研究我国地方政府绩效评估的困境及对策

地方政府是我国面对群众的基层政府。地方政府政绩的好坏直接影响政府的形象与公民对政府的信任。新公共管理运动的兴起，引起了各国政府对政府绩效的关注。随着社会的进步和科技的发展，地方政府的绩效评估方式必然会发生一些变化。本文从我国地方政府绩效评估的发展历程出发，简述我国地方政府绩效评估的困境与对策。

　　一、地方政府绩效评估的发展

　　政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行驶其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。笔者认为，结合我国的特点，地方政府绩效评估是指政府或其他机构运用制定好的指标体系考核地方政府完成目标情况做出的评价。在改革开放前，绩效评估在我国并没有受到重视，很大程度上地方政府干好干坏都一样，没有相应的指标对他们进行衡量。改革开放以后，随着国外新公共管理运动的兴起，绩效评估受到了各国政府的关注。我国政府也积极筹划以目标责任、社会承诺以及岗位职责为主要内容的绩效评估体系。这个时期，考核地方政府的指标主要体现在经济发展和GDP数额上。我国是社会主义国家，社会主义的本质是解放生产力、发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。社会主义民主的核心是人民当家做主。因此，人们对地方政府的满意度是地方政府绩效考核的一个主要方面。而由于我国特有的国情，在对地方政府考核的方式上也存在一些与众不同的特点：地方人大对其选举和任命的领导干部的考核评估、以效能监察为主要内容的绩效评估、以效能建设为主要内容的绩效评估、以地方政府领导班子实绩考核为主要内容的绩效评估，这些都是具有我国特色社会主义的特有的绩效评估模式。这个时期对地方政府的绩效评估虽然有一点改变，考核内容增加了人民的满意度、政府效能建设、实绩等，但这些并没有被很好地实施，仅流于形式，而经济发展和GDP增长仍然是衡量地方政府的最重要工具。随着社会的进步和科技的发展，地方政府绩效考核的方式发生了一些改变，集中于对领导干部环境绩效评估的探索和电子政府评估。

　　二、地方政府绩效评估中存在的困境

　　虽然地方政府的绩效评估在一定时期也取得了一些成绩，但是原来唯GDP和经济发展为指标的评估体系也出现了一些问题。

　　(一)对绩效评估的认识不够

　　1.对绩效评估的重要性认识不够

　　改革开放以后，我国地方政府领导的晋升主要依靠“实绩”，而“实绩”在地方主要体现于经济或基础设施建设。经济的发展和GDP的增长成为考核一个地方政府好坏的唯一标准。与此同时，环境污染问题、资源浪费问题、政绩工程问题相继出现在人们眼前。

　　2.对地方政府的绩效评估体现出明显的官本位

　　据调查，在对地方政府的绩效评估中，上级政府机关占了很大比重。上级机关主要通过两个方面来考察地方政府绩效：一是上级政府的定期检查;二是地方政府呈报给上级政府的书面材料。而公民、大众媒体对政府绩效评估的监督却没有体现出来。严重的官本位在地方政府绩效评估中占据着重要位置。

　　(二)公众参与积极性不高

　　1.政府造成的公众参与边缘化

　　近年来，政府部门十分热衷于搞“政府听证”“阳光政务”等类似的形式让公民参与绩效评估。但实际上，政府让公民参与的一些听证会都已经变了味道。参与听证的公民不是自愿的，而是通过某种方式请来的，公民真正关心的话题却没有让公民参与。政府的听证会，阳光政务会往往被某些有心之人利用，成为某些利益集团影响政策的工具。

　　2.公众参与的盲目性

　　一项政策对于不同人有不同的政策感受。不同的政策因人们的政策需求不同而出现差异。那么究竟应该由谁来作最后的决定，是一个非常值得研究的问题。就拿低保政策来说，本来国家的目的是为了保障人们的最低生活水平，让那些无业或失业的人不至于饿死，但是由于资金和名额有限，不可能人人都能得到保障，那些没有得到政策保障的人就会觉得政府没有干好，而享受政策的人就会觉得政策是好的。这主要是因为公众参具有盲目性。

　　(三)评估主体比较单一

　　由于公众在地方政府绩效评估中参与意识比较淡薄，所以作为地方政府绩效评估的主体比较单一，主要是一种上对下的评估。这种内部的上下评估容易陷入官本位思想，不能真正起到绩效考评的作用。公民与大众媒体不愿也不能对地方政府绩效评估提出自己的意见。没有第三方意见的评估是缺乏科学性、准确性与客观性的。

