论析全面推进我国依法治国应把握的几个关系

　　党的十八届四中全会是我们党历史上第一次以法治为主题的全会。会议审议通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，并对我国法治建设作出了全面部署，是加快建设社会主义法治国家的纲领性文件。认真学习贯彻党的十八届四中全会决定精神，全面推进依法治国，需要正确认识和把握以下几对范畴。

　　一、法治与人治

　　作为与人治相对立的一种治国原则、制度与方略，法治的实质是良好的法律获得普遍的遵守。一方面，法治意味着法律的统治，不仅公民要接受法律的统治，国家也要接受法律的统治；另一方面，法治意味着人们接受统治的法律本身又是合法的，是具有正当性的。法律的合法性主要表现在法律是人民意志的凝结，人民接受法律的统治就是接受自己的统治。人民的意志决定着法律的合法性，而法律的合法性又决定着它的效能。只有赢得人民认同、尊重、支持和信守的法律，才能转化为人们内在的行为准则。法律的正当性主要表现在两个方面：一是法律能够切实尊重和维护公民的基本权利和自由，符合公平正义的时代精神；二是法律能够有效制约和规范国家权力，使任何权力都不能摆脱法律的约束。由此可见，法治是以民主政治为基础，以权力制约为根本，以权利保障为取向的国家管理机制、活动方式和秩序状态。因此，法治是民主、自由、平等、人权、文明、秩序的完美结合，是人类政治文明发展的内在要求和必然结果。

　　作为与法治相对立的一种治国原则、制度与方略，人治的实质是依靠掌权者的个人意志与权威来治理国家。因此，人治的基本特征是掌权者的个人意志高于一切，权力凌驾于法律之上，可以抗法，可以压法，法律即使被制定出来也往往由于不被理睬而变成一纸空文。人治的弊端十分明显：一方面由于掌权者不希望法律束缚自己的手脚，而法律本身又缺乏应有的权威，必然形成不受制约的权力，从而导致权力腐败；另一方面，人治的秩序和运行状态取决于掌权者的品德素质，取决于掌权者对问题的看法和关注程度，即取决于一些易变的偶然的因素，因此，在运行过程中常常会受到人事变动等不确定因素的影响，从而呈现朝令夕改、政策多变的不稳定状态。在社会主义条件下实行人治，就意味着以个人意志代替人民意志，把个人意志凌驾于人民意志之上；就意味着个人可以一言立法，一言废法，使法律因人而异，随人而变，从而动摇社会主义制度的根基，使社会主义命运之千钧系于一发。

　　法治和人治作为截然不同的治国之道，反映的是治理国家的基本原则而不是具体方法。法治和人治都需要人的作用，但前者是受法律约束的人，是个人权威服从法律权威的人；后者则是可以凌驾于法律之上的人，是不受法律约束的人。同时，法治和人治都需要法的作用，但前者是治国的依据，处于至上的地位；后者是治国的工具，处于从属的地位。与此相适应，法治和人治都以治为价值取向，但前者强调众人之治，重在治吏；后者强调一人之治，重在治民。诚然，实行法治并不否定人的作用。法总是要由人来制定，由人来实施；法律秩序总是要由人来确立，由人来维护，离开了人何谈法治。问题在于如何处理个人意志与人民意志的关系。法治强调法的权威，正是因为法是人民意志的体现；法的权威高于个人的权威，正是人民的权威高于个人的权威的体现。只有维护法的权威，才能在法治的轨道上充分发挥个人的作用，才能确保个人不至违背人民的意志和利益自行其是。

　　有鉴于此，所有人都要严格依法办事，不允许有任何超越宪法和法律之上的特权存在。如果个人意志凌驾于宪法和法律之上，就意味着在宪法和法律之上还有更高的意志存在，这种意志不管来自何方，都昭示着人治而不是法治。

　　二、权利与义务

　　社会主义法治要求制约国家权力，保障公民权利，使公民在法律面前人人平等，在法律之内人人自由。因此，法治是公民权利得以全面实现和切实保障的基本环节，人们正是通过法律的形式，把权利与义务结合起来，把自由与秩序统一起来，在充分享有权利和自由的同时，又切实履行义务和责任。所谓权利，是指对利益占有和自由支配的资格。换言之，权利是以法律认可为保障，以获取利益为目的，以行为自由为特征的一种资格。所谓义务，是指为享有权利必须付出的代价、承担的责任和接受的约束。

