城镇化建设的投融资困境及其破解

　　摘要：新型城镇化是我国经济社会持续健康发展的重要引擎，也是中国走向现代化的必由之路。解决“钱从哪儿来”的问题是新型城镇化建设的一个关键环节。文章从阐述新型城镇化的投融资特点入手，分析当前我国新型城镇化建设面临的投融资问题，在此基础上，提出要通过推动投资主体多元化、融资方式多样化、规范地方投融资平台、完善分税制及配套相关制度等举措，以破解难题。

　　关键词：新型城镇化;投融资平台;土地财政;投资主体多元化;配套制度

　　新型城镇化是我国未来最大的发展红利和经济增长极，也是全面建设小康社会的重要载体和推动我国跨越“中等收入陷阱”的现实需求。新型城镇化的关键是要解决“人到哪里去，钱从哪儿来”两个方向性问题，为此，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出要建立透明规范的城市建设投融资机制。按照经济学中重要的“纳瑟姆”曲线，城镇化率从30%上升到70%的区间，既是城镇化发展最快的阶段，也是资金需求量最大的阶段。如何解决新型城镇化建设的资金来源，已成为能否顺利推进新型城镇化建设的关键问题。

　　一、新型城镇化的投融资特点

　　当前，我国城镇化建设正在加速推进，城市发展的转型与周期波动为政策制定者提出了新的挑战，需要决策者以新的视角应对新型城镇化进程中融资需求问题。

　　1.投融资需求多元化。城镇化的推进以及农村人口的城市转移必然带动第二、第三产业的发展，金融需求主体随之呈现多元化趋势。从基础设施投融资需求结构上看，中国铁路建设相对滞后，公共交通建设空间依然存在，燃气管道的铺设等亟需加大投资;从公用事业的投融资需求来看，公共设施严重不足，相关投融资将随着城市化进程的推进而不断加大，主要如城市污水处理、城市绿化、垃圾处理、公园的建设等公共设施投资需求加大;从公共服务的范围分析，农民工市民化之后带来的教育、医疗及文化等领域投融资需求将不断增强。

　　2.投融资方式多样化。新型城镇化衍生出不同种类的投融资需求，需要不断创新投融资方式与之相匹配。现行我国城镇化建设中融资渠道比较狭窄，金融工具创新不足，融资模式较为单一。在新型城镇化过程中，地方财政定位逐渐从发展经济型向公共服务型转变，融资方式将从主要依靠信贷逐步向市政债券、公司合作(PPP)模式等方向转变，社会保障的统筹层次也将发生新的变化，呈现出新型城镇化战略下财政运作方式的新特点。此外，新型城镇化的重点在区县，县域城镇化建设需要县域金融的发展，这就要求农村金融机构探索更多融资途径，为加快现代农业发展提供多渠道、多形式的资金支持。

　　3.投融资范围普惠化。新型城镇化中农民在身份转换之后，生产生活方式发生了变化，不仅需要大量的资金支持，而且衍生出各种类型的投融资需求，需要不断创新金融工具与之相匹配。一是进城人口创业置业的投融资需求。新型城镇化就是要让进城人口有稳定就业和平等创业的机会，而进城人口在城镇的初创企业主要是个体私营企业和小微企业，普遍存在资产抵押品不足、治理结构不完善、经营状况不稳定、信用难以识别等问题，其融资需求具有较分散、批次多、期限短、数额小等特点。二是进城人口的住房和耐用消费品等消费融资需求。人口城镇化必然带来消费需求的增长，城镇化过程中，进城人口的收入提高将大大提升其消费能力。有研究表明，按照现有城镇化速度，消费需求规模将从2011年的16万亿元提升到2016年的近30万亿元，进城人口的消费浪潮会给消费金融带来巨大市场。

