行政法学视野下的民营化

　　【摘要】民营化是国家与私人之间在“执行责任”上的分担，国家对于公共产品和公共服务的给付所负有的“保障责任”保持不变。民营化理论经过了官僚制范式到以新公共管理为主导的公共行政改革的变迁。民营化是不可逆转的潮流，道路是漫长而曲折的。

　　【关键词】民营化；理论基础；意义

　　中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）08-139-01

　　一、何为民营化

　　民营化是国家与私人之间在“执行责任”上的分担，国家对于公共产品和公共服务的给付所负有的“保障责任”保持不变。也就是说，民营化进程使得民间力量承担或者分担了原本由国家承担的“执行责任”，而国家责任的重心将由直接承担“执行责任”转移到仅仅担负“保障责任”上来。以“民营”方式提供的公共产品和公共服务，即使是在所谓“真正的民营化”模式下国家也仍然负有“保障责任”，国家同样应当在必要的情况下伸出管制之手。正是由于这一“分担模式”的转变，民营化时代行政法的重心不再仅仅是国家以强力管制的方式来达成行政目的，应致力于促成国家与民间的合作与分工，以在国家与民间之间构筑一种新型的伙伴关系。在此，渗透于民营化进程中的市场理念必将对于行政法的规制模式构成影响，民营化进程也会引发行政法关注重心的转向。民营化时代的行政法需要构建的是行政与民间之间的合作关系，其最终目的是建设一个合作的行政国家。

　　二、民营化的理论基础

　　1.传统行政模式―建立于政治、行政分立基础上的官僚制。为了适应现代行政功能的复杂化和多样化必须运用高度集中的行政管理手段，需要制度化、专业化的行政管理体系的形成，而这一体制在马克斯・韦伯看来应当是具有专业化、制度化、非人格化的官僚制，以取代以前专制、随意化、人格化的行政管理模式。因此，“官僚制组织是现代群众民主的不可避免的伴随现象”。①这种建立于传统行政范式为官僚制。

　　这种行政体制具有如下特点：（1）二元社会模式下的公共职能履行主体的单一化。具体表现为公共职能履行方式的直接化和公共职能履行主体的单一化。（2）以技术、效率为主导的公共组织体制的构成。当然，这种传统行政模式也存在很大的弊端：政府规模日益膨胀导致财政压力不断加重；政府效能低下引发大众的信任危机。

　　2.以新公共管理为主导的公共行政改革。正是面对上述的传统模式的弊端，新的理论应运而生。新公共行政的核心精神是以私人部门管理的优越性、公司管理的相通性为假定，将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门，以重塑僵化、无能的官僚政府体系。具体而言，以新公共管理为主导的公共行政改革具有以下特点：（1）以绩效为目的，引入私人管理方式。新公共管理是吸收私营部门的一些管理理论与方法而形成和发展起来，它着眼于政府与市场，与社会、与公众之间的重新确立与完善，所要解决的是政府部门如何改善服务质量，提高效率、实现公共利益等问题。（2）打破公共职能的政府垄断，实现公共职能的市场化和社会化。在新公共管理治理的模式下，重新理顺国家、社会、市场三者之间的关系，将政府的职能集中于决策和掌舵，而把公共服务的直接提下放于社会与市场，成为新一轮政府职能调整与行政改革的核心。

　　三、民营化的积极意义

　　各国民营化的范围和进程各有不同，民营化的过程始终伴随着各种争论，但民营化已经成为全球范围内政府改革的一种新的取向和政府治理的新战略。民营化不仅不是行政改革的权宜之计，而且还是不可逆转的潮流所向。具体说来，公共行政民营化的积极意义体现在以下三个方面：

　　首先，民营化打破了政府对公共事务的垄断，预示着单中心的统治模式向多中心的治理模式的嬗变。自20世纪以来，随着经济的发展和科技的进步，各种社会问题滋生，迫切需要政府进行必要的干预。于是，“行政国家”时代悄然来临。行政机构和行政人员的迅速猛增、行政职能的急剧扩张、行政裁量的大量涌现是行政国家的典型标志。公私部门之间的合作极大的调动了市场主体和社会组织的积极性，从而形成了权力的分散化与多中心的治理格局。民营化的大力推行预示着政府单中心的统治模式向政府、社会、市场相结合的多中心的治理模式嬗变。惟有通过公共部门与各种私人部门之间积极而有效的合作，才能实现“善治”的目标。

　　其次，民营化契合了行政法民主化的发展趋势，预示着新的行政法人文精神的生成。民主化是我们这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主政治的要义是民主参与和民主监督。民营化的实施还有助于行政法精神的重塑。如果说传统行政法的精神是对立、敌视和专横的话，那么伴随着民营化的实施，公共部门与私人部门之间合作、互信和协商的可能将日益扩大，一种以平等参与、互惠合作为核心的行政法人文精神正在形成。

　　最后，民营化提高了行政效能，符合现代福利国家对政府角色期待。因政府垄断一切公共管理事务而导致的财政危机和效能低下已为各国的实践所佐证。事实上，各国，民营化改革的现实原因之一就在于政府垄断公共管理事务具有低效、无能和缺乏回应性的天然倾向。一个“小而能”的政府，通过民营化为社会成员提供更好地公共福利。

　　四、小结

　　需要指出的是，虽然民营化的浪潮已经在世界范围内风起云涌，但鉴于体制变革的异常复杂性和传统观念的巨大历史惯性，公共行政民营化的道路注定是漫长而曲折的。