探析法治湖南建设评价指标体系的应用与建设

　　一引言

　　法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，凝结着人类智慧，为各国人民所向往和追求。① 法治建设是人类的实践活动，要贯彻实施就必须转化为具体、可操作的指标，中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”,这对于建设法治中国、推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大，可以防止、预警、纠正破坏法治的现象，为经济社会发展法治化提供保障，是法治中国建设实施机制的有效形式[1].“十一五”以来湖南在法治建设领域成就斐然，《湖南省行政程序规定》《湖南省规范性文件管理办法》《湖南省规范行政裁量权办法》等多项文件相继出台，“法治湖南”成为湖南“转方式、调结构、建‘两型’”的四张“名片”之一，湖南创造了在全国法治领域影响深远的“湖南现象”②。作为建设社会主义法治国家在湖南的具体实践，2011年7月26日中共湖南省第九届委员会第十三次全体会议通过《法治湖南建设纲要》，这是全国第一份由省级党委主导制定的《纲要》。《纲要》明确了法治湖南建设的总体目标，是“到2020年，地方性法规规章更加完备，依法治国基本方略深入落实，公共权力运行规范，公民合法权益得到切实尊重和保障，全社会法治意识和法律素质普遍提高，经济社会秩序良好，人民安居乐业。”

　　因此，依据《法治湖南建设纲要》，结合湖南省两型社会建设的实际情况，借鉴国内外的研究成果和实践经验，以细化和量化法治的要求为出发点，采用科学的标准，选择有代表性的重要指标建立法治湖南建设评价指标体系，考察法治湖南建设的进展和成效，对客观评价法治湖南建设的现状、反映法治湖南建设中的问题和引导法治湖南建设，具有重要的现实意义。

　　二建构评价指标体系的基本原则

　　评价指标体系设计是建构评价系统的关键环节，指标体系设计的科学与否直接关系到评价结果是否客观和准确，“不以规矩，不能成方圆”,原则是作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。因此，建立法治湖南建设评价指标体系，必须坚持“科学性、目的性、系统性、参与性、可操作性和动态性”的基本原则。

　　（一）科学性

　　在借鉴国内外相关研究成果和实践经验的基础上，评价指标体系必须反映法治湖南建设的内在本质和价值要求，符合被评价对象本身的性质和特点，指标名称、涵义、内容、计算范围、计量单位、计算方法、指标数量、指标权重等符合科学原则的要求，彰显法治湖南建设的科学发展导向，体现法治湖南建设的科学性、指标性和实效性，能客观、有效地评价法治湖南建设的进程和阶段性效果。

　　（二）目的性

　　评价指标体系的设计必须紧密依据评价的目的，具有明确的目标指向。法治湖南建设评价是针对建设进程和建设效果客观、真实、全面的评价，而非单独针对建设效果的评价，因此，评价指标体系通过设置基本举措、客观成效和主观感受等三方面的指标，既考核被评价对象贯彻和落实《法治湖南建设纲要》各项措施的进程，也考核贯彻和落实《法治湖南建设纲要》的效果，为法治湖南建设积累有益经验，对被评价对象具有明显的引导性作用，成为推进法治湖南建设的内在驱动力。

　　（三）系统性

　　法治湖南建设是一项系统性工程，评价指标体系的设计必须坚持系统性原则，反映法治湖南建设的基本面，各指标具有内在关联性和独立性，从不同维度反映被评价对象的情况，各指标之间相互联系和相互制约，共同构成一个系统、立体、全面、直观的评价指标体系[2],指标体系的整体结构和框架，以及每一指标的构成都体现系统性的特点[3].

　　（四）参与性

　　法治指数要始终贯穿依法行政、公正司法和民主民生等三大着力点，探索不仅党委和政府自上而下推进，专家和普通公民也要成为过程的参与者[4].