　　二、新型城镇化建设中面临的投融资困境

　　新型城镇化建设产生了大量的资金需求。新型城镇化的过程是人口、资本、技术等生产要素由农村向城市高度集中的过程。新型城镇化核心“以人为本”，是农民转变为市民的过程，这个过程必然耗费大量的资金。根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(下称《规划》)，到2020年常住人口城镇化率将达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。由此带来的投资需求约为42万亿元。据国家开发银行估算，仅在未来3年，我国城镇化投融资资金需求量就将达25万亿元。而我们2013年年度全国财政收入仅为129143亿元，可以说，新型城镇化的巨大资金需求光靠财政资金是不可能解决问题。与此同时，多年来主要依靠廉价征地获取财政收入的方式不具备持续性，财政资金的来源也逐步萎缩，2012年底中央为控制地方债务风险，严控地方政府融资平台的贷款总量，这都加大了财政支持城镇化建设的难度。

　　1.土地财政呈现出“难以为继”的局面。土地财政是指一些地方政府过多依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。在我国城镇化进程中，土地财政发挥了重要、积极的作用(见图1)。同时，土地资源作为地方政府主要的财源，以此作为基础设施融资方式的风险与危害不可小觑。一是，“土地财政”模式的不可持续性。土地资源是一种稀缺资源，地方政府可卖的地毕竟有限，仅依靠一次性的土地批租收入具有不可持续性，同时也会助长地方政府“政绩”激励下的短期行为。从国际经验看，没有哪个国家的城镇化进程是长期依赖土地批租筹资的。二是容易引发矛盾和腐败。我国目前土地出让主要采用招拍挂制度，这样使得土地批租存在巨大的利益空间。地方政府往往压低土地补偿标准而抬高招拍挂价格，容易导致群众利益受损，引发暴力冲突，同时也容易滋生腐败现象。三是不利于城镇化的深入推进。一方面地方政府抬高地价获取较高资金的同时也引起了房价和各种租金的上涨，增加城镇居民生产生活成本，与新型城镇化发展初衷相违背，另一方面土地城镇化增加政府财力收入，而人口城镇化加重政府负担支出，所以地方政府更愿意追求土地城镇化，而不愿意推进人口城镇化。显然这与新型城镇化的主题相背离。

　　图1土地出让金收入占地方财政收入比重(%)

　　(数据来源：中国国家统计局网)

　　2.地方投融资平台有待健全。近年来，为了解决中央4万亿元经济刺激计划的地方配套资金，我国各级地方政府积极打造了更多数量和更大规模的地方融资平台。此举对我国迅速应对国际金融危机冲击、保持经济平稳快速增长，起了关键性的作用，但同时也为地方政府投融资平台风险爆发埋下了隐患。一是形成巨型的政府隐性债务风险。据财政部财政科研所测算，目前地方政府投融资平台负债中有80%来自银行贷款，同时由于地方政府融资平台的资产主要是以政府划拨的土地、厂房、股权等作为登记资产，这些资产的变现能力较弱，融资中主要靠地方政府财政作为担保，特别是2009年后商业银行蜂拥而至后，其负债率更是一路攀升，在我国经济低位运行和土地出让收入减少的背景下，地方政府融资平台隐含债务偿还风险增大，甚至有可能转移为财政风险。二是内部治理结构不健全。现代企业法人内部治理结构应当是一个权利制衡和义务设置的完整体制。但现实中，地方政府既是投融资平台的最大出资人，又是平台投融资的决策者，还是投资项目的经营者，投融资平台往往成为地方政府职能延伸的工具，逐渐淡化了融资平台的市场主体身份，另外平台管理人员相当部分由原政府官员担任，缺乏必要的现代企业管理经验和风险防范意识，因此在融资过程中较易发生决策失误。三是缺乏外部约束机制。在平台运行中，由于地方政府融资平台可融资的金额没有明确约束，一些地方政府极力扩大融资规模，超过了政府实际承受能力，对于财力较弱地方政府而言是很大的债务负担。与此同时，平台从多家银行取得的贷款放到一个统一的资金池里，然后根据不同项目进度进行统一调配。资金进入平台后，银行就无法进行监督，无法防范信贷资金被违规挪用的风险。