　　在社会主义条件下，人民是国家和社会的主人，享有与主人地位相适应的广泛自由和权利。按照主体划分，公民享有的权利包括个体权利和集体权利两种。前者是指个人享有的生命、人身和政治、经济、社会、文化等方面的权利；后者是指作为个人社会存在方式的集体享有的权利，如种族平等权、民族自决权、发展权、环境权等。按照内容划分，公民享有的权利包括公民政治权利和经济、社会、文化权利两大类。前者是指涉及个人的生命、安全、人身自由等方面的权利，如生命权、安全权、人格权、名誉权、思想自由、信仰自由、人身自由、居住自由、迁徙自由、通信自由等以及个人作为国家成员自由平等地参与政治生活方面的权利，如选举权、监督权、罢免权、集会自由、结社自由、言论自由、出版自由等；后者是指个人作为社会成员参与经济、社会、文化生活方面的权利，如财产权、劳动权、休息权以及接受社会保障和文化教育等方面的权利。

　　社会主义法治既规定了国家权力的界限，也规定了公民权利的界限，当法律统治每一个人，没有任何超越法律之外的特权时，就实现了法治。在法治社会，权利是神圣的，但不是绝对的，为了他人权利和公共利益，个人的权利常常要受到限制。我国宪法明确规定：任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。从我国宪法看，公民承担的义务主要有：遵守宪法和法律的义务，劳动的义务，接受教育的义务，实行计划生育的义务，抚养教育未成年子女的义务，赡养扶助父母的义务，维护国家统一和全国各民族团结的义务，保守国家秘密、爱护公共财产、遵守劳动纪律、遵守公共秩序、尊重公共道德的义务，维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，依照法律服兵役的义务，依照法律纳税的义务等。是否依法行使权利、履行义务，是衡量一个公民是否合格的基本尺度。

　　宪法和法律对自由和权利的限定，目的正在于保障权利而不是消除权利。因此，社会主义法治既保护公民权利，也规范公民权利，对于公民在国家政治生活中的地位、同这种地位相适应的权利、行使权利所应遵循的程序、违反程序所应承担的责任，都要通过法律来确认，并通过国家强制力保证实施。在实际生活中，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。

　　如果只有权利而没有义务，那就是特权；如果只有义务而没有权利，那就是奴役。这就要求公民对权利和义务的概念有清晰的认识，知道自己的权利及其正当性、合法性、有限性，自觉在法定的范围内行使自己的权利；对权利与义务的关系有着深刻的领悟，因而向社会提出的要求以承认和尊重他人的同样要求为前提，并准备为此而承担相应的义务。

　　三、权力与权利

　　权力随着国家的产生而产生，因而权力的概念是古老的。然而对于权力的内涵则仁者见仁、智者见智，至今未有得到人们普遍认同的表述。但有一点是共同的，就是都认为权力主体通过把自己的意志强加于客体，使客体行为发生改变来实现自己的意志。这无疑切中了权力的要害。由此可以推论，既然权力能够支配客体，使客体服从，那么支配者与服从者双方一定都有意志，因此，权力关系只能发生在人与人之间。由于这种支配无论是否得到被支配者的认可都必须服从，因此，权力这种支配力量一定具有强制性。

　　而要实现这种支配上的强制没有一定的凭借是不行的，只有凭借物质财富和暴力机器这样的资源，权力才能达到预期目的。由此可以得出结论，所谓权力，就是主体凭借某种资源对客体施加影响、调控和支配的强制力量。

　　权力与权利既有联系又有区别。所谓权利，就是以法律认可为保障，以获取利益为目的，以行为自由为特征的一种资格。而权力不仅是一种资格，而且是一种能力，是具备一定资格的主体要求客体做出一定行为的能力。在日常生活中，人们对权力与权利往往不加区分地予以混用。其实，二者之间的区别是很明显的：一是行为主体不同。权力主体是国家机关及其工作人员；权利主体是公民和法人。二是存在形态不同。权力的存在和行使总是与一定的职权和职责相联系；权利的存在和行使总是与一定的利益和负担相联系。三是内部关系不同。在权力关系中，权力主体的政治地位是不等的；在权利关系中，权利主体的法律地位是平等的。四是价值取向不同。权力主体在行使权力时必须服务于公共利益，不得谋取私利；而权利是以获取利益为目的的，权利主体加入一定的法律关系中，正是为了获取合理合法的利益。五是对应范畴不同。权力与责任是一对范畴，责任制约着权力；权利与义务是一对范畴，义务制约着权利。六是明示程度不同。权利通常并不限于法律的规定，法律所规定的只是基本权利；而权力则严格以法律的规定为限，超出法律规定的权限即为非法。七是处置方式不同。权利主体在法律允许的范围内可以自由处置权利；而权力主体不能自由处置权力，更不允许随便转让或放弃权力。