　　为保证法治湖南建设的评价结果能得到社会各界的广泛接受，党委和政府、专家、社会公众必须参与评价过程，因此设计评价指标体系时，根据不同考评内容的性质和特点设置不同的指标，考评主体分别由党委和政府、专家、社会公众等担任，体现广泛的参与性。

　　（五）可操作性

　　《法治湖南建设纲要》表现为制度建设层面，考评内容是否易量化、评分方式和标准是否好考核、能管用，是评价指标体系能否有效实施的基本前提。

　　因此，必须通过将《法治湖南建设纲要》的内在要求进行分解，变虚为实，变抽象为具体，宏观与微观相结合，将法治湖南建设的内在要求和精神实质转化为易于操作和判别的具体标准，建立评价指标体系：

　　反映考评内容的各指标应含义明确，易于为考评主体和考评客体理解，同时具有一定程度的灵敏性，能够明显反映法治湖南建设变动的征兆；考评方式可操作性强；评分方式科学，评分标准直观、清晰。

　　（六）动态性

　　法治湖南建设是一个长期、渐进的动态过程，其内涵和外延会随时间而发生微妙变化，因此，评价指标体系必须体现时代特征，实现指标体系的“可持续性改进”,即要避免选择那些较长时期内都变化不大的指标，且随着实践的深入和认识的深化而适时地调整 指 标 体 系，使 评 价 结 果 更 具 解 释 力 和 科 学性[5][6].  

　　三法治湖南建设评价指标体系的基本框架

　　法治湖南建设评价指标体系旨在通过对《法治湖南建设纲要》的精神实质进行深入剖析和科学概括，把法治的内在要求和外在体现分解、细化和量化，转化为多个可以测评的指标，组成一个体系和系统[7].这个系统由分门别类、有级别有层次的子系统及其要素构成，每个要素具有典型性，是法治湖南建设本质属性的反映，从不同角度反映法治湖南建设的目标要求，其层次具有递进性，上级指标向下兼容，末级指标的内涵能具体描绘并能用数据表示。

　　因此，法治湖南建设评价指标体系，包含考评内容（考什么）、考评主体（谁考）、考评客体（考谁）、考评方式（如何考）、评分方式和标准等五方面的内容，形式如表1.

　　（一）考评内容---指标体系

　　考评内容是评价指标体系中各指标反映的考核客体的各个维度，是法治湖南建设进程和效果的载体。作为一项长期的系统性工程，《法治湖南建设纲要》提出了党委依法执政、人民民主、地方立法、法治政府、公正司法、权力制约与监督、经济法治、社会法治、文化法治、“两型社会”和生态文明法治、法制宣传教育、法律服务等12项内容共48条措施，构成法治湖南建设评价指标体系的考评内容。法治与法治湖南属于价值层面的理念要求，根据对《法治湖南建设纲要》本质要求和外在表现的分析和判断，课题组建立由四级、多个指标组成的初始评价指标体系。

　　以《纲要》的12项内容作为评价指标体系的一级指标，二级指标从48条措施中提炼。三级指标基于主客观指标合理平衡的思想，分为基本举措、客观成效和主观感受等三个方面：基本举措对应的四级指标来源于《纲要》48条措施中的具体细则，主要评价考评客体贯彻和落实《纲要》的进程；客观成效针对建设效果中可以直接量化和计算的内容，主要考察实施基本举措后的实际效果，看是否有落实基本举措上的形式主义和不切实际等；主观感受则通过基本举措中涉及的当事人、社会公众对基本举措、客观成效的主观感觉进行评分，反映考评主体对建设效果的主观评价，确保准确评估落实基本举措的真实价值取向，保证评估结果的公信力。

