国家利益与国际法论文

(一)国家利益层次等级会影响相关国际法律制度的稳定性与权威性

国家利益的层次等级会影响国家对相关国际法律制度的重视程度，从而影响相关国际法律制度的稳定性与权威性。按照摩根索对国家利益层次的划分思路，我们可以看到，对于“包括领土完整、政治制度的延续、文化的认同等，是国家之所以成为‘国家’的核心利益或根本利益，是永久存在的利益”［2］972;而对于包括国际法在内的相关外交政策，美国国家利益委员会亦指出，“必须首先考虑国家利益的等级排序”［6］14。例如，在现代主权国家体系，包括《联合国宪章》为核心的维护各国主权独立与平等、维护各国领土完整、维护各国不受侵犯与政治稳定等具体的国际法律制度，也就成为各国获取与维护“主权身份”这一根本利益的工具，主权法律制度塑造了这些国家之所以是“主权国家”的事实，反过来，国家对主权法律制度的维护又成为各国的核心利益。鉴于此，遵守与维护主权法律制度，或者说主权国际法律制度的“合法性”与“权威性”，在国家视角下相应地达到最高的等级。从实践来看，当违反《联合国宪章》所确立的主权基本制度时，如朝鲜战争与海湾战争爆发，美国不惜牵头组织“联合国军”或“多国部队”，用最剧烈的军事手段恢复战前的秩序状态。因为维护主权制度不仅仅是受侵害国的核心利益，也关系着所有国家的核心利益。同样，由于核扩散将严重影响包括美国在内的国际社会的安全与稳定，维护《核不扩散条约》的权威性也成为美国等大国的头等外交大事，多年来对伊朗、朝鲜等国家核问题纠结不清的外交纷争正源于此。冷战之后，随着技术的进步和全球流动的日渐频繁，各种形式的国际犯罪对包括美国在内的各国国家安全利益的威胁变得越来越明显。有时候这些威胁是直接的，比如像基地组织这样的恐怖团体———它们不再依赖国家的支持，开始以国内外的外国人作为目标;他们除了进行恐怖主义活动外，还进行其他一系列的犯罪活动，范围涉及毒品与武器交易、人口贩卖、证券欺诈、洗钱等。再如，俄罗斯、尼日利亚、拉丁美洲、东亚和全球的其他一些地方存在大量的网络犯罪，它们可能会渗透进世界上各种最有利可图的目标。世界上的黑客可能侵入每一个国家的电脑系统，包括最敏感的归属于军事和情报机构的系统。无疑，以上问题已经严重威胁到各国的安全利益，成为困扰各国外交政策的“新安全问题”，而这些问题的解决，在外交政策中几乎没有任何其他工具像国际合作立法与执行一样变得如此重要［10］。例如，冷战结束以来，国际恐怖主义的蔓延不仅对相关国家人们的生命与心理等构成严重威胁，更是对现代文明与文化的一种极端挑战，按照亨廷顿的术语，即已经上升到“文明的冲突”。由此，美国等大国进行了不遗余力的全球反恐战争，国际反恐法律体系也迅速被建构与执行。即使目前面对的是越反越恐的状态，也丝毫动摇不了相关国家反恐的决心，原因即在于维护现代文明是大国最重要的利益之一。《美国国家利益报告》指出:“打击恐怖主义(特别是国家支持的恐怖主义)、跨国犯罪和毒品交易”被列为国家利益的第二层次，即“极为重要的利益”。该层次利益是指“这类利益一旦遭受侵害，尽管不会彻底毁灭但却会严重危害美国政府保障和提高美国人的福祉、确保美国的自由与安全的能力”［6］14。