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我国幼儿教育由单位福利到多元化供给的变迁

来源:UC论文网2018-11-10 08:53

摘要:

  摘要:在计划经济体制下,幼儿园作为职工的劳保和福利,由单位、街道分散投资,它适应了财政与企业财务合二为一的计划经济体制。市场经济使社会各部分成为独立利益主体,打破了幼儿教育作为营业外成本加以核算的...

  摘要:在计划经济体制下,幼儿园作为职工的劳保和福利,由单位、街道分散投资,它适应了财政与企业财务合二为一的计划经济体制。市场经济使社会各部分成为独立利益主体,打破了幼儿教育作为营业外成本加以核算的财税基础,幼儿教育也因此开始了体制改革的进程。各种改革努力方向混乱,政府力量与市场力量边界模糊。计划经济下的幼儿教育单位供给构成制度变迁的起点状态,而目前幼儿教育供-需现状和改革中存在的问题为探讨财政选择的规范性标准提供了现实的基础,最终的选择取决于各级政府对公共财政原则的落实。由单位福利到多元化供给的制度变迁,是公共财政一般原则在幼儿教育领域中的具体化和应用的过程。


  关键词:幼儿教育;单位制;多元化供给;


  和基础教育的其他两个阶段相比,幼儿教育既缺乏义务教育的强制性和政府责任属性,又缺乏高中教育选拔功能带来的强烈的民众需求特性,在由计划经济向市场经济转型过程中,社会力量办学冲动、企事业单位改制、城市基层社会管理体制变迁……诸多力量推动幼儿教育改革的进程。各种改革努力作用方向混乱,致使近年来幼儿教育在园人数和入园人数上都出现滑坡现象。


  当前幼儿教育体制改革中出现的问题,既有历史遗留下来的问题,如企事业单位办园的转制问题,也有事业发展新出现的问题,如社会力量办园。要深刻理解这些问题的性质,需要将其放在中国半个世纪以来社会经济变革的背景下,借用经济学中的供-需分析框架、幼儿教育的规范性标准和财政理论作为基本的分析工具,来分析和解释幼儿教育体制变迁中的问题。


  一、计划经济体制下单位分散供给的幼儿教育


  对幼儿教育的不同定位决定了幼儿教育体制改革的动力源。新中国成立后,幼儿教育与中国社会基层组织和各种单位的制度性联结,决定了它随经济体制改革的变化而发生调整的动力机制。


  (一)计划经济体制下幼儿教育的定位


  1.适应妇女就业需要的幼儿教育


  中国政府自建国始就确立了解放中国人民首先是解放妇女的路线,新中国成立后颁布的第一个法律就是《婚姻法》,由此可见妇女解放在新中国施政纲领中的地位。


  虽然在建国之初,政务院发布的《关于改革学制的决定》中就已经明确指出幼儿教育是基础教育的第一阶段,但当时幼儿教育供给的根本功能还主要不是对幼儿进行人力资源开发1,而是为了解决妇女就业的后顾之忧。关于这一点,在当时的几个文件中都可以看出。1953年中央人民政府政务院发布《中华人民共和国劳动保险条例》第十七条规定,各企业工会基层委员会得根据该企业的经济情况及工人与职员的需要,与企业行政方面或资方共同办理疗养所、业余疗养所、托儿所等集体劳动保险事业2。该条例奠定了幼儿园、托儿所是为职工提供劳动保障和社会福利的基本性质。1956年教育部、卫生部和内务部发布的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》强化了幼儿园作为职工劳动保障和福利的分散投资体制。随着公私合营和计划经济程度的不断提高,有关在劳动保险基金项下支付的各项费用,根据1973年5月15日财政部财企字第41号文的规定,改在营业外支付3,确定了幼儿园归属后勤服务开支的准则,强化了托儿所和幼儿园的单位福利属性。这种制度架构使幼儿教育随国有企业成为改革的“风头浪尖”。


  2.适应单位和街居制等社会管理体制的幼儿教育


  新中国成立后,我国在城市建立了以“单位制”为主、以居住地区管理“街居制”为辅的社会管理体制。国家通过单位管理职工,通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和优抚对象[1]。这种体制具有政治、经济与社会三位一体的功能,通过“充分就业”、劳保福利、住房分配、子女教育等制度,实现了整个社会生活的高度组织化[1]。幼儿教育作为整个体系的一个组成部分,也被分化成“单位供给”和“街道供给”两种体系,它适应了当时政治体制的运作,适应了高度计划体制的实施和整个社会的整合。


