研究《义务教育学校管理标准（试行）》相关问题

　　学校管理标准是指国家为达成学校教育发展目标而制定的一种衡量学校教育管理程度的基本准则。其具有引领、规范、衡量及监测等功能。2014年 8 月，我国颁布了《义务教育学校管理标准（试行）》（以下简称《学校管理标准》），这是我国教育管理领域第一个关于学校管理的标准。本文拟从《学校管理标准》的框架与内容、基本特点及价值意义等方面展开讨论。

　　一、《学校管理标准》的框架与内容

　　《学校管理标准》由基本理念、基本内容和实施要求三部分组成。基本理念是管理标准的主线与总纲，是对标准内涵的价值定位，理念的正确与否，将对标准实施及效果产生重要影响。《学校管理标准》以“育人为本，全面发展；促进公平，提高质量；安全和谐，充满活力；依法办学，科学治理”为基本理念。具体而言，理念渗透着“育人”价值，以促进学生全面发展作为学校管理的出发点和落脚点，以促进教育公平作为义务教育学校办学的价值取向，以提升教育教学质量作为学校管理的根本任务，以构建安全和谐、充满活力的校园环境作为学校各项工作的基础和前提，以依法办学和科学治理作为学校管理的发展方向。

　　基本内容是管理标准的主体与主旨，基本内容是在理念的引领下，把“公平”“质量”“治理”等内涵渗透其中，并通过对教育公平、提升质量、科学治理等主要内容的阐释，进一步凸显以人为本的“育人”主题。这种明显地突出以人为本的制度建构，在我国教育发展史上并不多见，这无疑是深化教育综合改革、践行科学发展观核心价值即“以人为本”精神的重要体现。《学校管理标准》针对义务教育学校管理工作的特点，立足学校管理工作实际，以“人”为中心设置了六项管理职责，即“平等对待每位学生、促进学生全面发展、引领教师专业发展、提升教育教学质量、营造和谐安全环境、建设现代学校制度”,六项管理职责下设22项管理任务，管理任务又下设了 92 条管理要求，基本涵盖了学校管理的主要方面。

　　实施要求是对管理标准实施的规范和说明，实施要求明确了《学校管理标准》的适用范围及推进原则，即《学校管理标准》适用于全国所有义务教育阶段的学校，《学校管理标准》在实施过程中要因地制宜，采取分类指导、分步实施、逐步完善的推进原则；实施要求明确了学校治理的相关问题，要求学校要树立先进的学校治理理念，建立健全各项管理制度，完善工作机制，校长和教师要按照本标准的要求规范自身的管理和教育、教学行为，把标准的各项要求落到实处；同时还对教育督导提出了更高的要求，要求教育督导部门应按照《学校管理标准》修订完善义务教育学校督导评估指标体系和标准，开展督导评估工作，促进学校规范办学、科学管理，提高教育质量和办学水平。

　　二、《学校管理标准》的基本特点

　　《学校管理标准》作为学校管理的制度体系，具有凸显学校管理的人本化、注重学校管理的公平化、重视学校管理的系统性、强调学校管理的安全性及关注学校管理的制度化等特点。

　　（一） 凸显学校管理的人本化

　　《学校管理标准》从“育人”立场出发，强调以人为本。一方面，凸显学生的主体地位，《学校管理标准》从理念到内容都有体现，比如，在理念中强调“将促进学生健康快乐成长作为学校一切工作的出发点和落脚点”“教好每一个学生”“为师生创造安定有序、和谐融洽、充满活力的工作、学习和生活环境”等；基本内容更是围绕学生并以学生为中心建构的，“六大管理职责”中几乎每一项都是从学生出发，为学生发展服务的，比如，“平等对待每位学生”要求维护学生平等入学权利、满足需要关注的学生的需求；“促进学生全面发展”要求让学生的道德品质、学习能力、身体素质、艺术素养、生活本领等能得到提高和增强；“提升教育教学质量”更是从“以学生发展为本”的角度建构了课程、教学、评价体系等。另一方面，强调教师的主体价值，教师队伍的质量水平对学校质量的整体提升具有重要作用，《学校管理标准》把“引领教师专业发展”作为学校管理的重要职责，对教师除了要求加强职业道德建设、提升教学能力外，更是要求促进教师专业发展，建立教师专业发展支持体系等。这种关注人、重视人、成就人的管理标准无疑对学校管理凸显以人为本、实施人本化管理提供了价值引领和制度保障。