同时，按照摩根索的思路，那些“由环境变化决定的利益，是国家依环境变化而不断更新内容的利益，可称为次要利益、可变利益”［2］972，这就意味着相关方面的国际法律制度，如投资、金融、贸易等领域的多边、区域以及双边条约，对于每一个国家，包括美国来说，都是维护与获取国家利益的重要手段。但由于这个层次的国家利益相对层次更低，甚至具有可变与可分割的性质，因此我们可以看到这些方面的法律相对处于多变状态，无论是国际贸易制度，还是国际金融制度，或者国际投资制度等，也无论是多边，还是区域以及双边，都在不断地修改变动中，并属于各国更容易违反法律义务的领域。当然，这些法律制度处于相对多变状态，也是为了适应这些领域的国家利益的变化，否则就成了跟国家利益相抵触的东西，违反的行为会更为频繁。我们可以看到，虽然二战结束以来已经过去整整六十几年，国际形势已经发生很大的变化，但《联合国宪章》所规定的安理会常任理事国制度却至今难以得到修改，因为这种修改会触动五大国的核心利益。相比之下，国际经济法律制度的变化却是“与时俱进”的，在这个领域，主权问题变得不是那么僵化。例如，在乌拉圭回合的谈判过程中，在关于建立何种类型的争端解决机制问题方面，欧洲和美国出现了分歧。为改善原有的争端解决程序，美国力主建立一个规则导向型的新解决机制，而欧洲却坚持应该保留GATT的外交导向型的争端解决机制，因为后者让成员方在主权问题上更具有弹性空间。然而，在20世纪80年代末，欧洲来了个180度的转弯，赞成建立一个较强硬的争端解决机制，在争议的案件中可以实行贸易制裁。这就说明，在这个领域，包括经济主权在内的国家利益是可以变动的。乌拉圭回合经过7年的谈判，于1994年落下帷幕。根据美国的法律，国会的最终批准是条约生效的必经程序，在乌拉圭回合一揽子协议提交国会批准之时，美国朝野就批准乌拉圭回合一揽子协议、加入WTO是否会损害美国主权展开了广泛的争论。批评人士认为，WTO多数票的决策程序、贸易政策审查机制以及新的争端解决机制将会对美国主权和国家安全构成威胁［11］。同时，在WTO新的争端解决机制下，败诉方没有否决权，这样会削弱美国的主权。不过，尽管上述对经济主权的威胁客观存在，美国国会最终仍然批准了乌拉圭回合一揽子协议。在WTO成立以来的争端解决机制的实践中，美国就在第一个案件即“委内瑞拉与巴西就汽油进口限制措施诉美国”案中败诉，之后美国连续遭受了多起败诉，但美国至今仍然选择遵守WTO体制与争端解决机制，不惜让这方面的主权“受损”。这就充分说明这方面的国家利益属于摩根索所称的“由环境变化决定的利益，是国家依环境变化而不断更新内容的利益，可称为次要利益、可变利益”，相关制度的遵守与变迁也处于更加灵活的状态。回到《美国国家利益报告》，我们发现，“完善国际环境政策，使之符合长期的生态发展要求”;“通过国际贸易与投资，促进美国国民生产总值的增长”只被列为第三层次的国家利益即“重要利益”。为了实现这种重要利益，该报告指出:“确保美国重要的国家利益，必须采取措施加强联合国以及其他区域性和功能性的国际合作组织的实力。”①