  随着单位制和街居制两种社会管理体制陷入困境,与这个体制相适应的幼儿教育也陷入危机。


  (二)计划经济体制下幼儿教育分散化经费投入的前提是计划经济的财税体制


  经济学家熊彼特曾经说过,“政府的所有功能都需要财政支撑;同时,政府的所有行为都会反映到财政上。”计划经济下的财税体制的最大特点,就是公共财政与企业财务合二为一。全社会组织成为一个大公司,物品供给的权力都集中在政府手中,再由政府在不同部门之间进行分配。


  幼儿教育在当时是支出部门,如果不考虑财政收入,仅就支出而言,政府分四种不同的方式分配它的幼儿教育支出。一是政府和事业单位,按照中央规定的人员编制和供给标准开支,列支在政府和事业单位的经费中,带有非常强烈的老根据地色彩;二是企业,用给企业“合理留利”的方式,给企业留下等于某一社会平均利润率的计划利润[2](P250);三是对街道,通过民政渠道加以投入;四是对农村大队,采取集体兴办的方式,未纳入国家统一分配体系。


  几十年来形成的不同的幼儿教育投入渠道,使我国幼儿教育体制和财政投入带有明显的计划经济特征。1.幼儿教育投入所依据的标准不清晰。政府投入缺乏公平设计,获得政府投资的门槛设计不清楚,造成了往往政府自己办的幼儿园才能获得政府投入的局面,这也是机关幼儿园备受争议的原因。2.企业办园缺乏设计,资金安排非常随意。企业的“留利”过程从两个方面反映了当时的计划经济色彩:留利多少取决于中央政府的产业发展规划,并无税赋公平的说法;营业外成本加入核算过程无法反映真实的生产成本,往往是留利多少就意味着职工福利的多少。因此,计划经济体制下的企业有兴办幼儿园的强烈动机:从上缴利润中争取留下更多的利润兴办职工福利。一旦幼儿园花费自己的钱,那么,企业对幼儿园的投入马上发生变化。3.街道和农村集体办幼儿园附属于街道和农村集体的职能,街道和农村集体作为传统的社会管理基层组织的功能逐渐减弱,社区服务职能和新农村建设还没有形成的情况下,街道办园和农村幼儿园基本上处于自生自灭的状态。


  (三)计划经济体制下幼儿教育供给中的问题


  计划经济体系下幼儿教育经费投入方式和投入主体的分散状态,给包括幼儿教育在内的社会基本服务供给体系的建立带来许多理论和实际问题。


  这些问题在实践中表现在以下几个方面:


  1.劳动保险和社会福利的城乡二元结构特征非常明显。幼儿教育定位于服务于妇女就业职能,其服务对象就是女职工、女职员,幼儿教育的功能定位就将农村妇女排除在外;财政支出中的社会保障体系分配一直维持一个慷慨的城镇保障体系和缺乏保障的农村体系,为幼儿教育的城乡分治提供了制度化的基础。


  2.幼儿教育在微观层次上缺乏个人选择的空间,形成社会成员严重的单位依赖人格。这是计划经济体系下经济和社会组织的一个沉疴,幼儿教育也不能幸免。个人所能够享受的幼儿教育服务是政府的配给标准决定的,其差别体现为配给级别和所在机构在政府配给链中的地位差异而导致的标准差异。个人的偏好和选择难以影响幼儿教育供给。


  3.计划经济体系下幼儿教育的分散投入制度必须以整个社会是一个“国家辛迪加”的会计核算体系为条件,只有在企业行为等同于国家行为时,幼儿教育资金的出处才成为不必讨论的话题。社会主义市场经济的实施就使得“辛迪加”中的各个组成部分成为独立利益主体,要求企业在市场中检验产品和成本,打破了幼儿教育等单位福利作为营业外成本加以核算的财税基础,我国幼儿教育体制也因此开始了体制改革的进程。


  实践中呈现的问题反映了计划经济体系下的幼儿教育供给理论的缺乏,幼儿教育供给呈现非常明显的经验色彩,教育行政部门的幼儿教育管理长期定位于业务指导,缺乏对整个社会幼儿教育发展的规划和领导职能。幼儿教育体系除服务于妇女就业需要外,随着时间的推移,幼儿教育在技术上的发展使得儿童发展逐渐成为另外一个重要职能。然而,许多国家幼儿教育体系所起到的社会发展干预、再分配职能……在我国的幼儿教育体系中都缺乏,政府幼儿教育供给没有形成规范性的概念,缺乏民众参与和选择机会等程序性的考虑。


