研究旅游开发下海岸带法律规制体系优化

　　着名英国经济学家马歇尔曾说过， “正如河流是国家财富的重要因素一样，海洋是世界上最有价值的财产之一。”[1]近年我国对海洋的重视程度日渐增强，提出了 “建设海洋强国”战略。

　　随着 2013 年 2 月 18 日 《旅游休闲纲要》发布，国民旅游高潮即将到来。海洋旅游与陆地旅游有着迥异趣味，是一直以来旅游热点，发展潜力巨大。国家旅游局确定 “中国海洋旅游年” 为2013 年旅游主题，提出 “海洋旅游，引领未来”“体验海洋，游览中国” “海洋旅游，精彩无限”的口号，[2]这对处于起步阶段的中国海洋旅游业来说，无疑是大好发展机遇，预示着海洋旅游时代的到来。

　　海岸带是海陆交汇地区，资源十分丰富，是人类活动较频繁地区，是开发海洋资源的基地，也是发展海洋旅游的先锋地区。然而，海岸带生态环境复杂而脆弱，对海岸带进行合理开发及有效管理使之可持续发展，已成为各国共识。在国家大力发展海洋旅游形势下，创造和谐的海洋游环境，对海洋及海岸带进行有效法律规制，是国内外游客在我国海域自由、安全往来的重要前提。海岸带法律规制的构建和完善，已成为当前国家面临的迫切需要解决的重大课题，具有极大的研究意义。

　　本文在前人研究基础上，从目前海洋旅游热潮形势的新情况出发，基于旅游发展视角，融入旅游开发与海岸带法律规制的互相推动作用，对海岸带法律规制体系本身进行分析的同时，尝试进一步剖析其存在的问题及其形成的机理。

　　一、相关概念界定

　　（ 一） 海洋旅游及海岸带的概念

　　海洋旅游是指 “在一定的社会经济条件下，以海洋为依托，以满足人们物质需求和精神需求为目的而进行的游览、度假和娱乐等活动所产生的关系和现象的总和。”

　　海岸带 （ coastal zone）的定义至今尚未统一。自然范畴的解释是， “海岸带由三个基本单元组成： a. 海岸---平均高潮线以上的沿岸陆地部分： b. 潮间带---介于平均高潮线与平均低潮线之间： c. 水下岸坡---平均低潮线以下的浅水部分。其范围、形态、位置可随着外力因素和内力因素的变化而变化。”

　　据 《辞海》解，“海岸带是海水对陆地作用的地带，分为： a. 现代海岸线以上狭窄的地带，包括上升的古海岸带； b. 潮间带，平均低潮面与平均高潮面之间的地带； c. 水下岸坡，平均低潮面以下的浅海地带，包括下沉的古海岸带。”

　　法律范畴 “海岸带”被分割成不同元素出现在不同法律中，并与其他概念掺杂在一起。在国际上，海岸带的法律定义也不统一。根据国内外对海岸带的定义分析得出： 海岸带是位于陆地和海洋交界的地带，它包含了海岸线和海岸区域、近海海域、岛屿及其周边水域地带等。

　　（ 二） 海岸带法律规制概念

　　海岸带法律规制，是政府为实现海岸带综合管理而进行的法律方面的规定和管制。其内容主要包括： 制定海岸带综合管理法、设立海岸带管理部门、构建海岸带管理法律体系、分配海岸带资源权属、海岸带执法及监督机制等。本文侧重分析海岸带管理的法律体系规制构建方面。

　　二、国内外研究动态

　　在国外，海岸带研究始于美国海洋管理专家约翰·克拉克。他认为，海岸带综合管理 （ IC-ZM） 是运用可持续理念，对沿海区域资源进行保护。海洋法专家杰拉尔德·曼贡认为，所谓ICZM 就是中央政府根据各种不同用途，通过战略规划，监督地方政府实施的活动。

　　我国的海岸带复杂的资源和管理状况，海岸带法律规制不健全，30 多年来有众多学者专家进行了大量研究。笔者对中国知网全文收录的相关文章进行了分析，并以 “海岸带” “海岸带综合管理 （ IC-ZM） ” “海岸带法律” 为主题词进行搜索，分别检索到 3755 篇、445 篇、175 篇文献。可见，目前对海岸带方面的研究相对较多，海岸带综合管理次之，而关注海岸带法律规制的最少。从研究的时间阶段看，海岸带研究自 1958 年在我国已经开展。苏联的列昂捷夫在我国 《海洋与湖沼》上率先发表了 《海岸带泥砂运动的形态学与岩石学的研究方法》 《海岸带的底部堆积形态》 《论海岸堆积形态的继承性及其方法学的意义》三篇文章，掀开了中国海岸带研究的序幕。在 1958年5 月至1982 年4 月间，国内的学者大多关注的是海岸带的资源、生态和各地方开发保护现状研究，也有一部分关注国家海岸带整体开发利用的研究。80 年代初，国家海洋局的葛瑞卿率先研究美日海岸带管理。他分析了美国和日本的海岸带管理的经验，认为美国海岸带取得有效管理的关键在于其具备了海岸带管理法律的权威。

