在押罪犯投诉处理制度研究

看守所在押人员投诉是指看守所在押人员①对其生活处遇、人身权利、诉讼权利等享有方面有不满时向有权者提出，以寻求解决的一种救济方式。而看守所在押人员权利救济则是指国家通过立法、司法等一系列活动，保证其未被依法剥夺与限制的权利不受侵犯或得以实现的一系列制度与措施。姜明安教授指出，“解决纠纷的机制包括诉讼、仲裁、行政裁决、行政复议、申诉、信访、请愿、调解、和解等法院内、法院外、国家体制内、国家体制外、有第三者介入、没有第三者介入等各种模式。”②看守所在押人员权利救济的方式既有一般公民救济的方式，也有特殊的救济方式。一般而言，社会的救济方式基本适合看守所在押人员的救济方式。同时，基于特殊的形式，看守所在押人员还有其他的救济方式，具体包括司法救济、行政救济、私力救济、社会救济等。③ 私力救济是人类最原始和最简单的救济方式，也是初民社会解决社会利益冲突、寻求利益补偿的最初形式。在绝大多数法学家的视野中，私力救济是一种落后、不文明、应该抑制和抛弃的纠纷解决方式。当今社会，严格的私力救济是很少的。因此，本文不再将私力救济纳入讨论范围。

 

一、看守所在押人员投诉处理存在的问题

１．看守所在押人员投诉处理的程序缺位

从实践中分析，看守所在押人员大多不会主动实施投诉行为，其主要是不愿投诉、不能投诉。有的看守所对违反管理规定的在押人员处罚的具体方式和期限没有明文规定，致使其在使用程序上无法律依据可言，处罚随意性倾向明显，导致在押人员遭受处罚时应当享有的基本权利缺乏正当程序之保障。④ 因此，要想打消看守所在押人员的顾虑，仅依赖说服教育既不可靠，也不会产生任何实质效果，唯有建立并设计严谨、周延的看守所在押人员投诉处理程序机制才能真正激活看守所在押人员的投诉意愿。

２．看守所在押人员投诉处理的调查权威性缺损

看守所在押人员投诉能否获得公正的处理，有效的调查十分关键，然而，实践中实施调查的主体既未拥有充分的法律授权，独立于投诉的事项、组织及个人，也未采取尽可能多的合法措施去寻找事实，竭尽所能地去获取、保全证据，缺乏独立性、迅捷性、全面性以及透明性。同时，调查主体既未对与事实相关的资料进行详尽地参考，例如所有的医疗记录、体检报告、日志等，调查的进展也未适时公开，包括向受害人及其律师、看守所方面乃至全社会。① 以致，现实中看守所在押人员不时发生“躲猫猫”、“洗脸死”、“睡觉死”等等事件。

３．看守所在押人员静态管理的缺陷

长期以来，我国看守所过分强调程序和安全，导致在行刑中一味严防死守，奉行静态的安全模式，导致在押人员权利保障受到冷落、忽视。同时，“少数监管场所和个别监管民警在实施个性化管理的过程中存在以权谋私的问题”，不仅不能通过个性化管理实现保障被监管人员人权的目的，反而进一步侵害了被监管人的利益。② 因此，我们应当转变看守所在押人员的安全静态理念，奉行看守所在押人员的安全动态管理。

４．看守所在押人员投诉处理检察监督理念的缺失

看守所在押人员投诉处理检察监督理念的缺失主要表现在：其一，没有摆正查办与检察监督的关系。

检察机关相当一部分人片面认为只要把职务犯罪案件查处、审查起诉工作做好就行了，没有把刑罚执行的法律监督放在重要位置。“法律监督本身就是老大难，其他业务工作，包括刑罚执行监督可有可无。”③由于受这种检察监督理念的支配，看守所检察监督的功能就不可能很好发挥。其二，没有站在人权保障的高度，认识刑罚执行检察监督的重要性。在司法实践中，“刑罚执行监督侧重于保障刑罚的报复功能的发挥，往往忽视对公民个体权利的尊重和保护，特别是检察机关在处理与罪犯的关系时，强调与刑罚执行机关的配合，忽视制约，对刑罚适用对象则强调惩罚，忽视保护。”④在刑罚执行中和监管活动中，侵犯公民权利的现象时有发生。如“少数监管干警体罚虐待被监管人，滥用戒具、禁闭，还有的监管机关超时、超体力、超强度劳动等，严重侵犯罪犯人身权利”。⑤ 在三方的博弈中，检察机关和看守所常常又处于合作博弈的关系，甚至牺牲看守所在押人员的合法权利，使看守所在押人员处于孤立无援的地位。