  借用制度经济学的语言,目前的幼儿教育体制改革是一个制度变迁的过程,计划经济体系下我国幼儿教育存在的问题构成了制度变迁起始状态的显著特征:以城乡二元结构为主要形式的幼儿教育供给的社会结构问题,在理论上缺乏必须的探讨,幼儿教育从投入角度分析已经具有明显的逆向转移支付特征4;幼儿教育需求的多样性和个人选择权未反映到供给体系上,在目前多元化的供给体系中,我们已经注意到幼儿园的多层次和多类型,却没有注意到不同层次和类型的幼儿教育的性质的不同;随着经济体制改革的不断深入,幼儿教育投入失去了坚实的财税基础。构建新的幼儿教育投入有必要区分幼儿教育服务的不同性质,不是所有的幼儿教育都需要政府投入。


  二、幼儿教育的供—需现状、改革中的规范概念和方向选择


  在经济学中,一种物品或服务的需求-供给依靠两种机制来完成:市场和公共部门。在完全竞争的市场条件下,完全理性的消费者和厂商根据价格做出需求和供给反应;公共部门则通过征税、实物产品和服务的支出、直接对家庭和厂商的货币转移,以及为私营部门的运行制定法律等,进行资源配置的决策[3](P11)。和市场机制不同,公共部门配置资源没有价格作为决策信息,只能确定另外的标准,并据此评价公共部门资源配置的效率。因此,在构建适应社会主义市场经济的幼儿教育供给体系时,需要在分析现实的幼儿教育需求-供给的基础上,确定政府资源配置的规范性标准,最后,再做出恰当的财政性策略选择。


  (一)当前我国社会的幼儿教育需求-供给状态


  1.当前我国社会的分层与多层次的幼儿教育需求


  从理论上讲,对社会需求做出判断需要进行幼儿教育的社会需求调查,然而,当个人不承担全部成本或个人承担全部成本,但个人消费具有正的外部性5的时候,社会需求会偏离它的实际水平。因此,社会需求调查只能反映结构而不能在量上反映社会需求的程度,需求判断和供给决策需要寻找另外的标准。


  在缺乏数据的情况下,社会需求的判断可以通过已有研究演绎得出概况。改革开放以来,中国社会经历着剧烈的社会分层和流动过程,社会结构已经从城乡身份划定的平均主义体系转变为产业结构和职业结构变迁导致贫富差距迅速拉升的分层清晰的社会[4](P22-24)。多项研究成果表明,我国目前的基尼系数已经达到0.46,超过了世界公认的0.4的警戒线。财富的分配不平等程度已经很严重。社会学家则用恩格尔系数6分析不同社会群体的不同消费特征。以一项在重庆市的消费调查为例,占家庭数7.2%的最富裕群体的恩格尔系数为0.29以下,同时,也有约9.9%的家庭的食物消费占整个家庭支出的80%以上[4](P229)。


  差距如此之大的社会阶层必然在消费结构和倾向上存在本质的差别。在约10%的家庭还在温饱层次上挣扎的同时,也有一些家庭的消费告别生存性消费,转向对投资、服务和奢侈品的消费。许多研究都表明,在社会地位获得的初始模型中,教育对人们社会地位的获得起着最重要的支持作用[5](P197)。因而,教育消费应该首先成为社会分层的标志性服务。幼儿教育是对儿童发展的投资性消费,我们有理由相信,随着中国社会阶层收入差距的拉大,对幼儿教育的需求也呈现多样化的格局。近三十年的改革开放在中国大地上造就了一个规模越来越大的中产阶级和有产阶级。他们往往有良好的教育背景,不仅对各类消费品的需求讲究品位,而且,尤其重视子女教育。具体到幼儿教育,他们希望子女进好幼儿园;追求高端教育,反对针对大多数儿童的一般教育。以一般办事员、产业个人、小业主为主要构成的社会阶层需要在托儿服务基础上附带更多的教育职能,其教育需求既对价格比较敏感,又对高水平的教育有所渴望。在计划经济时代,他们对单位的福利型幼儿教育服务非常依赖,是受国有企业改制影响最大的一个群体。城市贫民、流动人口、农村人口构成一个庞大的对幼儿教育有效需求不足的群体。在生活的压力下,他们更关心托儿服务,对价格极其敏感。社会变迁推动中国社会各个阶层对幼儿教育的不同需求构成了一个多层次、多类型的“需求链”。