(二)国家会选择不同的制度方案保护与促进居于不同层次的国家利益

对于不同层次的国家利益，国家会选择不同的包括国际法在内的保护或促进这些利益的外交政策。实际上，利益与外交政策并不是完全等同的，利益是制定政策的基础与出发点。那么，首要的问题是，国家必须关注以及应该关注哪些利益?但是利益一旦确定下来，国家必须选择更合适的政策，并对威胁、机遇、行为的选择、成本收益以及执行政策的能力等进行综合分析。虽然国家利益本身更多地是一种抽象的价值判断标准，但其为具体的外交政策争议的解决提供了很有力的帮助，因为它可以将争论的焦点集中在重要的问题上，并要求这种争论必须倚重充分的证据以及准确的分析［6］15。无疑，以上逻辑严重影响了美国的外交政策以及对待不同类型的国际法律制度的态度与行动选择，比如美国外交政策在核武器扩散以及相关生化武器问题方面不遗余力，为此建立了以《核不扩散条约》与《禁止化学武器公约》为核心的机制体系。在《美国国家利益报告》中，“防止、制止和减少核武器、生化武器袭击国内或国外驻军的威胁”被列为“至关重要的利益”。与此形成鲜明对比的是，对于有关环境威胁的讨论，当前美国聚焦的问题并不在于生存环境是否构成国家利益，而是当前诸如全球气候变暖等事态的发展是否会威胁到本国人民的生存环境，由此判断国家的外交政策应该采取何种应对策略，并考虑不同的外交政策各自的成本收益是多少。考虑到全球气候变暖等并没有严重威胁到美国人的生存环境，美国国家利益委员会将包括这一问题的环境问题列为第三层次的国家利益，即“完善国际环境政策，使之符合长期的生态发展要求”。美国这方面的外交政策实践也表明，改善国际环境问题在其国家利益中排位比较靠后，如在相关气候谈判以及国际法的构建方面，美国显然没有尽力，小布什总统甚至在2002年宣布退出《东京议定书》并引起世界哗然，严重影响了美国的世界领袖形象。也正是因为美国的这种消极态度，最近十几年来联合国气候变化谈判陷入一个反复不定、踯躅难行的境地，相关国际法的建构与执行一直处于举步维艰的状态。根本原因是当前的气候变化问题构成美国的国家利益，但并没有严重到威胁美国人的生存安全或国家安全，从而无法居于国家利益的核心位置，因而导致美国在推动谈判与构建相关国际法律机制方面的消极性。与美国国家利益委员会将“完善国际环境政策，使之符合长期的生态发展要求”即环境利益放到第三层次相比，由于全球变暖容易引起海平面上升，从而使得小岛国或低地国家(地区)面临灭顶之灾，这种利益自然就居于相关国家或地区的核心利益范畴。也正因为此，这些国家成为国际气候谈判以及相关法律制定的积极奔走者。为了避免“历史终结”的厄运，这些国家或地区组成“小岛国联盟”，成为联合国国际气候谈判最大的推动者。该联盟有43个成员国，几乎全部是发展中国家，是一个受全球气候变暖威胁最大的几十个小岛屿及低海拔沿海国家组成的国家联盟。当美国以及包括中国、印度、巴西等高排放的几个发展中大国都青睐于不受法律约束的“自愿约束”原则时，小岛国联盟的立场是非常坚定的，它们力争应当早日达成一个比《京都议定书》更为严格、具有法律约束力的协议，并要求为《联合国气候变化框架公约》的谈判设定时间表。除了在谈判中进行争取外，它们还准备通过法律手段表达诉求，甚至希望寻求谈判之外的多种路径，尤其是各种可能的法律途径，比如向国际法院提起诉讼、要求获得赔偿等［12］。同样，当美国、欧盟等要求包括中国、印度、巴西等高排放的发展中大国承担相应的国际责任时，这些新兴经济体国家却反复坚持必须遵循“共同但有区别的责任”原则，这也是导致国际气候谈判与立法迟滞不前的重大原因之一。为什么这几个高排放的发展中大国会坚持这种原则，原因之一是相对于经济迅速发展带来的巨大利益而言，气候变化与环境保护处于这些国家的国家利益的更低层次。至此，我们可以看到，相同的问题或利益在不同国家的国家利益层次中可能会居于不同的地位，由此影响到相关国家的外交政策，包括在相关国际法问题上的态度与行动选择。