二、引入看守所在押人员投诉处理机制的必要性

１．引入看守所在押人员投诉处理机制是人权保障之需要

保障人权，是现代法律思想、法律文化、法律制度的重要内容和根本要求，反映了现代法律思想的精神实质。随着我国加入世界贸易组织和《公民权利和政治权利国家公约》以及人权入宪法，人民群众的人权意识逐渐增强，司法机关也必然实现由重打击、轻保护的传统观念向打击与保护并重的观念转变。⑥ 当然，保障人权的宏图大略要付诸具体的行动来实施，就必然落实为一个又一个细致的工作与布置。因此，检察机关以及检察人员尤其是监所检察人员，务必端正执法思想，更新执法理念，树立体现刑罚执行监督的先进性和时代性特征的现代执法理念，积极发挥监督者的作用，加大对人权的保护力度，切实保障看守所在押人员的合法权益。⑦

２．引入看守所在押人员投诉处理机制是司法公信力之需要

当前，看守所在押人员对投诉处理流程知之甚少，对投诉相关程序了解得也不多。因为我国现行法律规范缺乏完备的投诉机制的规制，已有的规定也很宽泛，没有细致的处理流程，适用性及操作性都很差，看守所在押人员中的大多数不敢投诉。“不敢”在某种意义上等同于“不信任”。没有信任作为基础，看守所在押人员又怎么敢将自身受到的不合理待遇向看守所投诉呢？如有的学者从罪犯“最受侵害”、“最想行使”、“最难行使”、“最想维护”思维角度的调查分析，①罪犯人身权利是罪犯最想行使，也是最难行使，受到侵害最多，最希望得到维护的一类权利。从权利状态选择频率来看，罪犯人身权利在最希望得到维护状态中的比例最高，占７９．４％，其次是 最想行使状态中占５８．７％，再次是受到侵害最多状态占４１．６％，最后是最难行使状态中最低占３８．３％。由此可见，罪犯对其人身权利希望得到维护的愿望远远大于其他状态；罪犯人身权利缺损应该是最严重的，也是罪犯最想得到救济的。② 因此，为了提高司法公信力，必须引入看守所在押人员投诉处理机制。

３．引入看守所在押人员投诉处理机制是化解社会矛盾之需要

人民检察院在看守所设立了驻所检察室，对看守所的执法活动进行监督，并与看守所建立联席会议制度和情况通报制度，以消除看守所在押人员的对立情绪，达到化解社会矛盾的根本目的。同时，完善看守所在押人员投诉处理机制，形成化解社会矛盾的“一盘棋”思想，最大限度维护社会稳定，无疑是当前最直接、最有效的良策。

４．引入看守所在押人员投诉处理机制是时代之需要

据调查，不少看守所在押人员的投诉率非常低，多数看守所在押人员从来都没投诉过，纵然有投诉，也主要是日常生活方面的诉求。事实上我国看守所内的“牢头狱霸”及侦查人员对犯罪嫌疑人进行刑讯逼供的现象依然存在，而看守所在押人员利用“投诉”来同这些不合规现象抗衡的例子却很少见。因此，看守所在押人员在遭受不合理待遇时，如果能有一套有效的救济路径使其传达的诉求得以妥善解决，那么，就能在一定程度上减少乃至抑制侵犯看守所在押人员权益的行为发生。

