一、我国环境行政问责制度的现状

　　在我国，环境行政问责制度实际上是在行政问责制度发展和政府环境意识觉醒的双重驱动下应运而生的。尽管“严格意义上的问责制度起源于现代的西方，是伴随现代政党制度和议会制度而产生和发展的”,“并且成为宪政制度的一个组成部分”,①然而，正如有学者所言，我国行政问责实践并非“从一开始就有着外国法的渊源”,而是“我国政府长期致力于依法行政的宣传与建设的必然结果”,“独特的政治情境孕育了独特的问责制度”,我国的行政问责制度“应该是很中国化的产物”.②环境行政问责是一种同体问责机制，环境行政问责制度内容包括问责主体、问责客体、问责范围、问责程序、问责结果等几个方面。作为行政系统内部的自我约束机制，环境行政问责的主要目标是在环境法治的基础上追求和实现环境善治。环境行政问责机制不仅要保证政府依法行政，而且要根据自身的环境保护目标和价值定位，实现良好的环境治理状态。政府对这种目标和价值的背离，是环境行政问责的真正基础。为了督促政府依法履行环境监管职责和环境义务，我们必须对政府建立环境行政问责制度，实行行政问责必须依靠法律和法治。

　　我国现行的行政问责制度发端于对重大事故责任的追究，最早可追溯至 1979 年“渤海二号”钻井船翻沉事件，这次事件造成72 人死亡，时任国家副总理的康世恩因此被记大过。2003年 4 月，因在“非典”事件中隐瞒疫情或防治不力，包括前卫生部长张文康、前北京市市长孟学农两位省部级高官在内的上百名官员被问责查处，自此，拉开了所谓中国公共行政“问责风暴”的序幕。随后 2003 年重庆“12·23”特大井喷事故，2004 年北京密云“2·5”特大踩踏伤亡事故、安徽阜阳劣质奶粉“大头娃娃”事件、包头“11·21”空难事故，2005 年松花江水污染事件，2006 年重庆“10·1”特别重大道路交通事故，2007 年的广西北海鳄鱼吃人事件、山西黑砖窑事件、山西临汾洪洞矿难，2008 年云南阳宗海砷污染事件、山西襄汾溃坝事故、深圳歌舞厅大火案、三鹿奶粉事件等等，都成为行政问责的典型案例。纵观这些案例的问责结果，多由各级党组织而非人大主导，相关领导或责任人多是先由党委给予免职等党纪处分，然后由其个人请辞相关职务，而非人大行使罢免权，人大通常只是简单地履行同意手续； 也有一些案例中责任人由所在机关或监察部门给予行政处分，乃至移交司法机关追究刑事责任。并且，问责的结果通常以“公开处理”“处理通报”“新闻发布会”等方式公布，具有强烈的回应社会诉求的色彩。在规范依据上，自 2003 年起，长沙、天津、大连等地相继出台地方政府行政问责或专门针对行政首长问责的规定，2009 年中共中央则出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。从内容上看，问责对象主要包括行政机关首长、机关工作人员、党政领导干部三类； 问责事由主要包括决策失误、违法执法、政绩低劣、个人操守不当等； 责任类型包括行政处分、党纪处分等。

　　在行政问责制度快速发展的同时，因为环境污染、生态破坏给社会公众健康和财产造成的危害也日益加剧，由此也诱发了不少群体性事件。2004 年的四川沱江特大水污染，2005 年的浙江东阳画水镇化工污染和松花江特别重大水污染，2006 年的湖北省竹山垃圾场 14 年污染、四川泸州电厂燃油泄漏污染长江水体，2008 年至 2009 年的湖南浏阳镇头镇镉污染，2009 年的江苏东海倾倒有毒物质、陕西凤翔“血铅”案、山东沂南涑河砷化物水污染事件等等，最终都演变为环境群体性事件。有学者统计，自 1996 年以来，环境群体性事件以每年 29% 增速在增长，仅“十一五”期间（ 2006 年至2010 年） ,环境信访的件数就有 30 多万，环境访民成为了中国访民队伍中的新类型。①环境污染事故的频发、环境群体性事件和环境信访案件数量的激增，也使得执政党和各级政府的环保意识不断增强。1997 年中共十五大把可持续发展战略确定为我国“现代化建设中必须实施”的战略。2007 年中共十七大明确阐释了科学发展观，指出“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”; 提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，包括“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”.2012 年中共十八大将生态文明提升到前所未有的高度，十八大报告首次专篇论述生态文明建设，并将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列，纳入中国特色社会主义建设“五位一体总布局”; 强调把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程； 并将“美丽中国”和“中华民族永续发展”作为生态文明建设的宏伟目标。