二、国家利益的层次变动与国家在国际法上的行动选择

(一)国家利益的层次变动将影响国家对具体

国际法律制度的态度与行动选择同一种利益的不同方面会在国家利益中占据不同层次，或者在不同的时间段，同一种利益在国家利益中的层次会发生变动，上述两种情况都会影响国家对包括具体国际法律制度的态度与行动选择在内的外交政策。作为世界上最大的经济体和全球化的主要受益者，美国对加强国际经济交流与合作，推广全球市场化制度与自由化政策，建立自由化的国际经济体制与避免潜在或未来的危机等承担着特殊的责任。例如，作为世界上最大的国际贸易国与对外投资国之一，“国际贸易与投资”构成美国国家利益的重要部分。但围绕着“国际贸易与投资”，还有许多方面的利益，这些利益在国家利益中可能居于不同的层次。例如，美国国家利益委员会认为，按照“国际贸易与投资”当前面临的威胁与机遇，“确保国际贸易和投资体系的活力与稳定”是美国“至关重要的利益”，相比之下，“最大限度地增加国际贸易与投资对美国国内生产总值增长的贡献”是“极其重要的利益”，“所有国家降低正式和非正式贸易壁垒”、“保护并促进如信息技术领域等国内战略性部门的生产能力”是“重要的利益”［6］45－46。对以上理论划分，我们也可以从美国对待国际贸易与投资立法的方式选择与积极性程度方面进行实践验证。无疑，国际贸易与投资的急剧扩张促成了20世纪下半叶的标志性事件———经济全球化的形成与发展，美国和大多数国家都因此受益匪浅，全球资源得到更有效的利用。作为头号经济大国，保持“富有活力和稳定的国际贸易和投资体系”被美国利益国家委员会列为当之无疑的“至关重要的利益”。这不仅是保护并且提高美国经济发展水平与环境的需要，而且是促进国际经济发展和有效管理的需要。“全球经济需要经济自由化，更大程度的公开和透明，并至少要掌握信息技术。美国的国际经济政策充分发挥其经济优势，扩大自由贸易，这是塑造国际政治的主要工具，经济的繁荣将促进世界自由与民主化进程。”［9］54为了达成这一目标，二战后美国很快就推出了旨在消除关税与非关税壁垒的关贸总协定，并在1995年将其成功升级为WTO。WTO为其成员方在处理有关世贸组织协定、协议而产生的贸易关系时，提供了一个统一的制度框架。通过此框架，WTO起着协调各成员间的贸易政策以及共同管理全球贸易的作用。对此，即使曾任美国国务卿并以“鹰派”风格著称的赖斯也承认这一点，即“可以肯定的是，做一些有益于全人类的事是没有错的，从某种意义上说，美国追求国家利益将会为促进自由、市场与和平创造条件”;“二战后，追求国家利益使世界更加繁荣和民主，否则战争可能再次发生。因此，多边协定和机构不应该终止。美国利益由强大的盟国所维护，并且可以在联合国和其他多边组织范围内通过认真制定的国际协议得到提升”［9］47－48。不过，自WTO成立以来，新一轮多边谈判一直迟滞不前，严重影响着国际经济的继续繁荣。这种状况促使美国寻找新的替代方案来促进国际贸易与投资体系的活力，最突出的做法是推动新的《扩大跨太平洋伙伴关系计划》(TPP)、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)谈判以及各种自由贸易协议(FTA)谈判。从规则和标准来看，TPP和TTIP执行的是大大超越WTO的新一代贸易规则与标准。美国主导的TPP谈判不仅将围绕商品关税的取消或降低问题而进行，还将涵盖安全标准、技术贸易壁垒、动植物卫生检疫、竞争政策、知识产权、政府采购、争端解决，以及有关劳工和环境保护的规定等，标准之高和覆盖领域之广远超一般自贸区协议以及现有的WTO法律制度，被称为“立足于下一代”的贸易新体制［13］。TPP若谈判成功，将成为占世界国内生产总值(GDP)近40%、贸易额1/3的巨大经济区［14］。与TPP相比，TTIP可谓是更有野心的贸易自由化举动———与以往取消关税的自贸协议谈判不同，美欧双方如今最为渴望的是削弱最厚实的非关税壁垒，统一监管标准，包括统一双方的食品安全标准、药品监管认证、专利申请与认证等方面的法规和制度等，可以让欧美市场更好地融为一体。美国与欧盟经济总量占全球的45%，贸易额占全球的40%。