奉天下”或“损有余而补不足”为核心内涵。一方面，需求溢出理论以个人需求是否溢出作为公私事务的界分标准，实际上也就是老子的“有余”和“不足”的界定标准，体现出以需求未溢出(“有余”)来补需求溢出(“不足”)的天之道；另一方面，需求溢出理论以个人需求的价值排序作为公共事务的排序标准，实际上也是对老子所言的各种“不足”的价值排序标准，同样体现出以需求未溢出(“有余”)来补需求溢出(“不足”)的天之道。

　　无论公道的内涵如何概括、公道的标准如何确立，这种道的知识都是公共管理学知识体系最核心的内容。首先，道有统术之用———对道的认知有别，对术的选择及其服务对象也有所不同。就此而言，在公共管理学中，道的知识是体，术的知识则为用。简言之，公共管理学以道为体，以术为用。其次，不同的公共管理者或公共管理活动应当是术异而道同。某一公共问题的解决，不需要全部术的知识，却需要全部道的知识。再次，道的知识比术的知识更为稳定。打个比喻来说，在公共管理学的知识体系中，术为行星，道则为恒星。最后，术的知识是公共管理学和其他学科共享的知识，甚至是公共管理学从其他学科引进借鉴的知识———非公共管理学原创知识，而道则为最具公共管理学特质的知识，是公共管理学的原创知识。正是基于上述四点，需求溢出理论认为，公共管理学的灵魂和核心竞争力，在道不在术。