　　在此背景下，以环境行政问责方式回应环境群体性事件以及环境信访中的公众诉求，成为中央和地方各级政府的共同选择。从“北大法宝”的法律法规和政府文件数据检索结果看，早在1996 年12 月，山东省监察厅、山东省人事厅、山东省环境保护局就联合颁布了《关于违反环境保护法规行政处分暂行规定》； 2002 年 3 月，湖北省监察厅、湖北省环境保护局联合颁布《关于违反环境保护法律法规行政处分的暂行规定》； 2002 年 6 月，山西省监察委员会和山西省环境保护局联合颁布《山西省环境保护违法违纪行为处分暂行规定》； 2003 年 7 月，中共贵州省纪委、贵州省监察厅联合颁布《关于违反环境保护法律法规党纪政纪处分的暂行规定》。这些地方性规范文件相继推动了地方各级政府的环境行政问责实践。

　　2005 年 12 月，国务院颁布《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》，明确提出“建立问责制，切实解决地方保护主义干预环境执法的问题”; “对因决策失误造成重大环境事故、严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要追究责任”.2006 年2 月，监察部、国家环保总局联合颁布我国首部关于环境行政问责的部门规章---《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，对国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员因环保违法违纪应受行政处分问题作出明确规定，客观上对地方环境行政问责的制度建设起到了一定的导向作用。

　　2006 年 4 月，贵州省环保局出台《行政首长问责制暂行办法（ 试行） 》，对其省内环保系统的行政首长的问责问题作出了具体规定。2013 年 5 月，云南省政府办公厅出台《云南省环境保护行政问责办法》，就各级政府及其工作人员、环保行政主管部门及其工作人员、各级政府及组织人事部门任命和管理的负有环境保护监督管理职责的企事业单位领导干部和工作人员等三类问责对象，共规定了40 种具体的问责情形，而问责形式和问责程序则按照《云南省党政领导干部问责办法（ 试行） 》规定执行。另据2014 年1 月新华网报道，2013 年河北纪检监察部门共查办环境污染违纪案件40 起，201 名干部受到行政问责处理，其中，纪律处分154 人，其他方式问责 47 人； 县处级干部25 人，科级及以下干部176 人。①从总体上看，我国环境行政问责制度发展已经初具规模，具有丰富的制度文本和实践案例，一方面，人们可以想当然地认为，该制度对强化各级政府官员和公务人员的环境责任意识和缓解公众与各级政府部门之间的环境冲突起到了一定的积极作用； 但另一方面，不可否认的是，经过近20 年的发展，环境行政问责制度，无论理论还是实践仍然是乱象丛生，如同一团乱麻亟待理清。究竟什么是环境行政问责，环境行政问责与一般法律意义上环境法律责任的追究是什么关系，其独特的制度价值究竟何在，如何衡平环境行政问责中多方利益主体之间的利益关系，未来的环境行政问责制度究竟该如何发展与完善，如何真正实现环境行政问责的制度价值，等等，仍有待相关理论深入研究。

　　二、环境行政问责概念的语义分析和理论重述

　　与“环境行政问责”相关的概念包括： “环境问责”“行政问责”“环境法律责任的追究”“环境行政法律责任的追究”等。从语词构成逻辑看，“环境行政问责”与“环境问责”和“行政问责”存在包含与被包含的种属关系，与“环境法律责任的追究”“环境行政法律责任的追究”存在交叉关系。

　　“环境问责”本身是一个外延十分庞杂的概念，仅从字面看，不论是何主体、何种责任，但凡涉及环境保护责任的追究都可以纳入“环境问责”的范畴，其对“环境行政问责”的限定除了表明适用的领域外，没有其他特别之处。“行政问责”对“环境行政问责”的限定意义则不同。“环境行政问责”是行政问责制度在环境保护领域的具体展开，“行政问责”作为居于“环境行政问责”上位的属概念，其特征首先限定了种概念“环境行政问责”的特征。作此分析的意义在于阐明“环境行政问责”与“环境行政责任的追究”以及“环境法律责任的追究”之间的关系。从文本和案例看，我国“行政问责”中的“行政”二字有别于“环境行政责任”中的“行政”二字，前者指向的是主体的属性，后者指向的是责任的属性。进言之，“行政问责”中的“行政”是指对行政者的问责，而“环境行政责任”中的“行政”指的是责任的行政性。在法学领域，环境法律责任按照既有部门法的划分，在性质上可以分为“环境民事责任”“环境行政责任”“环境刑事责任”三种类型。