　　3.地方政府债券融资方式尚未成熟。在应对金融危机过程中，我国已经在实践中尝试地方债的发行，近年又在10个地区试点发行地方债，但目前地方债融资仍然存在很多问题。一是地方债规模较小。地方债性质类似于美国市政债中的一般责任债券，参照联合国推荐发展中国家的中国城市基础设施投资举债额度应该是发债城市当年GDP的1%-2%。以上海为例，2013年的GDP是21398亿元，按2%发债，一年可发428亿元，2014年上海市作为地方政府债券试点地区，其发行额度被批准仅为126亿元，与2014年地方政府预算支出4720亿元相比，可谓杯水车薪。二是地方债的融资环境未完善。地方政府债券在我国刚起步，缺少与地方举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架，在期限设计等方面还存在一系列问题，以致2009年地方债上市后出现了“破发”、二级市场“零交易”等现象。

　　4. 投资主体单一，投资总量偏低。一是参与城镇化建设的主体主要是地方政府及小部分地方所属企业。现行主体投融资中涉及到的土地出让、地方政府融资平台和地方债相应的主体都为各级地方政府或代表地方政府利益或拥有地方政府背景的建设投资公司。民营企业、国际公司及个人投资城镇化建设比较少，民间资本和国际资本参与新型城镇化建设缺乏完备的顶层制度设计。公私合营融资模式中虽然有包括民营资本在内私人资本参与，但其应用的范围比较狭窄，仅限定于部分特定行业，且融资总量较小。二是投资总量偏低。按照世界银行的统计，发展中国家对新建基础设施的投资相当于国民生产总值的4%和投资总额20%。根据我国《城市建设统计年鉴》(两者统计口径基本一致)，1995年以来，我国城市基础设施建设投资占全社会固定资产投资的比重平均为5%，最高为8%，市政建设投资与GDP之比则维持在4%以下，均未达到发展中国家的平均水平，逐年累积形成了巨额的投资欠账。以城市建设基础设施投资占全社会固定资产投资20%的一般比重计算，1996-2013年(城市化快速发展阶段)国内城市建设投资欠账很多。

　　三、破解新型城镇化建设中投融资难题的路径选择

　　1.引入民间资本，推动投资主体多元化。破解城镇化资金难题，关键是要解决好民间资本参与新型城镇化建设的制度瓶颈，通过制定和完善促进民间资本参与城镇建设的支持政策，吸引和鼓励民间资本直接或间接参与到城镇基础设施建设中，促使民间资本的活力绽放。要看到，引入民间资本解决的不只是基础设施建设资金来源问题，更会以其产权相对清晰、独立承担投资风险的优势，给以政府为主传统投融资模式的城镇建设领域引入竞争机制，产生“鲶鱼效应”，从而提高城市基础设施建设的经营质量和效率。具体而言，一是开发多种方式引入社会资本。可以通过向国际金融组织、国际政府组织申请低息、期限长的贷款，与城镇化建设资金期限结构相匹配;通过发行地方政府债券来吸纳社会资本;通过项目融资的形式吸引民间资本和外商直接投资。二是建立起合理的可持续回报机制。在理清政府和市场界限的前提下，坚持“同等对待各类投资主体”的原则，给民营资本的进入设计出明确的可操作的具体路径，建立起合理的可持续回报机制。

　　2.运用市场化、多样化的融资方式，拓宽融资渠道。新型城镇化蕴藏巨大的潜在投资需求，如果能通过不断突破融资渠道，提供安全可靠的中长期资金，将潜在需求转化为投资需求，就能促进经济持续增长。一是推行地方政府债券发行。从国外发达国家的经验来看，发行市政债券是基础设施建设融资中最为重要的市场化手段，同时也是促进地方政府行为的理性化发展方向。发行地方政府债券应先规范发行主体，完善相应的法规，从经济实力较强的地区先行，并逐步推广。二是完善开发性金融工具。用政府信用和开发性银行信用为基础构筑城镇开发公司的信用，通过公司信用的改善来吸引商业银行贷款、债券、股票等商业资本进入城镇化建设领域。三是积极推广公私合作(PPP)模式。这种模式不仅能为新型城镇化融资，而且更能从管理机制角度为城镇化建设提供基础设施、公用事业和公共服务产品。要针对基础设施的已有、改扩建、新建不同形态设计不同的合作模式，如，公用事业方面可以采取使用者付费和政府补贴相结合的方式回报投资者;在公共服务方面主要通过政府购买服务的方式来实现等。四是发展产业投资基金。城镇化融资基金化是一个重要取向，产业投资基金可以破解基础设施建设周期长、收益低等难题，同时可以让更多的社会民众分享中国城镇化的红利。产业投资基金主要投资当地的基础设施，有可能出现运营亏本，所以政府应给基金一定的特殊经营，例如经营港口、运动员村等。