　　（二） 注重学校管理的公平化

　　教育公平是 21 世纪以来我国政府和社会非常重视的重要议题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，“把促进公平作为国家基本教育政策。”《学校管理标准》在理念中强调，要“树立公平的教育观和正确的质量观，提高办学水平，教好每一个学生，切实保障学生平等的受教育权利。”在内容表述上，首先要求“平等对待每位学生”,并从招生、考试、编班、收费、学籍、考勤、公平制度、资源配置等方面作了明确规定，比如，在招生方面要求“根据国家法律法规和教育行政部门的相关规定，落实招生入学方案，公开范围、程序、时间、结果，保障适龄儿童少年平等接受义务教育的权利。”在管理过程中要求“制定保障教育公平的制度，通过宣传栏和校园网等多种形式进行宣传，不让一名学生因学习、家庭、身体、性别等因素而受到歧视。”“实行均衡编班，不分重点班与非重点班。编班过程邀请相关人员参加，接受各方监督。” 在制度体系中如此具体详实地对学校管理的公平进行规范和要求还是比较少见的，这非常有利于教育公平政策在管理实践中得到贯彻落实，也有助于改变过去学校管理过程中出现的招生腐败、考试舞弊、管理歧视、择校收费、资源配置不均等现象。

　　（三） 重视学校管理的系统性

　　所谓学校管理的系统性是指管理者在管理学校过程中，以系统的思维对学校发展进行整体建构，避免出现“只见树木不见森林”、“一叶障目”现象，避免管理的随机化和碎片化。系统化主要体现在两个方面：一是《学校管理标准》内容的系统化，《学校管理标准》在制度上第一次把学校管理的内容聚焦为六大主题，即“平等对待每位学生、促进学生全面发展、引领教师专业发展、提升教育教学质量、营造和谐安全环境、建设现代学校制度”.且六大主题围绕以学生发展为本，通过公平政策、教师专业发展、课程与教学改革、环境建设及制度建设等手段来达成发展目标，这对学校管理者系统地把握学校管理内涵，推进管理实践具有积极的促进作用。二是《学校管理标准》结构的系统化，《学校管理标准》是理念、内容及实施要求的统一体，即《学校管理标准》的六大主题内容是在“育人”价值理念的引领下系统建构的，第一次使学校管理内容有了明确的理念引领，避免了学校管理内容缺乏“灵魂”的现象，同时，《学校管理标准》对理念、内容的落实也进行了系统设计，要求校长办学规范、教师教学规定以及教育督导评估指标等作出适应性改变。可见，《学校管理标准》是对学校管理理念、内容及评估标准的系统性建构，使得学校管理者能够更加全面、更加系统地实现对学校管理的整体推进。

　　（四） 强调学校管理的安全性

　　安全是孩子拥有幸福并享受美好学校生活的重要前提，这就要求学校管理者要努力创建一个远离危险、安全健康的校园环境。《学校管理标准》明确把“营造和谐安全环境”作为学校管理标准中的六大职责之一，足以显示出安全对学校管理的意义与价值。《学校管理标准》一方面在制度上要求建立切实可行的安全与健康管理制度，并从构建学校安全风险管理体系、落实《中小学校岗位安全工作指南》、建立健全学校安全卫生管理制度和工作机制、制订突发事件应急预案等方面作出要求。另一方面在设备设施上，要求配备保障学生安全与健康的基本设施和设备，定期对校舍、食堂、厕所、体育场地和器材、消防设施、饮用水设施等进行检查，设立卫生室或保健室及设置安全警示标识和安全、卫生教育宣传橱窗等。再一方面在安全健康教育上，要求有计划地开展生命教育、防灾减灾教育、禁毒和预防艾滋病教育、普及疾病预防、饮食卫生常识以及生长发育和青春期保健知识、落实《中小学幼儿园应急疏散演练指南》，提高师生应对突发事件和自救自护能力。最后在学校文化上，要求从民族、地域及校园差异出发，营造尊重、包容、多元的学校文化。