　　“环境行政责任”作为“环境行政法律责任”的简称，是指对违反环境行政法所应承担的责任，既包括行政相对人因违反环境行政法律、法规、规章而承担的环境行政处罚，也包括行政主体及其工作人员因违反环境行政法律、法规、规章而承担的环境行政处分。由“行政问责是对行政者的问责”,可以推导出“环境行政问责”并不包括对相对人环境行政责任的追究，因此“环境行政问责”之外延并不能囊括“环境行政责任的追究”的外延； 再由“行政问责问的不仅仅是行政法律责任，至少还包括刑事责任”,可以推导出“环境行政责任的追究”之外延也不能囊括“环境行政问责”的外延，二者仅仅是一种交叉关系。同理，再由“行政问责问的不仅仅是法律责任，还包括政治责任等”,还可以推导出“环境行政问责”与“环境法律责任的追究”也是一种交叉关系。“环境行政问责”与“环境行政（ 法律） 责任的追究”以及“环境法律责任的追究”的交叉结果是： “环境行政问责”的外延既“不完全”包括也“不仅仅”包括“环境法律责任的追究”.  

　　“不完全”的原因有二： 一是环境行政问责仅仅问的是“行政者”之责，包括国家机关及其工作人员，以及受政府委派在企业中从业的公务人员，而非追究行政相对人之责； 二是即使追究法律责任，因“行政者”执掌或行使公权力，而在权力、权利、义务上有别于行政相对人，不存在平等主体之间关系说，即使涉及财产或人身损害之赔偿，亦非民事赔偿，而是行政赔偿，所以不存在追究民事法律责任，只存在追究行政法律责任或刑事法律责任，概言之，环境行政问责与法律责任之交叉，仅在于对违反环境保护规定的行政者追究行政或刑事法律责任。

　　“不仅仅”的理由看似简单，实则复杂。行政问责制度之所以在实践中显得必要并呈现千姿百态的发展之势，是因为其外延超出了追究法律责任的范畴，所问的不仅仅是法律责任，还有其他性质的责任。恰恰是对责任性质的不同认识和责任类型的不同划分，使得行政问责包括环境行政问责的理论界定众说纷纭、莫衷一是。对行政问责之“责”的理解通常与“政府责任”密不可分，行政问责核心是对政府责任的追究。有学者将政府责任视为由政府的社会回应力、政府的义务和法律责任构成的整体性概念，包括政治责任、道德责任、行政责任、诉讼责任和侵权赔偿责任五个方面的内容；①也有学者根据公共行政的多重取向将政府责任系统化为政府的政治责任、法律责任和道德责任；②还有学者认为，一般意义上的政府责任是一个包括政府的政治责任、法律责任、行政责任、道德责任于一体的复杂系统。③其中，需要特别注意的是，在政治学中，“政治责任与公共权力有关，是公共权力的被委托者（ 行使者） 对委托者（ 所有者） 的责任”④； 而“政府的行政责任是政府机关及其工作人员在具体的行政管理活动与行政系统的自身组织和自身运作中所应履行的职责，以及政府工作人员对自身系统所应承担的义务”⑤。这与法学领域作为“行政法律责任”简称的“行政责任”有很大的不同。法学对于责任的解释可以借由“第一性义务”和“第二性义务”来说明，①前者的实质是行为模式，后者的实质是行为后果，从追究责任的角度理解“问责”中的责任理应是作为行为后果的“第二性义务”,并且是一种不利的行为后果。而在行政问责制度中，所问之责尽管也可以扩张囊括行政者对自身系统所承担的内部之责，即政治学意义上的“行政责任”,以及以背负舆论谴责为主要形式的“道德责任”②，但其重点应当是具有对外属性的政治责任和法律责任。

　　有学者将行政问责在我国的制度价值概括为两点： 一是增强各级领导干部的责任意识，二是回应社会的需要。认为行政问责给行政执法人员带来的激励、督促、压力乃至惶恐，远甚于行政诉讼、正当程序和公众参与等其他任何一种依法行政进路； 行政问责可以在不触及现有政治架构的前提下，有效消弭公众的不满，减少对执政党、政治体系和政治共同体的冲击，提升对政治体系合法性的认同。③行政问责制度价值实际上正是通过追究政府工作人员的法律责任和政治责任得以实现的。尽管法律是最低的道德要求，法律责任在行政问责机制中不可或缺，但在某种意义上，行政问责相较于一般意义上的法律责任的追究，其独特的制度价值正在于通过灵活机动的政治问责形式及时回应社会公众对政府的不满与责难，或者说，对于行政问责制度价值的实现，政治责任的落实比法律责任的追究更富有成效，因此，二者皆不可偏废。