　　初始评价指标体系中的指标数目较多，可能导致指标之间信息重叠，削弱指标体系的可操作性等问题，使评价成本高和评价结果失真，不能客观反映法治湖南建设的进程和效果，因此必须对初始评价指标体系进行筛选。指标筛选方法包括主观方法和客观方法两大类，后者有线性相关法、复相关系数法、多元回归分析法、主成分分析法、聚类分析法等，课题组选择基于皮尔逊相关系数的模糊聚类方法对指标体系进行筛选，建立最终的法治湖南建设评价指标体系。

　　（二）考评主体

　　考评主体主要说明法治湖南建设的进程和效果由谁来进行评价，为保证评价过程的广泛参与性，必须处理好官方与民间、公众与专业的关系。根据考评内容中第四级指标的特性，考评主体分为三个方面，即官方考评组、公众和介于两者之间的其它群体，其中主体是官方考评组。官方考评组主要针对可以通过汇报材料和各种统计数据直接反映的问题（指标）进行考评，并负责其它两个考评主体考评的组织和实施工作；公众是法治湖南建设水平最深切的体会者，主要考核法治湖南建设的主观成效部分；介于考评组和公众两者之间的其它群体（比如专家、社会中介、研究机构等）则就某些专业性或影响范围较小的法治湖南建设进程和效果问题进行评价。三个考评主体的考评结果，最终由官方考评组按照事先规定的方式进行汇总评分。

　　（三）考评客体

　　考评客体作为被评价的对象，是法治湖南建设具体措施的实施者和落实者，其行动直接决定了法治湖南建设的进程和效果。《法治湖南建设纲要》的48条措施明确了法治湖南建设的各类责任主体，因此，根据第四级指标针对的内容可确定每个指标对应的责任主体，以此作为法治湖南建设评价指标体系中每个指标的考评客体。

　　（四）考评方式

　　考评方式即考评主体采用什么方式对考评客体进行评估，其科学与否决定了考评成本的高低和考评结果的客观真实性。根据法治湖南建设评价指标体系中第四级指标所针对考评内容的特征，结合考评过程的可操作性，考评方式包括听取汇报/查阅材料、抽样调查和民主测评等三种形式。第四级指标中的基本举措类指标，主要考核考评客体是否贯彻和实施了《法治湖南建设纲要》规定的工作，反映考评客体的工作态度，因此采用“听取汇报/查阅材料”

　　的考评方式；客观成效和主观感受类指标，则主要考核考评客体实施《法治湖南建设纲要》的进程和效果，部分可以根据各种客观统计数据直接计算，带有主观性和模糊性的指标则主要采用抽样调查和民主测评两种考评方式。

　　（五）评分方式与标准

　　合理的评分方式与标准，是评价结果的科学性和可靠性的重要决定因素。根据评价指标体系中第四级指标考评的内容及其特点，评分方式主要包括“事关区域经济社会发展或与群众利益密切相关的重大事项经人大审议并形成决议”这一指标，等于“经人大审议并形成决议的数量”比“重大事项数量”;二是对主观性指标制定详细的评分细则，由考评主体采用打分方式对考评客体进行评分。

　　四法治湖南建设综合评价模型

　　（一）指标权重确定

　　法治湖南建设评价指标体系中各指标的权重，关系到能否真实客观地反映法治湖南建设状况。权重代表各个指标在整体评价中的相对重要程度，表示各个评价指标在总体中所起的不同作用，每一级指标权重之和为100%.国内外关于评价指标权重的确定方法很多，根据计算权重时原始数据来源和计算过程的不同，大致可分为三大类，即主观赋权法、客观赋权法和主客观综合赋权法[8],其中：主观赋权法采取定性的方式，由专家根据经验进行主观判断而得到权重，代表性的有层次分析法（AHP）和专家调查法（Delphi法）；客观赋权法则根据历史数据研究指标之间的相关关系或指标与评估结果的关系来进行赋权，如最大熵技术法、主成分分析法、变异系数法、最大离差法等；主客观综合赋权法则将主观赋权法和客观赋权法结合使用，充分利用两者的优点。根据法治湖南建设评价指标体系的特点，一、二、三级指标采用主观赋权法，第四级指标采用主客观综合赋权法。