　　之后，宋小棣，栾维新，莫鼎新等学者分别就浙江省、辽宁省、广西壮族自治区的海岸带综合管理进行了研究。从1980 年末1990 年初，关中、马太建、王建霖、周如荣等学者初步涉及海岸带法律规制的建设。近几年来，对海岸带的法律规制研究逐步增多，赵恩波、秘明杰，尤其中国海洋大学法学院的田其云教授及其几位弟子如徐冲、贺蓉等，对海岸带法律规制进行了大量研究。田其云认为要在研究海洋生态系统的规律和特性后进行立法。国内海岸带法律规制目前的研究已有了一定进展，但深度和广度方面仍有待推进。

　　三、我国海岸带法律规制体系构成及其存在问题

　　（ 一） 我国海岸带现状

　　我国海岸线包括 18000 多千米的大陆海岸线和 14000 多千米的岛屿海岸线。工业的高速发展和沿海城市群的兴起，各地对海岸带的开发和保护大多处于无序中，海岸带的生态安全形势令人堪忧。近海海域富营养化和海上石油类污染物对海洋的生态平衡产生巨大威胁。大面积滩涂红树林区改造成养殖场，导致外来物种 （ 如互花米草） 入侵，海岸带生物多样性降低，生态资源和环境遭严重破坏。

　　目前，我国海岸带处于多头分割式管理的混乱时期。同一区域行政管理区林立，同一海洋经济体系分属不同行政主体管理，各地政府各行其是的情况比比皆是。我国涉及海岸带综合管理的部门有 20 多个，如国家海洋局、交通部、农业部渔业局、国家旅游局、国家石化部门等。这种不完善的管理模式，不能有效地协调和科学安排各种海事活动，经常导致各部门在规制方面的冲突和矛盾。        

　　（ 二） 我国海岸带法律规制体系构成及其存在问题

　　1. 我国海岸带法律规制体系构成

　　我国海岸带法律规制体系是由一系列的法律、法规、政策组成。从内容上主要包括海岸带环境质量规制、海岸带资源保护政策规制、海岸带用地规制、海岸带开发规制、海岸带交通规制、公共接近规制、海滨休闲及旅游规制、海岸线防灾规划及其他规制。

　　2. 我国海岸带法律规制体系存在的问题

　　笔者发现，目前海岸带地区存在的问题主要体现在立法、执法、监督三方面。

　　（ 1） 立法方面

　　中国目前仅有各地方管理条例和行业相关规则，没有统一的 《海岸带综合管理法》。但目前我国涉及海岸带管理方面的相关立法已有一定积累，如表 1 所示：

　　目前我国的法律法规对海岸带的法律界定十分零散和混乱。如， 《宪法》第 9 条规定， “矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

　　又如，《民法通则》第 81 条规定， “国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用。国家保护它的使用、收益的权利。使用单位有 管 理、保 护、合 理 利 用 的 义务。”

　　再如，《物权法》第 46 条规定， “矿藏、水流、海域属于国家所有。”《物权法》第 48条规定， “森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。但法律规定属于集体所有的除外。”这些规定对海岸带在权属方面的不明确，是导致海岸带管理无序的根源之一。

　　（ 2） 执法方面

　　目前我国的海岸带执法权分散在环境保护局、交通局、海洋局、边防公安局、农业局、海军、海关等各相关部门。由于执法职责分工不明确，各部门力量单薄，自成体系，责任不清，又缺乏协调机制，导致目前我国海岸带执法方面调控不力，各部门无利的事互相推诿，有利的事一哄而上。

　　（ 3） 法律监督方面

　　在海岸带法律规制建设中，监督检查是项重要内容。然而，目前我国在海岸带执法监督方面相当不完善，无论中央还是各地方均未成立专门的监督机构。致使在遇到执法纠纷时，弱势一方投诉无门，大大影响了海岸带法律规制的公平和效率。

　　四、美日海岸带法律规制立法经验

　　美国是目前世界上在海岸带管理和规制方面较为成功的国家。他们经历了从管理到政策到法律的过程。其 《海岸带管理法案 （ CZMA） 》于1972 年颁布，2000 年进行了再次修订。这部法律创造性地使用了州与联邦共同合作的关系，为海岸带资源的保护和开发多样性提供了规范基础。该法适应了各方利益需求、经济发展、资源利用、环境保护等需要，采取多样化的方式平衡全国各州海岸带管理项目，取得了很好的效果，是各国在 ICZM 法律规制上值得学习的良好范例。