　　至于政治与法律的界分，在着名的“马伯里诉麦迪逊”（ Marbury v. Madison,5 U. S. 137 -180 ） 一案中，马歇尔法官代表法院作过如下经典陈述： 根据合众国宪法，总统被授予某些重要的政治权力，在执行过程中运用他的自由裁量权，并以其政治身份，仅向他的国家和他自己的良心负责。为了帮助他履行这些职责，他被授权任命某些官员，在他的权威之下、按照他的命令而行动。在这类情形下，官员的行为即总统的行为； 并且不论对行政裁量权的运用方式采取何种意见，都不存在---也不可能存在---任何控制这种裁量权的权力。这类议题是政治性的。它们涉及民族---而非个人---权利，且既授信于执法机构，执法决定就是结论性的……但当立法机构继续给那位官员附加其他责任，当他被无条件地指定去执行一项行为，当个人权利取决于这些行为的履行时，他就此而言是法律的执行官，向法律对其行为负责，并且不能运用裁量权去夺走他人的既得权利。如果部门领导是执法机构的政治或秘密代理，且只是执行总统的意志，或仅在执法机构具备宪法或法律自由裁量的情形下行动，那么再清楚不过，他们的行为只能在政治上得到审查。但如果法律规定了具体责任，并且个人权利取决于该责任的履行，那么似乎同样清楚的是，认为自身权利受到伤害的个人有权诉诸其国家的法律以获得补救。④鉴此，环境行政问责的概念外延实则应当包含三种情形： 一是在法律、法规或规章对环境行政公务人员的行为义务有明确规定的前提下，依法追究违反相关规定的环境行政公务人员的法律责任，包括行政处分，以及违法情节严重或后果严重情形下的刑事责任； 二是在法律、法规或规章对行为义务没有明确规定的前提下，仅仅出于决策失误或环保政绩低劣，而仅仅追究环境行政相关官员的政治责任； 三是在违法前提下，既追究相关人员的环境法律责任，同时落实其环境政治责任。简言之，环境行政问责所问之责，一种类型是法律责任，一种类型是政治责任，二者可以并处，却不应互相替代，各自应遵循各自的问责规则。

　　三、基于法治要义对环境行政问责的制度重构

　　如前所述，对于环境行政问责中“责”的不同认识和界定，直接决定了整个制度设计的走向和范围。而无论对“环境行政问责”之“责”作何种注解，“法律责任”都是其万变不离之“宗”.换言之，只有立足法学理论，基于法治要义及其提供的理论工具，才有可能对环境行政问责之乱象拨云见日。

　　现代意义上的法治并不是中国文化的产物，而是源于近代西方法律文化，其基本要义包括以下几点： “1. 现代意义上的法治是民主政治的产物，但它发源于古希腊和古罗马；2. 法治和宪政紧密相连，没有宪政即没有法治；3. 法治的核心不只是国家通过法律控制社会，并且它本身也要为法律所支配；4. 法治最基本的原则是‘法律至上’和‘法律面前人人平等'; 5. 法治既是一种治国方式和社会控制模式，又是一套价值系统，目标是建立理想的社会生活方式。”①《牛津法律大辞典》如是解释“法治”: 一个无比重要的、但未被定义、也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作表达了法律的各种特性。如： 正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。在任何法律制度中，法治的内容是： 对立法权的限制； 反对滥用行政权力的保护措施； 获得法律的忠告、帮助和保护的大量的平等的机会； 对个人和团体各种权力和自由的正当保护； 以及在法律面前人人平等……它不是强调政府要维护和执行法律及秩序，而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。②在我国，“依法治国”于 1999 年正式写入宪法，法治原则被普遍解释为宪法的基本原则。

　　2012 年 11 月中共十八大对全面推进依法治国作出重大部署，强调把法治作为治国理政的基本方式；2013 年11 月中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对加强社会主义民主政治制度建设和推进法治中国建设提出明确要求； 2014 年 10 月，中共十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略，再次突显了法治的重要性。虽然国内学界有质疑中国此“法治”非西方彼“法治”,但无论中外对法治的理解具体有哪些差异，与“人治”或“德治”相比，法治至少应当确保日常行为后果的可预见性，规则在上，明明白白告诉人们该怎么做，不能怎么做，违反规则该受什么惩罚，受到侵害该如何寻求救济； 规则本身不能朝令夕改，而应当具有相对的稳定性。作为环境行政问责之基础的法律责任规则亦应具备此基本特征。

