我国行政法核心研究

关于我国行政法的起源问题，学界曾经有不同的看法。有法制史学者认为我国行政法在古代就存在，而且已经有专门的法典，例如《唐六典》《清会典》等。而这些法典只是在特征上与近代行政法不同。有宪法学者认为我国古代是不存在行政法的，行政法是近代民主与法治的产物。两种观点可谓针锋相对，何者为正确的关键点在于对行政法这一概念是如何定义的。所谓行政法就是规定公共行政管理活动，调整行政关系的法律规范(包括退则和原则)的总称。不难发现周佑勇教授是从形式要件下的定义。换言之，一部法律只要在形式上符合“调整公共行政管理”和“法律规范”两个特征即可称之为行政法，并无实质要件要求。古代“行政法”可能符合形式要件，但是不可能符合“实质要件”。而行政法的实质要件乃须体现民主与法治的精神。新中国成立之后，党的领导人认为国民政府的政权是“反动”的，法律作为政权统治工具，于是毫无保留地废除了国民政府的“六法全书”。因此，新中国建立之后的行政法准确地来说应属于“产生”而不是“发展”。不过，“随着高度集中的体制逐步形成，行政法产生的基础逐步消失”。如果此时有形式意义上的行政法，也是属于国家计划管理和控制社会的手段。行政机关把权力深入到社会活动的各个方面，不管是个人还是社会组织，都被纳入到行政隶属的系统中。在这种体制之下导致的后果就是“政企不分、政事不分、政群不分、政经不分、政社不分”，行政权不受任何约束。改革开放之后，传统的社会结构开始逐步“去行政化”。农村的联产承包责任制解放了农民，私营企业和个体户的出现打破了原有的人身隶属关系，企业改制、事业改制等行政机关内部的变革转变了政府“既是裁判员又是运动员”的角色等。国家不再是超越社会，不受社会约束的“巨灵怪兽”，而是我们这个世俗社会中维持公共秩序者;社会组织或社会成员也不再是行政组织中听凭摆布的孩子，他已经或将要走出家庭，自立门户，成为社会生活中独立的主体。换言之，国家与公民都是各自独立的、平等的主体，国家也可以成为“被告”。随着《行政诉讼法》《国家赔偿法》的相继出台，我国行政法的发展迈入了一个新的台阶。

二、学界关于行政法核心概述

将行政权与公民权的关系作为行政法核心去研究，在当前的学术界是普遍认可的。由于行政权自身的特性，不可能孤立的存在于社会关系之中，它必须与其他相关的关系联系在一起才有意义。不管怎样，行政法学终究还是权利义务的学科。学者们对行政权力与公民权利之间的关系从价值考量、目标选择方面解读不同，就会形成不同的关于行政法核心的观点。“管理论”和“控权论”是对行政法的核心问题的传统解答。这个解答围绕着行政权与公民权的关系展开。“管理论”认为行政主体与公民是一种“支配与服从的关系”，把公民置于被管理、被支配的地位，主张二者法律地位不平等，强调维护行政特权。以这样的原则来构建的行政法理论体系，我们称之为“管理理论”。“控权论”的学者多强调控制行政权、保护公民权利，主张通过立法、行政程序和司法审查来控制行政权，认为只有行政权受到严格控制，公民权利才有保障。其最大特点是突出监督行政的关系，我们称之为“控权理论”。“平衡论”的代表性人物是北京大学法学院罗豪才教授。他在《行政法的核心与理论模式》中认为，“……主体地位平等是现代行政法治的重要标志，就我国当前转型的社会形态而言，首先要逐步提升相对方的法律地位，使其成为独立的主体……要构筑行政主体与相对方良性互动的平台，必须保证行政法关系主体之间平等的法律地位。”“公共利益论”的代表性人物为东南大学法学院院长周佑勇教授和上海交通大学凯原法学院教授叶必丰。周佑勇教授在他的《行政法理论基础诸说的反思、整合与定位》中认为公共利益本位论的基本观点是:从利益关系分析的角度出发，认为行政法的基础是一定层次的公共利益与个人利益关系;这种利益关系又是对立统一的，以公共利益为本位的利益关系，它决定着行政法的内涵和外延、性质和特点、内容和功能、产生和发展等。

三、我国行政法核心应为“控权论”

(一)行政法的任务在于控制权力

在现代法治社会，行政法的一切问题都可以从“我们为什么需要政府”以及“我们需要一个什么样的政府”中推演出来，也即是说，要讨论政府存在和运行的正当性问题。行政法的任务就在于如何将行政权力纳入法律规范范围之内，当法律授予政府权力以后，必须对其实施和运用实行必要的限制。因此，行政法产生之后的最初任务就是为了防止权力滥用。但是随着行政法的发展，行政法的功能越来越广泛。行政法中包含的行政职能没有被消除，而是被规范起来，同时行政法赋予行政主体更多的社会职能，诸如受益行政行为。这些行政职能随着社会的变化而发展，不再只是管理民众和官员，行政法之后承担着保护公民权利的职能也是理所应当的事情。笔者不惮去评价上述学者关于行政法核心问题的见解，无论是“管理论”还是“公共利益论”，因为都有其合理的一面。需要指出的是罗豪才教授所主张的“平衡论”。该学说逻辑起点在于“正因为现在不平衡，所以要追求平衡”。行政权和公民权两者虽然都有“权”，但是一个是权力，一个是权利。这就回到了权力和权利之间的关系问题上。权力的特点是单向性的、支配性的。权利的特点是可选择性的、受益性的。当两者发生关系的时候，权利如何去同权力平衡?因为权力运行条件就是需要不平等，要公民权利去同作为国家权力之一的行政权相平衡，这岂不是违背权力运作规律?总而言之，对于行政法核心问题的探索，学者们在做着类似于“盲人摸象”的事情，但是只要“摸象”的人越来越多，这个问题的庐山真面目就一定能够揭开。

(二)“控权论”抑制我国行政权滥用

尽管我国行政权存在了数千年的历史，但我国行政法存在至今却不到半个世纪。我国古代并没有产生行政法，民国时期的行政法也只是“昙花一现”，我国真正意义上的行政法是改革开放之后产生和发展的，以《行政诉讼法》《国家赔偿法》出台为重要标志。正如台湾学者陈新民所言:“吾人回顾横亘数千年来的专制政体，之所以为时代潮流所淘汰及为人所诅咒，主因在行政权力的肆行不驯及无法或不愿以法规范来拘束之。古今中外没有一个专制独裁国家，其特色不在于行政权力的滥用，而为虎作伥地荼毒生灵，迄今史册上犹见其斑斑血迹。”传统我国行政权一权独大，立法权和司法权往往依附于行政权，这容易导致行政权的滥用。一部中国行政权运行史，就是一部权力滥用史。不仅如此，将行政法核心问题定义为“控权论”可以解决当下行政权过大，立法权被架空，司法权地位不高的尴尬局面。行政法核心问题并非一成不变，而是应该随着社会发展而变化，当行政权控权这方面做得比较完善之时，或许“公共利益论”“政府法治论”便成为了焦点。因此，该问题是有阶段性的，某个阶段解决了一种问题，比如当下的行政权滥用问题严重———“控权论”———就是核心。