三、看守所在押人员投诉处理机制的构建

（一）看守所在押人员投诉处理的人权观念现代化机制

１．推进看守所在押人员权利保障意识

“享有充分的人权，是长期以来人类追求的理想。”③人权价值实现的真正动因在于人自身，在于人权主体的自我觉醒，在于人权主体的人权意识的遗传性确定。④ 而在我国看守所在押人员权利保障实践中，由于在押人员缺乏权利保障意识，当权利受到侵犯时或者明知权利受到侵害，不知道使用法律的武器维护自己的合法权益，致使其权利保障受到限制。因此，要对看守所在押人员进行权利维护意识教育，让其了解权利，并学会用法律的武器维护自己的合法权益，从而使其权利得到切实有效的保障。⑤

２．尊重看守所在押人员的人格尊严

法的命令是：“成为一个人，并尊重他人为人”。⑥ 尊重看守所在押人员的人格尊严，除了消极地规定“不得侮辱犯罪人的人格尊严以外”，社会主义中国在现代化的大环境下，更需要看守所树立该意识，在整个看守所监管活动中，都需要时刻以文明、人道的态度来教育、改造、帮助、保护犯罪人甚至在惩罚过程中，也必须注意以尊重犯罪人的人格尊严为前提。⑦

３．保障看守所在押人员的基本生活需要

看守所在押人员的基本生活需要有很多，既包括其物质需要，也包括其精神文化需要；既包括其生理的需要，也包括其心理的需要。其一，要保障看守所在押人员的基本物质生活需要；其二，要保障看守所在押人员的医疗保障需要；其三，要保障看守所在押人员的劳动休息权；其四，要保障在押人员的文化生活需要；其五，要保障看守所在押人员与生活建立正常联系的需要。① 但是，本文不赞成看守所所有在押人员享有同样的权利。看守所在押人员的权利应当和社会之间保持一定的平衡，即看守所在押人员的权利变动应当符合社会权利发展的趋势和进度；看守所在押人员权利范围过分超前或者滞后，都是违反平衡性原则的。② 如果看守所在押人员的处遇优于社会最低生活保障人员，那么，惩罚的功能就难以实现。

４．实现安全的动态管理

所谓安全的动态管理，根据刑法改革国际的理解，看守所安全依赖于看守所管理人员与在押人员之间基于互信而互动的良好合作。通过看守所在押人员与看守所管理人员之间建立积极的关系，能够保证外部安全（免于脱逃）和内部安全（免于混乱）。③ 要求看守所方面不要等到投诉发生才有所反应，要及时掌握在押人员的心理、生理状态，尽量做到防患于未然，对于出现的侵权事项在投诉发生前快速反应，有的放矢。看守所监管人员要与看守所在押人员形成良性的互动机制，用日常的交流方式接触在押人员，时刻掌握监所中的动态，记录每个看守所在押人员的生理和心理状态、日常行为、反常举动以及原因。此外，看守所执法工作信息与人民检察院驻所检察室实行了信息联网，实行了动态监督，保障了及时发现和纠正违法行为。

（二）看守所在押人员投诉处理的立法救济机制

１．应健全和完善立法

要深化刑罚执行监督制度方面的理论研究，建议制定《检察监督法》，或在制定《刑罚执行法》时单列一章规定刑罚执行监督内容。立法中，不仅要完善刑罚执行监督的内容、范围和方法等原则规定，还要详细规定检察机关发现违法、纠正违法、预防犯罪的职能，建立刑罚执行监督责任制，要明确规定行使监督的程序和违法行为的法律责任，使得执法监督有明确具体的操作依据。④

２．改变看守所管理体制

为了保障公正执法，进一步维护看守所在押人员的合法权益，应当大胆借鉴国外先进做法，将看守所由现行的公安机关负责管理改为由不承担侦查、起诉和审判职责的司法行政机关管理。

３．允许辩护律师于看守所在押人员接受讯问之时，获得在场的权利

要解决时下看守所内在押人员的人权保护问题，最有效的办法是允许辩护律师于看守所在押人员接受讯问之时，获得在场的权利，以及在其他时段能与看守所在押人员依法无障碍地沟通。因为，辩护律师作为独立主体的存在，可以有效遏制侦查人员运用权力实施非人道行为的欲望，也能及时发现看守所在押人员在看守所内受到的不公正待遇并且予以代理申控。