　　3.规范地方政府投融资平台，防范债务风险。在新型城镇化建设中，地方政府投融资平台存在的隐性债务风险应该不断降低。一是重新定位、加快重组。制定国家统一标准，将投融资平台限定在基础设施建设中。在此基础上，对区县、乡镇级地方融资平台进行整合，同时将投融资平台的部分事务推向市场，凡是民营企业能做的事情尽量让民营企业去做，只有民营企业做不了、做不好的事情才应由地方政府投融资平台去做。

　　二是健全内部治理结构。要真正确立投融资平台的市场主体地位。地方政府只对投融资平台资产行使所有权，投融资平台拥有独立的经营权，在地方政府与平台之间形成一种“委托-代理”契约关系，项目的投资收益根据双方的出资和风险分担比例进行划分。三是完善外约束机制。在投融资平台隐性债务激增的情况下，应该建立公共投融资信息披露机制，同时通过各级人大设立的专门委员会对投融资平台的公共投融资计划和进展情况进行审查，并把审查结果作为下一财年平台公共投资计划进行决策投票的依据。

　　4.完善分税制体制，充实地方财政。城镇化建设投融资问题归根结底是我国中央和地方财政关系不顺，主要体现地方政府财力与事权匹配，地方政府主体税种缺失，所以应该进一步理顺央地政府财政关系。一是健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。1994年分税改革后，形成财力上移、事权下移的央地财政关系，随着新型城镇化的步伐加快，央地的财力与事权需要重新匹配。地方政府承担区域性公共服务事权的支出责任，对于跨区域的公共服务，中央政府应通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。二是培育地方主体税种。受生产要素的流动和“营改增”影响，目前我国地方政府主体税种从不足演变为缺失，现行税制不能为地方政府公共投资行为提供良好的收益分享机制。地方主体税种当然首推房产税，不能简单照搬美国的“普遍征收”模式，应该坚持“调节高端”的原则，允许各地有差异性进行税收设计。除了房产税之外，还可以将土地使用税、车船使用税、遗产税等财产类税和城建税、环保税等专项税收纳入地方政府主体税种。
　　5.完善投融资相关配套制度。推动新型城镇化投融资本身的创新，更需要配套的制度来促进。一是完善土地流转制度。没有农业现代化和工业化的发展，城镇化就无法实现，土地是城镇化中最基本的要素。通过土地确权流转，激活农村三大生产要素，土地才能作为一项优质资源参与配置，增进农村经济活力和效率。为此，需要成立农村土地确权、交易中心。二是完善风险分担机制。政府和企业、国有和民营资本在城镇化融资、建设中要共担风险，否则民营资本没兴趣进入公共建设领域，金融服务中也要建立风险分担机制，完善农业担保、小微担保、保险服务体系，弥补市场发育的不足和缺陷，为金融资本和社会资本参与城镇化建设降低风险。三是开展产品流程创新。要引导金融机构通过创新流程重点开发城镇化金融产品，不仅围绕建设项目，还要围绕新型工业化、信息化、农业现代化、生态化推进金融产品创新。四是支持普惠型金融。除了发展融资性担保公司、小额贷款公司、农村资金互助社外，还要注意规范引导“村镇银行”等民间资本有序进入城镇化投融资体系，为城镇化建设提供源源不断的资金。