　　日本也在多年的 ICZM 过程中逐步摸索出了一套适合其国情的法律规制体系。其涉及海岸带的法律规制包括 1967 年颁布 《污染基本对策法令》、1970 年颁布 《水质污染控制法》、1970 年颁布 《防止海洋污染法》，直接针对海岸带的法律规制有 1973 年颁布实施的 《濑户内海环境保护临时措施法令》、1974 年颁布 《沿海渔业组织和发展条例》等 .同时，日本成立了由政府、企业和学术界合作的海岸带开发研究项目，由高校、渔业机构和其他相关机构协作执行，取得了较好的效果。值得其他各临海国家借鉴。

　　五、完善我国海岸带法律规制的建议

　　（ 一） 尽快制定统一的海岸带综合管理法，为海洋旅游提供可依之法

　　当前，制定一部统一的 《海岸带综合管理法》是完善我国海岸带法律规制的重中之重。此法应包含以下内容： 海岸带综合管理的宗旨、海岸带的明确定义、海岸带资源开发利用及保护的基本政策和基本原则、管理部门的权利和义务、海岸带综合管理的实施方法等。

　　首先，立法宗旨不仅要有利于政府对资源的管理，更应侧重利益主体各方对资源的利用和保护。其次，该法在制定内容和程序上应科学合理，充分考虑海岸带各资源的特性。在考察资源的特性后顺遂其特性，拟定符合其发展规律的条款。再次，应借鉴一些海岸省份或者城市成功的立法经验，制定与各地方的现状相符合的易于落实的基本政策。在制定出管理法后，应从沿海各地实际情况出发，制定各地区的规制文件，具体规定其区域重点管理事项、管理的范围、管理机构与职责、法律责任等事项。形成一个以国家管理法律为纲，地方管理法规为目的法律网络。最后，在拟定相关条款时应与现存的海洋管理法规进行协调。

　　（ 二） 加强海岸带执法系统建设，为海洋旅游提供公平和谐的发展氛围

　　海岸带执法关系到旅游者权益受到侵害时，是否可以高效地得到解决，是海岸带法律规制为国家海洋旅游服务的最实际体现。

　　首先，要建立一个在国务院领导下的海洋协调组织，制定海洋政策和计划，对不同的海洋管理机构的工作进行协调。其次，要建立各地区和部门间的有效磋商制度和协调机制，发展跨部门、跨地区的海洋公益性保障系统，确保各部门联系密切，必要的时候能做出统一协调行动。再次，整合各部门现有的执法力量，明确职权范围和所负责任，遇到属于各自管辖的事项时各司其职，遇到综合问题时候协调一致。可模仿国外几个海岸带规制成熟的国家，建立统一的海上执法队伍。最后，对于海岸带各种资源，应进行科学合理归类，基于便于管理原则进行区别性执法。

　　（ 三） 建立完善的法律监督机制，为海洋旅游提供自由平等的法律环境

　　法律规制是否能真正为社会大众服务，除了在制定上科学合理，在执行上公平公正，最终落实于各级政府部门对整个过程的监督和管理是否切实到位。建立完善的法律监督机制是目前海岸带法律规制的落脚点和归宿。只有公开和透明的运作机制，才能使民众真正对法律的权威心怀崇敬，从而自觉地遵守法律，并积极参与海岸带的保护和修复。当地居民的想法如此，旅游者的想法更是如此。他们希望在其合法权利受到侵害时，旅游地的法律监督机构能及时高效地维护他们的权利。我们要用旅游地的发展推动海岸带法律规制的健全，自由平等的法律环境对海洋旅游的顺畅健康发展是极为重要的。

　　六、结语

　　我国海岸带综合管理已进行了多年，无论是管理手段还是案例方面都有很好的积累，制定海岸带管理的法律制度的时机已经成熟。应抓住海洋旅游时代的良好契机，加大建构海岸带法律规制的力度，兼顾海岸带综合管理规制在执行方面的公平和效率，完善海岸带管理监督机制，充分调动海岸带周边居民积极参与。在规制过程中与当地旅游发展规划、城市规划、土地利用和海域使用规划相融合，处理好各利益方关系，提高规制的调控力度和可操作性，为中国海洋旅游的大发展提供有强有力的法律保障，让国内外旅游者在中国的海洋旅游中感到自由、安全和舒畅。（表略）

　　[参考文献]

　　[1] 马歇尔。 经济学原理 （ 上卷） [M]. 朱志泰，译。 北京：商务印书馆，199l: 156.

　　[2] 国家旅游局信息中心。 2013 中国海洋旅游年在海南三亚启动 [EB/OL]. （ 2013 -01 -01） [2014 -11 -06].

　　[3] 百度百科。 海洋旅游 [EB/OL]. [2014 - 11 - 06].

　　[4] 地理学访典编委会。 地理学词典 [M]. 上海： 上海辞书出版社，1982: 616.