　　（五） 关注学校管理的制度化

　　“制度一旦被人们创造出来，就会成为外在于人们的强大力量，并有助于人们理解他们所在的世界之意义，以及他们的行为在他们的世界中的意义。制度对各种冲突起着疏导与调节作用，进而确保社会的稳定。”[1]  　　制度对学校管理创新的意义不言而喻。《学校管理标准》中对制度规定较多，既有对“学生考勤制度”的规定，也有对“教育公平制度”的阐释，既有对“教师管理制度”的建构，也有对“教师培训制度”的描述，既有对“建立图书馆 （室）、实验室、功能教室等的使用管理制度”的说明，也有对“建立健全学校安全卫生管理制度和工作机制”的要求，更有对“现代学校制度”建设的新规定。且建设现代学校制度已经成为学校管理标准最重要的职责之一。现代学校制度是一种建立在新型政校关系以及教育发展与人的身心和谐发展的基础上，关注政府与学校、学校与家庭、社区的有机统一，渗透着公平、民主、法治及质量内涵的一套制度规则体系。《学校管理标准》从“提升依法科学管理能力”、“建立健全民主管理制度”和“构建和谐的家庭、学校、社区合作关系”等三个方面作出了建构，现代学校制度的建构与实施是学校管理走向法治与治理的重要保障。

　　三、《学校管理标准》的价值意义

　　“从一定意义上说，学校管理标准是一个国家根本性的教育管理制度之一，是一个国家教育管理体制是否成熟和完善的重要标志，反映了一个国家政治、经济、文化的发展状况和学校‘育人’的价值追求、目标与发展方向。”[2]可见，学校管理标准的建构对于国家教育管理制度的完善具有积极意义，同时，“建立国家的学校管理标准不仅能使我国的学校管理、人力资源开发、人才培养等具有客观的评价依据，还将从根本上克服‘凭经验办教育’、‘凭感觉做管理’这一长期存在的历史缺陷。”[3]这又体现出学校管理标准对学校管理的价值。总体而言，《学校管理标准》的价值意义主要体现在以下四个方面。

　　（一） 有助于实现从“政府管学校”向“政府办学校”的转变

　　《国 家 中 长 期 教 育 改 革 和 发 展 规 划 纲 要（2010-2020年）》指出，“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制。以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。中央政府统一领导和管理国家教育事业，制定发展规划、方针政策和基本标准，优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。整体部署教育改革试验，统筹区域协调发展。地方政府负责落实国家方针政策，开展教育改革试验，根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定。”教育部部长袁贵仁指出：“‘深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。’……通过建立‘管办评分离’制度，明确各级政府责任，推进学校分类管理，规范学校办学行为，发挥社会参与作用，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。政府将更多运用法规、规划、标准、政策、公共财政、信息服务等手段引导和支持学校发展。”[4]

　　可见，《学校管理标准》的研制与实施既是落实国家教育方针政策的体现，更是回应对管理转型的诉求。体现了由“政府管学校”向“政府办学校”的转变，其所强化的是政府的责任，而不是权力。只有实现这一管理转型，只有体现政府对教育管理的责任担当而不是权力控制，才可能使教育发展回归正轨，真正按照教育发展规律和人的成长规律办教育、发展教育。

　　（二） 有助于促进学校治理体系与治理能力现代化水平的提升

　　学校治理体系与治理能力现代化既是国家对学校治理提出的新要求，更是学校管理转型创新的价值追求。学校治理体系是指在校长负责制的领导体制引领下管理学校的制度体系，包括教学、管理、科研、服务社会、文化建设等各方面的体制、机制和法律制度安排。而学校治理能力则是指在既定的学校管理制度基础上，按照制度的内涵与要求管理学校各方面工作的能力。学校治理体系体现着学校管理制度的改革与创新，属于制度建设范畴；学校治理能力意味着学校管理者的执行力及管理的深化发展，属于制度执行范畴。二者密切联系，相互作用，相互影响。袁贵仁指出，“推进教育治理体系和治理能力现代化，就是要适应国家治理体系和治理能力建设，根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央和地方两方面的积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用。”[5]

