中国社会组织的发展机遇与基本方向

　　中国社会组织在改革开放以后的 30 多年中经过了 “恢复发展”、“曲折发展”、 “平稳发展”三个阶段，在中国政府在不同阶段表现的渐进性社会发展理念及其政策的作用下，社会组织逐渐凸显出自己的社会价值并在经济与社会发展中一步步增加着影响。但囿于外部环境局限性和自身建设方面的缺陷，其作用贡献仍然极其有限。执政党第十八大、十八届三次会议的召开和十二届全国人大一次会议的召开，开启了中国继往开来全面深化改革的新时代，为社会组织“增速发展”阶段的到来，创造了绝好的机遇条件，预示着社会组织必须冲破各种困难障碍，承担起新阶段赋予的更多责任和更大使命。

　　一、中国社会组织的发展机遇

　　1. 经济与社会转型改善了发展环境。政府模式的历史回顾证明，政府管理方式必须要和社会发展进程相适应。如果忽略经济与社会环境变化，在管理模式上以不变应万变，最终会加剧公共权力和社会权力之间矛盾，妨碍社会进步。参照 “罗斯托模型”,①一个国家在经由 “准备起飞阶段”和 “起飞阶段”,进入 “成熟阶段”以后，社会公众的权益诉求会产生很大变化。这个阶段对应的收入水平，参考世行最新标准，应该在人均 GDP4000 美元以上。

　　②在跨入成熟阶段门槛之前，社会处于物质匮乏阶段，此间人们更多关注的是温饱的满足，物质产品的供不应求成为这个阶段的主要矛盾。当经济增长使社会告别物质匮乏阶段后，社会的自主意识开始觉醒，人们的公共参与热情与参与机制条件的短缺就成为新阶段的主要矛盾。执政管理者需要根据社会阶段和大众权利意识的变化，适时调整政府模式，以保持公共权力和社会权利的良性互动状态。当下中国已经进入社会进步转型的新阶段。30多年的改革与发展使国家经济增长成效显着，到2014年底，按照同期美元汇率计算，我国人均 GDP 约7500 美元。按世界银行最近标准，可以说中国已经踏入中上等收入国家门槛。就城乡居民的储蓄存款余额来看，过去 10 年持续暴涨，分别于 2008 年 8 月、2010 年 12 月、2013 年 1 月、2014 年末突破 20 万亿元、30 万亿元、40 万亿元、和 50 万亿人民币规模。

　　近年来非公募基金会的数量和规模以年均 100% 以上的速度发展，与中国经济的持续增长和社会财富规模扩大直接相关。伴随经济积累与社会转型，社会主要矛盾也在发生悄悄变化，即由物质匮乏阶段人们对于以物质为主的产品需求与物质生产供给不足之间的矛盾，逐渐转变为人们对于公共事务的参与需求与参与机制和通道堵塞不畅之间的矛盾。[1]

　　这个变化的重要结果，就是带来执政者调整管理理念和实现政府模式转型，在 “改进社会管理”和 “改进社会服务”的同时，增加 “改进社会参与”的制度与政策创新权重。作为社会参与的一个重要角色，社会组织无论是量的增加还是质的提升，都将备受期待。

　　2. 国家治理现代化的目标创造了发展时机。面对改革带来的深刻变化，政府也相机调整姿态，谋划善治新格局。执政党从 “十八大”以后特别强调，“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现 ‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路，改革开放只有进行时、没有完成时。”[2]

　　回应社会呼声和社会期盼，新一届中央在制度和理念上进行一系列重大调整和创新，继十八大提出 “加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”,十八届二次全会确定改革社会组织管理制度，接着在十八届三次全会通过全面深化改革的 《决定》，其中至少有 13 处涉及与 “社会组织”作用与发展相关的内容，尤其是 《决定》历史性地提出 “推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，对社会组织发展意义深远。将 “治理”嵌入国家和社会事务的全局，是执政理念的重大进步。 “管理”变 “治理”,虽然仅是一字之差，却体现出打造中国改革升级版的全新战略追求。

　　3. 政府简政放权和职能转变带来了发展需求。

　　从 1988 年开始，政府就持续不断努力来适应市场经济要求、实现政府职能转变的目标。继上届政府十年任内取消和调整 2497 项行政审批事项的努力之后，2013 年新一届政府上任伊始，继续将行政审批改革作为转变职能的突破口，预计到 2015 年底，国务院取消和下放的行政审批将超过 700 项，占 2013 年初底数 1526 项的 46%.

