分析加快推进社会主义法治建设的策略

　　党的十八届四全会专题讨论了依法治国问题，在党的历史上，这是第一次专门研究法治建设的中央全会。会议通过了关于加强法治建设的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 （以下简称 《决定》）。 《决定》 勾勒了未来法治中国的总蓝图，并对法治中国的建设步骤进行了全面部署，是中国共产党团结带领全国各族人民在新的历史起点上全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的奋斗宣言和行动纲领，将成为中国法治史上新的里程碑。

　　一、依宪治国是依法治国的核心

　　党的十八大之后，习近平总书记在不同场合多次指出，依法治国首先是依宪治国。“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”

　　①这段论述强调了宪法是万法之本、百法之首，宪法高于一切法律的理论，把依法治国的理念提高到一个更高的新的境界。

　　宪法至上原则是法治国家的根本标志，也是衡量现代法治社会的重要标准。 《中华人民共和国宪法》 序言明确规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

　　②正是因为宪法的这种至高无上的地位，我们必须强化宪法权威，树立宪政意识，切实保证宪法的贯彻实施，这是依法治国的灵魂所在。所以，习近平总书记强调：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的尊严，就是扞卫党和人民共同意志的尊严。

　　保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”

　　③健全宪法实施和监督制度是依宪治国的制度保证。“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”

　　④时至今日，尊重宪法、服从宪法已经成为了一个不证自明的公理，没有人可以也没有人敢于撼动。但是，在具体实施上，当前一些地方的做法却与宪法精神和宪法原则背道而驰，尤其以所谓的“中国特色论”和“稳定压倒一切论”表现的尤为突出。

　　①应该说，稳定压倒一切口号是在特定历史条件提出的，具有特殊背景，但我们不能因此来违反宪法。任何一个国家都有其具体国情，而且宪法的制定就已经充分考虑了国情，从这个意义上讲，严格遵守实施宪法才是最大的稳定，才是最大的国情。 《决定》 提出，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”②。简单来说，维稳工作和其他一切工作一样，也要在宪法和法律的框架下进行。正如习近平总书记所说：“处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”③
　　
　　二、依法治国的关键在于依法行政

　　《决定》 提出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

　　④行政权力的行使与人民群众关系密切。如果行政机关无法做到依法行政，那么就会必然出现以权谋私、贪污腐化等各种社会丑恶现象，人民群众的正当权利无法得到保障，法律将被视为一纸空文。相反，行政机关如果能够严格遵守法律规定的规则和法律规定的程序办事，既非不作为而失职，也不胡作为而越权，自然就会成为全社会的表率，依法治国的目标也将会水到渠成。因此，依法治国的关键在于依法行政。“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”

　　⑤落实依法行政，就要落实对行政权力的限制。

　　“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

　　⑥“法治”一词本身的含义就是法的统治而不是用法律来统治。这也就意味着即使是国家机关，也应当受到法律的监督和制约。行政权力是国家运转的必要组成部分，任何一个国家的社会经济生活的平稳发展、社会正常秩序的维持、社会事务的维护，都需要有一个强有力的行政权力的介入，否则整个社会将处于无序状态。但一方面，权力具有极大的诱惑力和腐蚀性，往往能够使得一些人以追求权力、获得权力为终身追求的目标，甚至为之不惜做出破坏法纪，祸国殃民的事情。另一方面，权力本身具有扩展性，“一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止”⑦。绝对权力导致绝对腐败，这是万古不变的真理。现实中出现的权钱交易、权权交易、以权谋私、滥用权力等，都是因为缺乏必要的监督，没有给权力的行使划定边界造成的。

　　所以， 《决定》 指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”

　　⑧这个表述，为行政权力的行使划定了边界，保证了每一个行政机关都在法定的范围内行使行政权力，并且这种权力的行使都处在其他国家机关和人民群众的监督之下。“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”

　　⑨我们的各级干部，特别是领导干部都应该清醒的认识到，1紧箍咒，而是保护自己政治前途、甚至是保护自己人身自由的保险绳。权力只有在监督之下，执掌权力的人才能够不断的修正自己行为的轨迹，保证权力的行使处在正确的轨道上。

　　落实依法行政，还要全面推进政务公开。“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。”

　　①对行政权力的运行实行有效制衡，从而形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督的合力和实效，必须有政务公开的紧密配合。没有政务公开，人民群众无从了解政府，对权力的监督就无从谈起。和人民群众相比，政府作为公权力行使的主体，处在强势地位，掌握着大量涉及社会成员利益的公共信息。因此，政务公开实际上是一种新的制度安排，能使公权力的行使受到法律的限制并遵循法定的程序，社会公众的知情权得到保障，并在受到公权力的侵害以后，可以获得相应的救济。