  2.我国现阶段已形成多元化的幼儿教育供给格局


  为社会提供法律和秩序、提供基本社会服务是政府存在的合法性基础。政府提供服务的机制和市场不同,它通过公共预算来完成。虽然公共预算既有供给方也有需求方,但公共预算的供给和需求间的互动关系基本上是不均衡的,偏向于供给方[6](P83)。


  应该说,我国自建国以来,财政体制缺乏公共财政和非公共财政的明确划分,全国一盘棋,城乡分两边,公共财政的功能、范畴、运行规则都缺乏清晰界定。计划经济给我们留下的单位预算体制,决定了我国今天幼儿教育供给格局。


  (1)幼儿教育供给不平衡,幼儿教育服务供给的功能亟待澄清


  计划经济体系下以单位为主体的分散化投入体制,虽然政府有明确的投入标准,但由于各个单位层级不同、资金来源渠道不同、非经常项目投资获得能力不同、在经济体制改革中受到的冲击不同,幼儿教育供给格局极不平衡。既有长期稳定的经常性投入和倾斜性的固定资产、人力资源投入,以及地缘、文化优势等形成的政府、部分事业单位、教育部门、国有大型企业办的优质教育幼儿园,也有缺乏稳定经费来源而举步维艰的街道、部分中小企业办和其他部门办幼儿园,还有未得到有效发展的村办幼儿园。


  面对这样一个供给极不平衡的幼儿教育体系,要确定未来的走向和改革的方向,迫切需要将幼儿教育体制改革置于社会经济体制改革的大背景下,寻找正确的方向,以避免将改革引入与政府改革战略相反的方向上来。财政性幼儿教育供给的功能也亟待澄清。


  (2)幼儿教育供给越来越多元化,幼儿教育行政部门迫切需要宏观规划和管理能力


  在计划经济时代,我国幼儿教育机构分属于不同的部门,教育行政部门仅管理教育部门办幼儿园,对其他幼儿园只是在业务上加以指导。这种非常单纯和狭窄的职能定位越来越不适应今天幼儿教育多元化供给的局面和现实的管理需要。据统计,2000年后,在教育部门、其他部门办园的园数、入学人数均有所下降的同时,只有社会力量办园实现了园数和在园幼儿的“双增长”。社会力量办园已经成为我国幼儿教育服务的一个重要“供给链”。与此同时,“改制园”、“托管园”等不同产权形式、不同治理形态的幼儿园越来越多地出现在我们的视野中。教育行政部门迫切需要加强对幼儿教育事业的规划和管理,明确管理的是整个幼儿教育事业而不是教育部门下属的几个幼儿园。


  今天,我国幼儿教育事业发展面临巨大的难题,既有投入总量难以保证、事业面临滑坡的难题,也有体制调整、各个条块协调困难的结构问题。但在政府公共服务面临许多不同方面的相同问题时,许多学者从不同角度提出“结构问题大于总量问题”的判断7。目前,适应政府转型的要求,中央政府在努力形成公共财政的基本制度框架,通过建立公共财政调整社会关系。幼儿教育的种类和层次差别极大,不能笼统地判断幼儿教育是公共产品或准公共产品。只有针对一般民众、弱势群体的幼儿教育才具有明显的市场失效特征,需要政府以政权组织的身份,依据政治权力,在全社会以市场失效为范围,执行国家的社会管理者职能,为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。针对不同需求的不同供给具有不同的功能,这一点迫切需要政策制定者明确。


  (二)政府幼儿教育供给的规范性概念和财政选择


  在公共部门经济学中,一个非常重要的概念就是政府提供的服务具有分配和再分配性质。其分配具有公共性和非市场盈利性两个基本特征,不能通过市场来补偿其供给行为,其收支活动主要通过公共预算来体现,主要包括:经费预算和公共投资预算[7]。幼儿教育供给格局多元化,既是目前的现实,也是促进幼儿教育体系健康发展的需要。和计划经济下分散投入不同,今天幼儿教育多元化的供给格局迫切需要明确公共部门服务提供给谁、提供多少、怎样提供,这些问题无法通过价格反映,需要一些规范性的概念支撑选择中的价值判断。