　　政府简政放权必然有一个承接职责问题，没有上游和下游之间的良好衔接，政府职能转变和转移将无法落地，公共权力和社会权力之间的关系再造将无法实现。承接这些职能，不仅需要市场上的企业和基层政府，而且更不能缺少社会组织参与。十二届全国人大一次会议通过 《国务院机构改革和职能转变方案》，十八届三次会议做出 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都明确提出要激发社会组织活力，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用； 适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。国务院还先后于 2013 年 9 月、2014 年 11 月发布了 《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和 《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》。在政府明确的政策导向下，政府与社会组织围绕公共服务的供给，将形成一种新型的合作机制，公共财政将逐步成为社会组织发展的重要资金来源，这个大趋势将催生越来越多的社会组织去担当社会公共产品的生产者和供给者。

　　4. 社会组织制度与政策创新创造了发展条件。

　　根据中央的改革部署，有关社会组织发展改革的顶层设计于 2013 年全面展开。有 20 多个部委参与制定和设计的这些规制文件主要包括： 政府向社会力量购买服务的指导意见 （ 已经发布） ; 社会组织管理制度改革指导意见； 修订 《社会团体登记管理条例》；国家社会组织发展规划； 社会组织人才队伍建设意见； 社会组织转移职能目录指引； 社会组织税收减免制度； 登记管理机关的职能调整和四类社会组织直接登记办法； 关于党政领导在社会组织中任职兼职规范和党建工作制度等。尤其是在 2015 年 7 月，中央和国务院两办印发了 《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，提出在机构、人事、职能、财务、党建外事五方面实现权力机关与社会组织的 “脱钩”,并拟定了具体试点路线图和时间表，预示着政社分开将出现实质性进展。

　　在中央政策改进大环境下，地方创新也快速推进。截止到 2014 年 9 月，共有 27 个省、直辖市和自治区开展或试行社会组织直接登记，有 18 个省级政府出台了推进社会组织登记制度改革政策文件。在2013 年 3 月之后的不到 2 年时间里，全国直接登记的社会组织约 3 万个，占同期登记的社会组织近 40%.与此同时，全国多个省份下延了非公募基金会和异地商会的登记管理权限。这些制度与政策创新举措，都为发展社会组织和激发社会活力创造了条件。

　　二、中国社会组织的时代使命

　　社会组织作为与政府公共组织和市场企业组织鼎足而立的第三部门，具有通过 “以志愿求公益”来弥补政府缺陷和市场不足的一般功能，这已经为国内外非营利组织发展史证明。除此而外，走入全面深化改革新阶段的中国社会组织，还要承担特殊的时代使命，他们将是国家治理现代化的重要角色； 是国家经济进一步发展的新增长点； 是社会管理和公共服务的合作者； 是通往社会和谐秩序的重要通道； 是社会慈善道德文化的引领者。

　　1. 在国家治理现代化中发挥重要作用。“治理”是十八届三次会议提出的具有里程碑意义的核心理念。社会组织的非政府性、非营利性、自治性、志愿性的特性，决定了它们在治理中具有政府所不可替代的独特角色，它们是以自愿组织、自主事务、自我管理、自我负责、自我发展的方式来提供公益服务和组织互益活动的重要治理主体。社会组织在国家治理中的协商和参与地位特别值得引起重视，中央 《决定》提出，“国家与社会治理需要为社会全程参与重大决策创造条件，并构建程序合理、环节完整、内容全面的协商民主体制，拓展包括社会组织、基层组织在内的各类主体参与民主协商的渠道。”国家重大决策是社会治理的高端形态，协商民主是政治参与的关键环节，尤需要组织方式、公民意识、参与能力的支持，组织方式保证治理的有序，公民意识保证治理的方向，参与能力保证治理的质量。就此而言，社会组织是三者兼得的不二选择。

　　同时，社会组织的社会服务实践有利于形成独立负责、互助合作、民主协商、律己守则的公共精神。

　　国家治理需要既有对国家社会的责任、又有个体权利合法追求、还有参与社会事务热情与能力的合格公民，而这些方面的历练，社会组织可说是一个有效组织机制。

　　2. 成为经济社会进一步发展的助推器。社会组织的特点是，它汇聚各类优秀人才，联系各种社会群体，在科技教育、文化体育、卫生保健、扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、行业管理、社区建设、农村经济等诸多领域具有很强的能量储备。从宏观总量看，社会组织整体对经济增长和经济稳定具有不容忽视的影响。已有研究证明：[3]

　　首先是它直接创造 GDP.社会组织已经成为一个日益强大的经济部门，主要集中在第三产业，它所提供的社会最终产品的价值构成了社会总产品价值的一部分。其次是促进投资和消费。社会组织公益活动带动的社会捐赠、价格补助、服务支出、服务消费和社会就业等，在个人、企业、政府等各类主体间产生相应的经济联动和乘数效应。Anheier Helmut K. & Rudney Gabriel 对美国和前西德 NGO 的研究揭示，美国 NGO 每向最终消费者提供 1 美元的服务将带来商业领域额外 83 美分的间接支出，即乘数效应为 1. 83,而前西德 NGO 支出的乘数效应是 1. 43.[4]

　　其三是社会组织可以创造社会资本。从理论上讲，社会资本对经济增长的作用机制表现在： 信任、社会规范和个人之间的社会联系，这有利于克服非对称信息对经济活动的约束，减少道德风险和搭便车行为，提高经济活动的效率。其四是促进就业。社会组织的经济活动涉及到几十个领域，大多属于服务行业，从而给劳动者提供广泛的就业空间。[5]

　　社会组织的发展壮大正在孕育出一个成熟的社会部门，对于丰富产业形态和转变经济发展方式，加快中国新型城镇化进程，都有一定作用。