　　三、党的领导是全面推进依法治国的保证
　　
　　党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。

　　在 《宪法》 序言中，对中国共产党在中国革命、建设和改革中的作用有如下阐述：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的”，“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。

　　②中国共产党创立了现行的政治共同体及其运行机制，领导全国人民制定了宪法，并通过多次修改实施了现行宪法。换言之，中国宪法的本身就是党的主张、党的意志的法律化表达。

　　③中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导关系到建设社会主义法治建设的大局。党的领导首先是由中国共产党的执政地位决定的。中国共产党的执政地位是中国人民的历史选择。所以，《决定》 指出：“健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”。

　　④在近现代政党制度中，各个国家的政党都会有自己的路线、方针和政策。在取得执政地位后，这些路线、方针和政策也都会对立法、执法和司法产生某种导向，这是具有普遍性的一种现象。中国的法治建设自然也必须在党的领导下进行，这种领导除了宏观方面的政治方向把握、制度的顶层设计的统一领导、统一部署、统筹协调，也包括微观方面的督促依法履行职能、协调各方职能、创造公正司法环境等。 《决定》 指出：“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。

　　党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。各级党委要领导和支持工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织在依法治国中积极发挥作用。”

　　⑤加强和改进党对全面推进依法治国的领导并不意味着党可以滥用领导权。在领导过程中，党要管好自己，防止领导权异化为对具体司法、执法行为的指挥和干预。特别要防止党的各级领导插手具体案件，干扰司法去的独立行使。如果司法工作人员或执法人员在执行职务时，除了考虑法律原则和法律规则以外，还要考虑另外一些权威的因素，法治所追求的公平正义无法实现。“各级党员领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”四、确立法治信仰是是依法治国的基础《决定》 指出：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定扞卫者。”

　　①这就要求我们必须培养社会公众对法律怀有一种宗教般的信仰之情和敬畏之心，这种信仰是依法治国的思想基础和有力保障。“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”

　　②毋庸讳言，长时间以来在中国法律文化中，许多人在权利受到侵害需要寻找救济渠道时，诉讼并不是下意识的本能的选择，而是寄希望于高官或者更清廉有能力的官。即使是选择诉讼，那些败诉的人也会把将之归结为司法腐败等各种各样的法律以外的原因，认为自己输了官司但并不输理。因此，“案结事未了”成为一种相当普遍的现象，更是导致了这些年来连绵不绝，甚至越演越烈的上访，越级上访、集体上访，以至于大规模的群体性事件等，使正常的社会秩序得到破坏，维稳工作面临巨大压力。 《决定》 指出“部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”

　　③所以，我们“要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围”④。

　　确立法律至上的法治信仰，就是要树立起对法律的敬畏之心，使法律成为人们发至内心的行为准则，依法办事成为社会公众自觉的要求。要实现信仰之仰，必须先建立信仰之信，即公信力。具体在法治上，就是以司法公正为核心的司法信用公信力。也就是社会公众对司法机关、执法机关具有普遍的信任，对司法判决裁定、执法结果的心理认同感。缺少了这种信任和认同，公平正义这些法律所追求的基本价值将无法体现，依法治国和建立社会主义法治国家也无从谈起。也只有建立司法公信力，法律才能被社会公众内化为一种精神力量，才能被崇敬。

　　在提高司法公信力，保证司法公正上，党的十八届四中全会的 《决定》 在重申一些行之有效的规定的同时，也做出一些具有突破性的规定，进行了大胆的探索，这势必在依法治国的具体制度层面对今后的法律工作产生巨大影响。 《决定》 中提到的“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”⑤被再一次提到了提高司法公信力的首位。独立行使审判权和检察权，是我国宪法以及各诉讼法明文规定的一种制度，但也是法律实践中没有被很好执行的制度。因此， 《决定》 规定：“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”

　　⑥自此，独立行使审判权和检察权从一项法律原则转化为一个具体的可执行制度，敢于违反者也将面对一个现实的不利后果。

　　确立法治信仰，还要教育教育引导人民群众，保障人民群众参与司法，重塑法律权威。习近平总书记指出：“要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围。”

　　⑦法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。而法律的权威产生于公正之中。社会公众对司法公正的感受来源于一个个现实的、具体的法律案件。一个公正的判决、裁定结果固然重要，但毕竟公正结果的产生更受制于公正的处理程序。 《决定》 规定：“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。”

　　⑧惟其如此，当事人和社会公众才不会与法律机关和人员产生距离感，才能对司法机关的司法活动在内心深处加以认同，从而避免或减少对司法公正的无端猜疑和申诉上访，人民群众才能感受到公平正义。