  1.涉及政府供给优先顺序的规范性概念


  和义务教育不同,幼儿教育没有义务教育的政府责任、强制性等明确的规范性概念。政府在幼儿教育中的责任究竟是什么,并没有清晰的规范性标准。公共财政学提供了服务的技术、经济属性和公民偏好共同决定的公共财政模型。也就是说,政府提供幼儿教育的规模要取决于幼儿教育的属性和民众的偏好。但是,公共部门经济学也承认公共财政模型的简单和狭窄,提出公共财政决策必须关注制度模型和必要的道德标准[6](P45)。对不同的国家,制度模型的内容和道德标准有所不同。


  对中国来说,这个必要的制度模型必须考虑已有的幼儿教育体制,暂时维持而后逐渐萎缩已有的对政府和事业单位办园的经费是一种可行的选择。而随着社会的进步,城乡二元制的社会结构越来越阻碍社会的整体进步,新农村建设成为整个国家经济、社会持续发展的必然。与此同时,社会进步又主要体现为一个国家对弱势群体的伦理态度,用财政力量扶助弱势群体,是人类社会伦理思想在公共领域的要求和反映。因此,政府投资应该主要投向农村,投向城市贫民和其他弱势群体。这是政府财政性幼儿教育投入的优先选择。


  目前,政府幼儿教育供给还没有体现政府公共服务投资规范性标准的要求。而且,这个问题的最终解决取决于公共财政改革的完成。但是,公共财政的研究指出,在目前公共财政改革还未到位的情况下,可以操作的两个措施是:今后的预算不强化已有的城市资源的优势;努力保持和减少主要指标的城乡差距,至少不再扩大,并将这些城乡差距指标的维持和缩小当作监督政府行为的主要方面。


  2.涉及政府如何有效供给的规范性概念


  财政性幼儿教育投入的有限性和公众需求的无限性之间是一个永恒的矛盾,因此,幼儿教育供给决策必须在低水平、广覆盖和确定优先顺序、重点投资之间作出选择。这不仅涉及幼儿教育投入的效率问题,还关系到社会公平和政府改革问题。从幼儿教育投资的特点看,幼儿教育开办的不变成本较高,低水平、广覆盖的教育在技术上非常难以实现。另外,和所有的教育项目一样,幼儿教育并不具备投入的边际收益递减特性,不同层次教育服务的差别极大,高水平的教育能够带来更高的经济和社会收益。幼儿教育投资的特点决定了低水平、广覆盖是一种低效率的公共投资战略。


  财政性幼儿教育投资的国际经验也证明,政府公共财政的性质决定了财政性幼儿教育投入的重点。幼儿教育在大多数国家还不是义务教育,政府首先要实现幼儿教育社会干预和社会融合的功能,对弱势群体加以支持。这正是美国“优先开端”(HeadStart)和英国“确保开端”(SureStart)项目的根本目的。


  对中国来说,幼儿教育的财政投入要符合社会整体发展战略。目前,社会融合的重点是城乡的融合,社会弱势群体主要是农民。为此,幼儿教育的财政投入应该适应新农村建设规划要求,以向农村和农民提供幼儿教育服务为财政投入的主要方向。新农村建设有两个主要的途径:城镇建设和继续城市化。与此相应,前者要求政府幼儿教育经费主要投向农村的城镇幼儿教育,后者则要求财政性幼儿教育服务于进入城市的二代移民的发展需要。


  3.政府转变职能,是建设社会主义政治文明提出的规范性要求


  公共财政是在市场经济条件下,主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制。公共财政既是一个经济范畴,也是一个政治范畴。作为国家政权活动的一个重要方面,其收支活动体现着党的方针政策,反映着政府的政策意图,也涉及到全体社会成员的切身利益[8]。政府改革的过程在很大程度上就是落实公共财政职能和程序性要求的过程。这种要求集中体现在大力调整和优化财政性幼儿教育投入结构,科学界定财政性幼儿教育服务的供给范围,突出公共性特征。


  政府转变职能是一个非常复杂而艰难的过程,既有保护既得利益的动机影响,也有基本制度,如公共财政预算、会计和审计制度缺乏带来的困难。但只要在可行之处逐渐渗透公共财政思想,就能逐渐转变政府幼儿教育投资的方向选择。通过基准化公共服务标准和在相应的转移支付中附带条件,会逐渐推动幼儿教育财政投入的方向调整。


  幼儿教育从单位制供给向多元化供给的变迁,是计划经济向市场经济转型的必然结果。转型过程中会出现许多问题,面对这些问题,需要区分幼儿教育不同供给层次的属性,在政府改革和公共财政的框架下,区分政府财政性幼儿教育供给的范围和内容,逐渐调整,适应以公共服务为目标的政府转型和公共财政变革要求。

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