　　（二）评价指标标准化

　　评价指标体系中的各指标反映法治湖南建设进程和效果的不同维度，按是否包含量纲可分为无量纲和带不同量纲两大类型，按指标性质和作用可分为正指标和逆指标两类，因此，同一级指标下不同指标之间的数值不能直接简单或加权加总，必须先对指标数值进行处理，转化为可以进行综合评价的标准化指标。指标标准化方法很多，每种方法各有优缺点，适 用 于 不 同 的 情 况。首 先，对 逆 指 标 采 用

　　（三）综合评价方法

　　法治湖南建设评价指标体系中的每个指标从不同维度反映法治湖南建设的进程和效果，因此，必须使用多指标综合评价方法对指标数值进行综合，将多个指标转化为一个能够反映综合情况的指标，评价考评客体的法治湖南建设进程和效果。在确定指标权重和评价指标标准化基础上，采用加权平均数原理，建立法治湖南建设综合评价模型：

　　其中，x*i代表第i个评价指标的标准化数值，Fi代表第i个评价指标的权重，X代表上级指标综合得 分。以 第 四 级 指 标 为 出 发 点，遵 循 “四 级 指标---三级指标---二级指标---一级指标---综合得分”的路径逐级计算，最终得到考评客体的法治湖南建设综合得分。每一级指标都基于全体考评客体进行了标准化处理，因此可以根据最终的综合得分，对考评客体的法治湖南建设进程和效果进行排名。

　　五结论

　　根据《法治湖南建设纲要》实施法治湖南建设，是一项系统性工程，建立科学的法治湖南建设评价指标体系，定期客观、真实地评估建设进程和效果，有利于发现问题、寻找差距和制定改进措施。课题组以《法治湖南建设纲要》为主要依据，遵循“科学性、目的性、系统性、参与性、可操作性和动态性”基本原则，构建了由四级、多个指标组成的系统、立体、全面、直观的法治湖南建设评价指标体系，详细讨论了指标体系的考评内容、考评主体、考评客体、考评方式、评分方式和标准，建立了法治湖南建设综合评价模型。评价指标体系一旦成型，即可用于多种用途[9]

　　:基本措施责任主体的自我评价，考评主体对考评客体的综合评价，社会中介组织和研究机构研究与评价法治湖南建设，等等。法治湖南建设作为一项长期性工程，在具体实践过程中必定会不断涌现和发现新情况和新问题，评价指标体系应及时地据此进行不断的修订和完善，以更好地评价和引导法治湖南建设的实践过程①。

　　[参考文献]

　　[1]徐汉明，林必恒。建立科学的法治建设指标体系和考核标准[N].人民日报，2013-12-29.

　　[2]刘武俊。法治城市评价指标体系：法治城市创建的“指南针”和“风向标”[J].中国司法，2011,（6）：86-92.

　　[3]申来津，朱勤尚。法治政府评估指标体系的设计与运作[J].行政论坛，2008,（2）：48-51.

　　[4]张军平。地方法治建设考评指标设置原则探讨[J].中国司法，2008,（6）：48-49.

　　[5]许涤龙，欧阳胜银。法治社会建设评价指标体系构建与初步分析[A].杜钢建，法治湖南与区域治理研究（第3卷）[C].广州：广东世界图书出版公司，2011.

　　[6]唐明良。法治政府指标体系构建中的几对关系及其呈现[J].浙江学刊，2013,（6）：74-79.

　　[7]陈海燕，张庆旭。社会主义法治评价指标量化研究[J].科学社会主义，2009,（4）：69-72.

　　[8]汤梅，申来津。法治政府测评指标设计及其操作实务[J].湖北社会科学，2009,（4）：31-34.

　　[9]袁曙宏。构建中国法治政府指标体系[J].中国法律，2007,（1）：7-8.