（三）看守所在押人员投诉处理的行政救济机制

１．明确看守所在押人员的知情权

看守所是一个特殊的场所，对于绝大多数在押人员来说，可能是第一次进入这一封闭、神秘而且可能令人恐惧的环境。因此，凡是与看守所在押人员相关的信息，其均有必要了解。只有了解其享有的权利，其在权利遭受侵害时，才能知道如何寻求法律保护。《囚犯待遇最低限度标准规则》第３５条规定：“（１）囚犯入狱时应发给书面资料，载述有关同类囚犯待遇、监所的纪律要求、领取资料和提出申诉的规定办法等规章以及使囚犯明白其权利义务、适应监所生活的其他必要资料。（２）如果囚犯为文盲，应当口头上传达上述资料。”⑤据安徽省郎溪县看守所有关负责人介绍，该县看守所为在押人员每人发放一本在押人员读本，告知其基本的权利和义务，并承诺在医疗、生活、卫生等方面保障看守所在押人员的合法权益不受侵害。

２．确保看守所在押人员投诉渠道畅通

《囚犯待遇最低限度标准规则》第３６条规定：“（１）囚犯应当在每周工作日都有机会向监所主任或奉派代表主任的官员提出其请求或申诉。（２）监狱检查员检查监狱时，囚犯也可以向他提出请求或申诉。囚犯应有机会同其他检查员谈话，监狱长或其他工作人员不得在场。（３）囚犯应可按照核定的渠道，向中央监狱管理局、司法当局或其他适当机关提出请求或申诉，内容不受检查，但须符合格式。”据此，看守所在押人员应当在每周工作日都有机会向看守所所长或代表所长的官员提出其请求或申诉。

３．看守所在押人员投诉行政救济的程序

看守所在押人员投诉委员会成立投诉调查组，投诉调查组所采用的投诉处理过程一般分为六个阶段，每个阶段可分为不同程序。该程序不一定要按顺序进行，部分可能同时、反复、或逆序进行，以配合个案的需要。调查人员会切实执行所需程序，使调查程序设置符合有关规定。

第一阶段———接到投诉

程序１：安排与投诉人员会面，录取投诉内容，拟定调查同意书，确认及呈报接获的投诉，以及按既定机制进行满意程度调查。

第二阶段———分类、记录、复检及通知

程序２：记录投诉并予以分类。

程序３：征询管理人的意见，以复检投诉调查同意书的条款。

程序４：通知投诉人，以确定投诉调查同意书的条款。

第三阶段———直接调查、请求协助调查及转介

程序５：按适当程序调查投诉。

程序６：会见有关方面、收集证物和证据、征询专业意见及为调查结果分类。此外，也可请原看守所负责调查，并监察其调查的进度和质量，或转介其他官方机构调查，再监督进度和结果。

第四阶段———过程与质量控制

程序７：召开个案会议，进行初期审查，以找出不符合规定的情况。

程序８：按情况修订，并撰写报告。

程序９：调查人员做中期报告。

程序１０：投诉处理委员会做最后审查。

程序１１：跟进各项建议及通知各有关方面，按既定机制进行满意程度调查。

第五阶段———服务

程序１２：把复核个案转交投诉处理委员会主席处理，按要求发文件，把上述文件转交领导以及在复核后将各项建议及通知发给各有关方面。

第六阶段———结束个案

程序１３：整理统计资料———供复检和分析，然后结束个案。

４．看守所在押人员有权获得其投诉的反馈

看守所在押人员的投诉应当得到答复。这也是尊重看守所在押人员的基于人所固有的人格的表现。

如果看守所在押人员的投诉得不到有关人员、有关机构的答复，那么，不仅会严重挫伤看守所在押人员投诉的积极性，而且还会动摇其对看守所公平、正义的信心。如《囚犯待遇最低限度标准规则》第３６条（４）规定：“除非请求或申诉显然过于琐碎或毫无根据，应迅速加以处理并答复，不得无理稽延。”①不仅如此，还可以借鉴我国香港地区的经验，如我国香港地区明确规定服刑人员的申诉权利，“如果处理服刑人士遭受不合理待遇或监狱职员欺压等的投诉，惩教署一方面要维护监狱当局的权威及管治，另一方面也须切实监察，防止监狱职员滥用权力或服刑人士恶意诬告。”②同时，有关如何审研由涉及监狱职员与服刑人士所作的正反陈述，以及如何确保服刑人士得到适当保障等，我国香港地区也有一套行之有效的投诉渠道。