如果美欧达成全面的自贸协议，将诞生世界上最大的自贸区。据估计，一旦TTIP全面实施，欧盟国家一个4人家庭每年可增加可支配收入545欧元，每一个美国家庭每年将增收854美元［13］。无疑，TPP和TTIP的谈判一旦结束，将产生世界最大与第二大自由贸易区，将为国际贸易与投资的进一步发展与繁荣做出巨大贡献，为2008年国际金融危机以来一度衰退的国际经济的复苏注入两支有效的强心剂。当然，以上行动不仅可以促进国际贸易与投资的活力与繁荣，也能“最大限度地增加国际贸易与投资对美国国内生产总值增长的贡献”，以及促进“更多国家降低正式和非正式贸易壁垒”、“保护并促进如信息技术领域等国内战略性部门的生产能力”等其他层次的国家利益。我们从TPP和TTIP的议题已经可以看出，“降低贸易壁垒”仍然是重要部分，但已经不是如以前一样占据基本面，“统一监管标准”以及“扩大自由化范围”也开始唱起主角。其原因之一，是经过关贸总协定多轮降低关税与非关税壁垒的谈判，至乌拉圭回合结束，发达国家之间的贸易壁垒已经降到了历史最低点。同时，国际贸易方面对美国最大的困扰是严重的贸易赤字问题，但美国贸易赤字是由国内储蓄与投资的失衡造成的，“降低贸易壁垒”并不能消除美国的贸易赤字，其意义更多在于改善贸易条件，这意味着美国公民可以用同样的国内产品购买更多的外国产品。这个时候，“降低贸易壁垒”已经从二战后各国高关税与非关税壁垒时期美国的核心利益层次逐渐降低，由此美国国家利益委员会将其放到第三层次即“重要利益”，相反，“统一监管标准”与“扩大自由化范围”成为新的刺激国际贸易与投资体系之活力与发展的主要方面。当前，包括核武器和生物武器在内的武器扩散问题是影响国家安全的最危险因素，尽管化学武器或者弹道导弹扩散也是很严重的问题，但阻止核武器与生物武器的扩散更为重要。因此，对于核问题，美国国家利益委员会认为，“确保对美的核威胁降到最低程度”、“确保没有国家得到新的或增加现有的洲际战略核能力”、“确保全球核武贮备和可用于武器制造的核材料安全可靠”、“确保美核贮备安全可靠”等构成了“至关重要的利益”，而“防止敌人使用核及生化武器”则构成“极其重要的利益”［6］38。因此，为了将他国对美国的核威胁降到最低，即使在冷战时期，美国也不遗余力地推进裁减核武库和控制核武器材料的国际谈判以及国际立法，包括跟前苏联(俄罗斯)展开一系列的核裁军条约谈判，以及推动《核不扩散条约》的签订、生效以及维护等。至今，在美国主导或“胁迫”下，拥有核武器的大国都基本表示维持现状。美国要建立符合美国利益的有效的导弹防御系统，一方面需要把他国对美国的核威胁降到最低点，另一方面则是与中俄保持建设性伙伴关系，降低这两个大国对其的“威胁”。目前，以色列、印度、巴基斯坦这些拥有核武器的国家仍没有签署《核不扩散条约》。以色列是美国的盟友，其持有核武器对于与阿拉伯世界的力量均衡至关重要，印度与巴基斯坦都不是美国的敌人，也不具备远程投放能力，两国之间发生核冲突并不必然威胁到美国“至关重要的利益”范畴，因此，“禁止印度与巴基斯坦使用核武器”只能列入美国“极其重要的利益”。实际上，对于这些国家拥有核武器的事实，美国在外交政策上明显“睁一只眼闭一只眼”。对于伊朗、朝鲜这种所谓“敌对国家”的核武器问题，虽然也成为美国近年来的外交重点，但因为只属于“防止敌人使用核及生化武器”的范畴，因而只属于“极其重要的利益”而不是“至关重要的利益”。鉴于此，美国在相关国际谈判以及立法和合作方面虽然也表现出很大的积极性，但显然远远比不上冷战时期对待前苏联以及其他核大国此类问题的重视程度。此外，自2008年国际金融危机以来，众多危机国家的经济一落千丈，导致整个世界经济的萧条。为了重新恢复活力，在美国的主导下，国际货币基金组织、世界银行、巴塞尔委员会、金融稳定委员会以及20国集团等，发布了一系列的金融法律标准，重塑了国际金融监管体系，为国际金融危机的克服以及全球经济的复苏起到了关键性的作用。美国在这些领域如此热心，跟其他问题尤其是国际气候谈判等相比，形成鲜明的反差。其关键在于，金融体系不稳定，难以“确保国际贸易和投资体系的活力与稳定”这一美国“至关重要”的利益。