　　权利与权力的联系在于：从内部关系看，权利实际上是权力的一种特殊表现形式，是权力主体在实现其利益的资格上的还原。权力的权威性和强制性不过是权利的集中表现而已，即权力主体具有迫使权力客体服从自己意志的能力。这种能力可以视为一种权利，即在特定地位上的权利。从外部关系看，人民对权力的享有是以公民对权利的享有为基础的，公民对权利的享有是人民当家作主、行使国家权力的重要标志，没有属于人民的公民权利，就没有属于人民的国家权力。同样，人民对公民权利的享有，又要以相应的国家权力来确认，以相应的国家权力来保障。因为利益要想得到保护，必先转化为权利，而权利是对国家的要求，它作为一种制度安排，是不能脱离国家权力而存在的。因此，没有属于人民的国家权力，公民权利只能是一句空话。

　　四、权力与责任

　　权力关系本质上是一种责任关系。掌权者拥有什么权力，就意味着必须承担什么责任；拥有多大的权力，就意味着必须承担多大的责任。这就是权责一致原则。公共权力是为实现和维护公共利益而设定的，它的存在本身就意味着一种责任。换言之，当一个人被授予了权力，同时也就被赋予了责任。由于权力与责任如影随形，因而无论何种权力主体，无论何种权力行为，只要启动了权力，就应当承担相应的责任。①如果掌权者享有权力却不须对权力行为的后果负责，那实际上就等于助长权力滥用。

　　民主政治是一种责任政治，它不仅为公职人员的权力提供了合法性依据，而且为公职人员的行为设定了规范性责任。责任作为一个政治概念，具有双重含义：一是指本职范围内的事。公职人员必须自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责。这是一种主动责任，公职人员如果没有履行这种职责，即是违法。

　　公职人员必须对公民的正当诉求做出及时的回应。这是一种被动责任，公职人员如果没有对公民的正当诉求做出及时的回应，即是失职。②二是指没有做好本职范围内的事而应承担过失的责任。公职人员对权力的不当行使或疏于行使，违反法律法规，侵犯公民的合法权益，必须承担相应的否定性后果，其中包括政治责任和法律责任。

　　配置和追究权力行使的责任，目的在于使公职人员认真履行法律赋予的职责，根据法律授予的权限管理国家和社会事务，既不失职，也不越权。在权力运行过程中，权力与责任存在着明显的差异：权力的倾向是扩张性的，而责任的倾向是收缩性；权力相对于掌权者是主动的，而责任相对于掌权者是被动的。①鉴于此，要使公职人员很好地担负起主动责任，就必须按照谁决策谁负责的原则，建立并落实决策责任制，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，要依法追究决策者的责任。要使公职人员很好地担负起被动责任，就必须依法查处各种失职行为，使失职行为者受到应有的制裁。失职行为是以不作为的方式消极对待本应由自己行使的法定权力的行为。其实质是对党和人民的事业缺乏高度的责任心和使命感，使持有的权力与担负的责任相脱节。失职行为主要有两类：一类是过失性质的，如玩忽职守；一类是故意性质的，如不给好处不办事。

　　保证权力的合理运行，不仅要有配置责任和追究责任的法律，而且要有落实责任和追究责任的机制，即按照权责一致的原则，构建一套严密、分散、多样化的公共治理责任机制。②所谓严密，是指责任规定详尽，不留责任空隙，不留规避空间，避免有权无责与有责无权，实现权责对应对等。所谓分散，是指公共治理责任主体的多元化。只有变无限责任为有限责任，才能保证法律责任的真正兑现。这种不将所有鸡蛋放在一个篮子里的落实责任方式，有助于分散公共治理的风险。责任分散以职权分工为前提，需要相应地确立咨询与决定分离、决定与执行分离等多种职权分工格局。所谓多样化，一是指责任渊源的多样化，包括法定的或约定的；二是指责任形式的多样化，包括适用于公务人员的行政处分，适用于公共机构的国家赔偿，适用于个人的财产罚、人身罚等；三是指责任实现方式的多样化，包括自动履行或强制执行。由此使责任从法律规定转化为实际状态，使公共权力依法所承担的责任落到实处。