　　所以，《学校管理标准》的制定与实施为学校治理体系与治理能力现代化水平的提升提供了制度保障，有助于实现学校的自主发展及内涵式发展。

　　（三） 有助于促进学校“育人”价值目标的实现

　　学校管理过去存在着“见物不见人”的现象，人在管理过程中被遮蔽，且在长期的没有标准的学校管理过程中，还存在着一些问题与不足，比如，学校管理缺乏主线，很多管理行为是零散的、碎片化的，办学理念与管理内容、管理内容与环境建设等之间不能形成有效衔接，学校管理既有“形散”,更有“神散”;再如学校管理重点不够突出，很多管理者面对复杂的学校管理是“眉毛胡子一把抓”,不分主次，也不知道把握管理中的主要矛盾和矛盾中的主要方面，致使学校管理特色不够鲜明，乏善可陈；还有就是学校管理不够系统，很多管理者在管理实践中凭着经验管理，缺乏顶层设计，一会儿关注教师管理，一会儿关注学生管理；今天关注教学管理，明天关注课程管理，很难或者根本就不知道进行系统的建构等。在“看不见人”的学校管理中，在管理缺乏主线、重点不够突出及管理不够系统等问题的影响下，学校管理的“育人”价值目标很难实现。《学校管理标准》的制定与实施有助于改进上述问题，能够在“育人”价值理念的引领下，通过人本化、公平化、系统化以及更加安全健康、更加制度化的学校管理手段达成学校“育人”目标的实现。

　　（四） 有助于保障学校管理行为的“基本底线”

　　《学校管理标准》是学校管理的基本行为规范，是对学校管理行为的最基本的“底线”规定，比如其中对教学行为、招生行为、考试评价行为、班级管理行为等的规范。这些行为规范本来是学校管理过程中最基本的，是学校领导和教师必须遵守和执行的行为规范，但这些基本行为规范的出台也表明，在现实的学校管理中出现了很多行为失范的现象，出现了诸如教师的体罚或变相体罚、管理主义教育倾向、标准化的考试、片面追求升学率以及学生拒绝上学等等现象。学校教育中的这些失范行为已经偏离了教育本真的价值使命，正如雅斯贝尔斯所言：“在这种情况下，本来是用训练有素的方法来处理广泛的学习资料，现在变成了空洞无聊的尽义务而已；本来学生的学习目的是求取最佳发展，现在却变成了虚荣心，只是为了求得他人的看重和考试的成绩；本来是渐渐进入富有内涵的整体，现在变成了仅仅是学习一些可能有用的事物而已；本来是理想的陶冶，现在却只是为了通过考试学一些很快就被遗忘的知识。”[6]

　　“如果变得日益严重的教育本质问题，竟被人们如此地忽略，那么教育就会变得丧失根本目标而不稳定和支离破碎。它带给学生的不再是包罗万象的整体教育，而是混杂的知识。”[7]《学校管理标准》的制定与实施是规避这些失范行为的基本底线，能够促进学校管理更加规范、科学与有序。

　　[注释]

　　[1] 坎贝尔。制度变迁与全球化[M].姚伟，译。上海：上海人民出版社，2010:1.
　　[2][3] 楚江亭。学校管理标准：构建及思考--兼谈 UNICEF 爱生学校标准的主要内容[J].教育科学研究，2008,（11）。
　　[4] 袁贵仁。深化教育领域综合改革[N].中国教育报，2013-11-20.
　　[5] 袁贵仁。深化教育领域综合改革 加快推进教育治理体系和治理能力现代化--在 2014 年全国教育工作会议上的讲话[EB/OL].
　　[6][7] 雅斯贝尔斯。什么是教育[M]. 邹进，译。北京：北京三联书店，1991:45.