(二)国家实力变迁带来的国家利益层次结构的变动将影响国家对具体国际法律制度的态度与行动选择

一个国家的国家利益的构成跟其实力有很大的关系，国家实力不同，国家利益的构成也不同，某一种利益在一个国家的国家利益层次中的位置会因为国家实力的变化而变化，这些都会影响国家对待具体国际法律制度的态度与行动选择。当一个国家还是一个弱国时，其更关注的是跟自己紧密相关的问题，对于国际重大事务，其既没有能力也没有兴趣，只要能在大国之间的全球治理下搭便车就行。比如，对于核扩散、域外的局部战争、反人类罪行等关系国际社会安全与和平的问题，小岛国联盟是不会花费更多精力的，这些并不构成其国家利益的最核心部分，它们关注全球气候变暖这种更为特殊的问题，因为这关系着它们的生存与发展，构成它们的根本利益。相比之下，对于《联合国宪章》的维护以及联合国集体安全机制的运作，以及《核不扩散条约》的维护等，并不是它们关心的重点，《联合国气候变化框架公约》的谈判才是它们的诉求之地。对于大国，其国家利益已经跟整个国际社会的安全与稳定紧密联系在一起，或者说后者已经构成其国家利益的核心部分。因此，它们对待国际法的态度与行动，尤其是对待关系人类命运、国家共存的基本法律制度的建构与维护，是会不遗余力的。例如，二战快结束时，作为最强大国家的美国就牵头建立联合国、国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定等，这些国际组织以及相关法律制度支撑了当代国际秩序的运转，也构成了当代国际法体系的主要部分。回顾美国的发展史，我们就会发现其与国际法关系的一系列变化。由于外交政策中权力主义与道德主义之间的争议，美国外交政策中出现过三种类型:现实主义———依据权力来思考和行动，以亚历山大•汉密尔顿为代表;理念主义———依据道德原则进行思考，但以权力来行动，以托马斯•杰弗逊和约翰•昆西•亚当斯为代表;道德主义———根据道德原则进行思考和行动，以伍德罗•威尔逊为代表。美国外交政策的三个时期大致对应于这三种类型而存在，第一个时期包含美国成为独立国家之后的头10年，第二个时期从19世纪开始至美西战争，第三个时期则包含了美西战争结束之后的时期。①当美国国力不够时，其外交政策选择了“孤立主义”。在整个19世纪，美国实际上孤立于世界争端的中心即欧洲的权力政治争斗之外。在这个期间，世界政治基本就是欧洲政治，权力争端基本上发生在欧洲国家之间。“美国远离欧洲权力政治的传统不仅仅是一项政治纲领和道德假想。美国参与到以欧洲为中心的政治争端以及由此而来的义务和危险中，直到19世纪末，美国的孤立主义仍然是一项确定的政治事实。这实际上是深思熟虑的选择以及客观地处理情况的结果”［15］，完全符合这一时期美国的国家利益。当美国变身世界大国时，尽管有着曲折和争议，但在基本面上，威尔逊的国际主义逐渐成为外交的主旋律。无论是一战后还是二战后国际秩序的重构以及国际法律制度的设计，美国都起到了主导作用，在当代国际秩序与当代国际法律体系的构建与维护方面，更是如此。因为当美国变成超级大国时，整个世界的和平与发展已构成其国家利益的核心部分，其有能力、有责任也有必要去实现这些国家利益。政府间国际组织与国际法的运作，成为其实现这种核心利益的有效方案以及主要方式。至此，我们会发现，从国家利益的层次来考虑，当美国刚刚取得独立亟待自身发展时，欧洲大陆的稳定与“均势”对其来说构成国家利益的一部分，但不是核心利益，美国选择置身事外;当美国变成区域性大国时，其核心利益的触角就伸到美洲大陆;当美国变成超级大国时，世界的稳定与发展以及国际秩序的稳定等，就成为其核心利益。二战后，美国不仅主导了由联合国与《联合国宪章》、布雷顿森林体系等作为核心的战后国际秩序的构建与维护，也包括之后不断出现的关系国际大局的新问题，包括核武器的控制战略以及核扩散的防范、禁止生化武器与大规模杀伤性武器、解决局部冲突与战争、干预各种反人类罪行、联合反对恐怖主义等，都成为美国必须干预的重要外交政策，也促成美国在这些领域的国际法律制度构建与运作方面的积极态度。

三、国家利益层次的内部联结与国际法上的行动选择

各个层次与各个部分的国家利益之间是互相联系的，当前促进国家利益的机遇及国家利益面临的威胁，以及随着事态发展可能给国家利益带来的新的威胁或机遇等情况都是错综复杂的，由此导致与这些国家利益紧密联系的包括国际法在内的相关外交政策的复杂性以及互相转化性。就如美国国家利益委员会指出的那样:“利益的存在并不依赖于机遇和威胁。很多争论都无法认识到利益与威胁之间的区别，这是可以理解的，因为人们往往都是在一个明显的威胁出现后才能注意到利益的存在，否则这些利益就无法引起人们的关注。举一个存在争议的例子，维护美国赖以生存的生物圈对于美国来说是一个至关重要的利益，但这个利益与人们所面临的具体威胁(如全球气候变暖)是否真实存在并不相干。”［6］15不同层次的国家利益与不同部分的国家利益之间关系如何?互相影响的程度多大?不同层次与不同领域的国家利益面对的威胁与机遇是否交织在一起?当以上问题的答案是肯定的时候，一个复杂的问题就出现了———不同的外交政策以及不同的国际立法议题，怎样才能协调在一起，而不是互相矛盾，甚至相互拆台?站在整个国家利益的角度，这时每个国家就不得不面对怎样才能达到一个协调的、综合利益最大化目标的问题。