５．看守所在押人员投诉处理的后果

对不接受监督意见、不纠正违法行为的单位和个人应承担的法律后果作出严格规定。

（四）看守所在押人员投诉处理的司法救济机制

１．看守所在押人员的司法救济途径

（１）看守所在押人员申请国家赔偿，保护自己的权利

罪犯权利受到侵害后，罪犯置于《国家赔偿法》第１５条、第１６条规定的范围内才可以提出国家赔偿。监管场所失职或者行为不当，导致罪犯受到侵害时，直接责任人可能受到处分或者刑事处罚，但是，按照现行《国家赔偿法》的规定，不能获得国家赔偿。因此，本文认为，由于看守所及其管理人员的失职或者行为不当，导致看守所在押人员受到侵害时，看守所在押人员也应该获得国家赔偿。

（２）看守所在押人员申请民事赔偿

看守所在押人员的劳动工伤可以申请劳动工伤赔偿。然而，《监狱法》第７３条规定，罪犯在劳动中致伤致残或者死亡的，由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。由于监狱和罪犯之间并不存在劳动雇佣关系，因此，在现行的集权型权利救济的模式下，当看守所在押人员的权利受到侵害时，建议容许看守所在押人员及其家属可以直接向有管辖权的人民法院起诉申请民事赔偿。

２．建立看守所在押人员人权情况评估报告制度

要借鉴人权保护较好的国家、地区的经验，依据法律的规定，检察院的驻所检察室定期对看守所的监管情况、刑罚执行情况、看守所在押人员人权状况进行评估，每年要将评估报告提交人民代表大会及其常务委员会并上网发布。

（五）看守所在押人员投诉处理的现代法律监督机制

１．提高看守所在押人员投诉处理的认识

监所检察工作的落实和强化，首要解决的就是监督理念的更新问题。因此，检察机关必须进一步转变执法观念，将刑罚执行监督的工作重心转移到人权保护上来，切实引导和强化监管部门由过去的“以惩罚与改造”为主的刑事政策，向“突出教育改造”转变，树立体现刑罚执行监督先进性和时代特征的现代执法理念，在打击刑事犯罪的同时，加大对人权的保护力度，切实保障看守所在押人员的合法权益。

２．规范看守所执行刑罚的监督方式

（１）检察建议

检察建议是检察机关履行刑罚监督职能的一种重要形式。包括两个方面：一是对监管人员不依法履行监管职责情节轻微的行为，向其单位提出要求其改正的建议；二是对看守所监管制度中存在的可能诱发职务犯罪或者重大事故的隐患，提出完善制度和规范运作的建议。

（２）纠正违法

检察机关主要运用纠正违法通知书的形式，纠正看守所的严重违法行为。看守所的严重违法行为主要体现在刑罚执行和监管执法过程中，是现实存在的已经发生的行为，往往伴随责任主体的犯罪行为，因此，检察机关在纠正违法行为过程中，应当依据事实和法律的规定，提出明确的纠正意见，并检查看守所的纠正情况。对看守所在押人员在所内犯罪案件，检察机关进行立案监督、侦查监督，包括脱逃、破坏监管程序等所有监内犯罪的案件。对看守所应当立案而没有立案的，可以要求看守所说明不立案的理由，检察机关认为不立案理由不能成立的，通知看守所应当立案侦查；发现不应当立案而立案的，也应当向看守所提出纠正意见。

（３）查办案件

查办案件既是一种监督途径，也是一种有效的监督方式。看守所监管人员是罪犯刑罚的执行者，国家的刑罚制度需要通过其职务行为来实现，看守所监管人员的职务行为必须依法进行。当看守所监管人员涉嫌职务犯罪时，检察机关就必须依法追究行为人的刑事责任。对于因管理松懈，严重不负责任，致使发生严重侵害看守所在押人员合法权益事件的，不仅要追究直接责任民警和看守所领导的责任，还要追究该级公安机关领导的责任；造成严重后果，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。