　　(四)评估指标体系不完整

　　制度是地方政府绩效评估得以顺利完成的保障。没有健全的制度地方政府的绩效评估体系就会出现问题。不完善的制度有时体现为不完善的指标体系。

　　1.指标设计主体单一，缺乏代表性

　　在现代社会，指标的设计者往往是上级政府机关。在上一年的政府工作报告里，会明确提出下一年的工作重点，工作目标。而地方政府作为工作的实施者，没有很好地发挥主观能动性，没有因地制宜地提出适合本地的发展指标。

　　2.指标内容更多倾向于经济方面

　　自改革开放开始，我国愈加重视经济发展。GDP增长和经济的发展成为考核地方政府官员的重要标准。虽然经济发展对于国家来说非常重要，但是经济发展有时是以污染环境或减少福利待遇为前提的。因此，如果单一只重视经济发展，就会歪曲政府绩效评估的本身意图，把绩效评估引入歧途。

　　(五)绩效评估方式落后

　　在我国地方政府，考核主要采取定性方式，首先由自己来书写材料证明自己是符合绩效要求的。而上级对下级的考核很多时候就看下级呈报的材料，没有实地查看或者去检验其上报数据的合理性。为此，绩效评估方式十年如一日不加改变，对于日新月异的社会来说是十分落后的。

　　三、地方政府绩效评估的对策研究

　　虽然在地方政府的绩效评估中遇到了很多问题，但是不能否认，地方政府的绩效评估是符合历史潮流的，这主要表现在如何应对地方政府绩效考核中出现的困境问题。

　　(一)增强对评估重要性的认识

　　地方政府绩效评估是考核地方政府官员行政效率的一种手段而不是最终目的。它属于行政管理中事后控制的一环。如果地方政府的绩效评估没有按照规定完成，那么对地方政府的效率将无从说起。因此，增强对绩效评估的认识主要从三个方面入手：首先，作为地方政府工作人员，应正确认识绩效评估，积极配合绩效评估，不瞒报、不虚报，真正达到绩效评估的目的。其次，虽然我国现在的领导晋升主要还是依靠“实绩”，但是有时绩效并不仅仅是看多修了几条路或者多盖了几栋大楼的，关心人民群众的疾苦，想人民之所想，做人民之愿做的事才是绩效评估希望达到的效果。再次，作为社会大众，要积极参与评估，评估不是地方政府自己的事，是攸关每个寻常百姓生活的大事。

　　(二)加强制度保障，完善指标体系

　　制度是保障地方政府绩效评估得以顺利完成的根据。虽然我国也实施了一些政策以保障地方政府绩效评估规范进行，但是这些法律法规比较散乱，缺乏整体性，不能很好地为地方政府绩效评估所用。为此，加强制度建设是完善地方政府绩效评估的重要举措。而我国现有的评估指标体系存在一些问题，必须完善指标体系。首先，必须建立统一的指标体系，适当给达不到指标体系的地方政府提供帮助，对能够超额达到指标体系的地方政府予以奖励，鼓励其多完成指标任务。其次，把人民群众、第三方和政府部门共同纳入指标设计体系，让指标设计合情合理，以便指标的顺利实现。再次，改变以GDP论英雄的指标观，GDP的增长不能以环境污染、人民群众的血泪为代价，必须把环境、人民的满意度、政府责任的回应度、公共危机的反应度作为政府绩效评估的重要指标。

　　(三)规范评估内容与程序

　　地方政府评估经历的“目标管理”“效能建设”“万人评地方政府”“阳光政务”等这些经验都对规范地方政府绩效评估有着重要作用。为此，在规范内容与程序时，必须在总结经验的基础上，大胆探索地方政府绩效评估的新模式，并以法律的形式固定下来，以保证评估的科学化、民主化和规范化。落实法律制度也有利于厘清地方党委、人大与政府三者之间的关系，明确其各自工作和职责范围，实现合理分工，避免多头领导混乱局面。

　　(四)实施评估监督，提高评估透明度

　　必须把评估放在阳光下，让每个人都能看到评估的来龙去脉，对不公正的地方都可以发言指正。这首先需要制度的保障，应完善地方政府绩效考评机制;其次，要保证信息畅通，建立信息发布机制，提高信息透明度，以保证对评估实施有效监督;最后，保证信息在第一时间得到传送，提高信息的时效性。

　　四、结语

　　地方政府是面对人民群众的最基层政府，其行政效率关系着我国政府的形象与合法地位。为此，加强地方政府绩效评估有其必然性。然而在地方政府的绩效评估中出现了一些困境，必须解决这些困境，以使地方政府绩效评估在规范、透明的环境中运作，从而达到评估的根本目的。