　　五、依法治国与以德治国

　　法律和道德都是社会行为规范，国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。法律属于政治范畴，属于政治文明；道德属于思想范畴，属于精神文明。两者虽然分属不同范畴，但对于维护和保障社会稳定，维护和保障国家长治久安来说，有着同样重要的地位和作用，可谓相辅相成，缺一不可。法律以国家强制力为后盾保证其实施，道德以社会引导力为后盾保证其实施；法律明确规定允许人们做什么、禁止人们做什么，以人的行为无害于他人和社会为基本要求；道德提倡人们应当做什么、不应做什么，以人的行为有益于他人和社会为基本要求；法律的实施需要道德规范的支持和配合，道德的实施需要法律规范的支持和配合；法律是道德的制度底线，是控制人的越轨行为的最后屏障，道德是法律的精神内涵，是抑制人的不良行为的内心防线。守法的最高境界是恪守社会公德、职业道德和家庭美德，守法的最低限度是法律的底线不能逾越、道德的底线不能触碰。③德治和法治的关系是柔性治理和刚性治理的关系。德治重在防，法治重在治；德治以教育为主，禁于未然之前，法治以惩戒为主，禁于已然之后；德治以其感召力提高人的觉悟，法治以其约束力规范人的行为；无德治不能劝善，无法治不能抑恶。在实际生活中，法律规范虽然不能代替道德规范的作用，但却是道德规范赖以存在和发挥作用的保证。因为人的自我约束能力是由外部强制力量逐步内化形成的。很难想象一个法律规范得不到严格遵守的社会能够建立良好的道德秩序。法律既有引导、推动作用，也有防范、惩戒作用，当某些行为滑出一定的道德界限后，仅仅诉诸舆论的谴责和良知的忠告是远远不够的，必须运用法律手段来加以匡正。法律和道德只有紧密配合，才能形成严整的社会规范体系，并有效地规范、引导、教育和矫正人的行为。因此，既要重视发挥法律的规范作用，又要重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

　　六、治理体系与治理能力

　　健全的治理体系、卓越的治理能力，是国家有序运行的基本条件，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。治理是上个世纪末兴起的概念，从管理走向治理，是人类社会发展的普遍趋势。管理与治理的主要区别：一是主体不同。管理的主体是单一的，就是政府或其他国家组织；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和群众自治组织等。二是性质不同，管理是强制性的；治理可以是强制性的，但更多是协商性的。三是权力运行不同，管理的权力运行是自上而下的；治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的。四是作用范围不同。管理的作用范围以政府权力所及为边界；治理的作用范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽泛得多。

　　国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系，是指党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制和法律制度安排，即一整套相互联系、相互协调的国家制度。人民代表大会制度是我国根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度是我国基本政治制度，公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国基本经济制度，建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制是我国各项具体制度，中国特色社会主义法律体系是我国根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度以及各项具体制度的法律规范和重要保障。国家治理能力，是指运用国家制度管理公共事务的能力。从内容上讲，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等能力；从形式上讲，包括统筹谋划、决策执行、组织协调、服务保障等能力。国家治理体系和治理能力相辅相成，有了完善的国家治理体系才能涵育高水平的国家治理能力，有了卓越的国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，就是使国家治理体系科学化、规范化、完善化，使国家治理主体运用法律制度治国理政，从而把中国特色社会主义的制度优势转化为治国理政的效能优势。国家治理体系和治理能力现代化主要包括六个方面：一是治理体制的现代化，即治理体制走向分权、协同；二是治理组织的现代化，即治理组织走向精干、高效；三是治理权力的现代化，即治理权力走向文明、法治；四是治理决策的现代化，即治理决策走向民主、科学；五是治理过程的现代化，即治理过程走向开放、有序；六是治理权利的现代化，即治理权利走向自由、平等。只有改革治理体制、健全治理组织、净化治理权力、规范治理过程、保障治理权利，才能推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　七、法治思维与法治方式

　　法治是迄今为止人类最佳的治国理政方式。法治思维是基于法治固有理念、精神、原则和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。法治方式是运用法治思维、按照法律规定和法律程序处理和解决问题的行为方式。①法治思维和法治方式各有侧重又紧密相联。法治思维强调思维方式要符合法治的理念、精神和原则，着眼于思想；法治方式强调行为方式要符合法律规定和法律程序，着眼于行动。法治思维决定和支配法治方式，具备了法治思维，就会自觉运用法治方式认识和解决问题。法治方式是法治思维的具体体现，法治思维只有转化为法治方式、外化为法治行为，才能真正发挥作用。法治思维和法治方式相互联系又相互促进，共同推进法治实践的发展。

　　提高运用法治思维和法治方式的能力，要求领导机关和领导干部在管理国家和社会事务、推动工作和事业发展中，依据法律规定和法律程序认识和解决问题。在依法治国成为我们党领导人民治理国家的基本方略、法治成为我们党治国理政的基本方式的历史条件下，领导机关和领导干部必须切实尊重宪法和法律的权威，牢固树立遇到问题找法的思维方式，自觉养成解决问题用法的行为方式，善于运用法治思维和法治方式统筹经济社会发展、调节各种利益关系，最大限度激发社会创造活力、消除社会发展阻力；善于运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护公平正义，最大限度增加和谐因素、减少冲突因素；善于运用法治思维和法治方式管权管事管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，切实按照法定权限和程序行使权力；善于运用法治思维和法治方式预防惩治犯罪、维护社会秩序、确保社会稳定，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。