　　为切实实现环境行政问责在增强领导干部环境保护责任意识，回应社会公众环保现实诉求方面的制度价值，同时兼顾相关公务人员的权益保障，基于上述对法治要义的理解，未来我国环境行政问责制度的发展思路应当严格区分环境法律责任与环境政治责任，在环境行政问责制度体系内作为两个相对独立的亚系统分别加以完善，而不能将环境行政问责作为一个大口袋，不分责任性质、责任主体，混为一谈； 同时应当明确两者可以并处，但不能相互替代，特别是不能以所谓的环境政治责任问责取代环境法律责任的追究。在具有法律、法规、规章规定的违法情形的前提下，必须由法定机关依照法定程序追究相关主体的法律责任，并且为被法律问责的主体提供相应的抗辩和救济程序。

　　回溯我国环境行政问责的制度建设历程，可以发现，自 1996 年起至 2002 年，山东、湖北、山西等地由当地监察部门和环保部门联合颁布的环境行政问责规定，无论从规则制定主体、规则名称、适用范围来看，都相对理性地严格限定在法律问责的范畴内，独立于政治责任问责之外，但到了2003 年，随着行政问责风暴席卷全国，环境行政问责也渐渐偏离了理性发展的轨道。诚如有学者考证的那样，“行政问责从为公众关注伊始，就混杂着多种形态”; “在政府看来，只要追究了有关人员的责任，不论是行政责任、党纪责任、刑事责任、政治责任，是单处还是并处，也不管是引咎辞职、责令辞职、撤职，还是责成个人或单位作出检查，都是对社会公众的一个交代，都是一种问责”; “由此，问责的对象也就不区分选举产生的行政官员，非选举产生的行政官员，党委书记（ 党组成员） 还是国企负责人”.①在此背景下，2003 年中共贵州省纪委、贵州省监察厅联合颁布《关于违反环境保护法律法规党纪政纪处分的暂行规定》就不足为奇了。从制定主体看，该规定显然是党政联合的典型； 从内容看，尽管标题中将法律、法规、党纪、政纪并列作为问责的依据，但问责事由几乎无一不是环境违法情形，所谓的党纪、政纪标准未尝有任何体现，而只不过是在违法行政应当给予的行政处分的基础上分情节和后果的严重程度并处不同的党纪处分。这样的环境行政问责制度文本建设在某种程度上仅仅是应景之作，也许可以在一定历史阶段发挥超常的威慑效果，但因有违法律与政治发展的基本规则和规律，势必难以形成环境行政问责的长效机制。及至2006 年，监察部、国家环保总局联合颁布《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，将违法与违纪并列，在罗列环境违法情形的同时，罗列一些所谓的环境违纪行为，并置于同一个部门规章之中规定予以行政处分，其制度价值同样值得商榷，其积极意义何在尚且存疑，但确定无疑的是降低了其中环境法律责任问责的严肃性。

　　2014 年 4 月，第十二届全国人大常务委员会第八次会议修订通过新的《环境保护法》，该法第68 条罗列了八种环境行政法律问责事由，具体包括违法行政许可、包庇环境违法、责令关停不作为、环境执法不作为或消极作为、违法行政强制、篡改伪造或指使篡改伪造监测数据、信息公开不作为、截留或挤占或挪用排污费等； 责任形式包括记过、记大过、降级、撤职、开除、引咎辞职等。

　　除此之外，绝大部分环境保护单行法对环境行政法律问责事由也都有规定，而《公务员法》《行政监察法》对行政法律问责的责任形式、问责程序和救济途径等也有规定。环境行政问责的法律问责部分应当说在制度建设方面已经相对完善，而政治问责部分则相对欠缺。如果说，回应社会诉求是设立行政问责制度的初衷，也是该制度功效的灵魂，那么政治责任问责的完善恰恰是该制度功效发挥的关键。

　　环境行政问责的事由除了环境违法行政之外，主要还包括决策失误和政绩低劣两类，例如高环境风险的招商引资决定、环保计划的落空等等，而这两种问责的回应只能通过对领导干部的政治责任问责来实现。任何制度的完善都不是一蹴而就的，环境行政问责的政治责任问责也是如此。当务之急首先应当区分业务类行政首长和政务类行政首长，前者的职能只要是执行性的，因此只应当承担违法行政的法律责任，而只有后者才应当承担决策失误和政绩低劣的政治责任。

　　在宽泛意义上，可以将党纪责任归入政治责任范畴，对具有党籍的公务人员追究环境违法行政的法律责任同时，应当同时给予其党纪处分。