浅谈欧洲共同庇护制度中的 “ 都柏林主义 ”
来源：UC论文网2016-01-23 16:29
摘要：
欧洲共同庇护制度（ＣＥＡＳ，以下简称庇护制度），是一套涵盖多项措施和立法的综合法律体系，是欧洲理事会为促进成员国在难民保护问题上进行协作的产物。作为庇护制度最重要
欧洲共同庇护制度 （ＣＥＡＳ， 以下简称 “庇护制度”）， 是一套涵盖多项措施和立法的综合法律体 系， 是欧洲理事会为促进成员国在难民保护问题上进行协作的产物。 作为庇护制度最重要的组成部分， 《都柏 林条例》 是划分欧洲国家庇护申请审查责任的唯一法律依据， 同时也代表了欧洲在难民和庇护问题上的根本立 场。 从申根体系发展到都柏林体系， 再由都柏林体系过渡到与欧盟立法的并轨， 经过近三十年的演变历程最终 形成了 “都柏林主义” ———欧洲庇护制度的基本指导思想。 从国际难民法的角度探讨 “都柏林主义” 的渊源、 原则及内涵， 可以分析出 “都柏林主义” 与国际难民法发生的抵触及其负面影响。
关键词： 都柏林主义； 欧洲共同庇护制度； 国际难民法； 第一入境国； 安全第三国
中图分类号： Ｄ９９８．１ 文献标志码： Ａ 文章编号： １００６－０７６６ （２０１４） ０６－０１３１－０９
一、 导 论
“都柏林主义” 是以 “第一入境国” 和 “ 安全第三国” 原则为基础， 以在欧洲范围内推行难民 保护责任的分担为目的， 以削减欧盟成员国在国际难民法上的义务为手段， 以侵犯和剥夺难民的公约 权利为代价来建立欧洲共同庇护制度 （ ＣＥＡＳ， 以下简称 “ 庇护制度”） 的指导思想。 所谓庇护申请 的审查责任划分机制， 本质上是为了在欧盟成员国中重新分配难民带来的负担。 由于庇护申请的分布 情况极不均匀， 导致少数发达国家承担了欧洲的大部分难民保护责任。 以２０１０ 年为例， 欧盟国家收 到的所有庇护申请中， ７５％集中在英国、 法国、 德国、 意大利、 比利时和瑞典。① 因此这些国家认为 必须推行难民负担的重新分配以缓解自身压力。 然而， 难民保护的责任分配是否公平、 合理， 以及能 否保障难民的法律权利受到多方面因素的影响， “都柏林主义” 并没有给欧洲庇护制度提供合法而有 效的解决办法。 尽管如此， １９９９ 年欧盟坦佩雷会议的主席结论坚称： 欧盟及其成员国绝对尊重寻求 庇护的权利； 欧盟将在全面和包容履行日内瓦公约的基础上建立欧洲共同庇护制度， 通过坚持不推回 原则， 确保难民不再受到迫害。②表面上， 欧盟在难民及庇护问题上的立法努力与实践是值得赞赏的。 如果绝对尊重庇护权利、 全 面和包容地履行日内瓦公约义务这两项承诺得到兑现， 那么难民在欧洲得到充分保护的愿望完全能够 实现。 可是这份主席结论缺乏欧盟立法的效力， 非但不能起到以国际法监督和约束 “都柏林主义” 的作 用， 反而匆忙地为 “都柏林主义” 敞开了整个欧洲的大门。 本文试从 “都柏林主义” 的渊源、 原则和内涵及其与国际难民法相关原则与条款的冲突等三方面， 分析并说明欧洲共同庇护制度在指导思想上存 在的偏差， 以及它对国际难民法律制度造成的长远伤害。 本文不对 “都柏林主义” 给欧洲共同庇护制度 的带来的公正性不足、 效率低下以及成员国之间的难民负担出现新的失衡等问题展开探讨。
二、 “都柏林主义” 的渊源
（一） “都柏林主义” 的起点 ——— 申根体系 申根体系指１９８５ 年 《申根协定》 和１９９０ 年 《申根公约》， 它使部分欧洲国家率先实现了边境自由通行， 而同时又具备对第三国 （主要指欧洲以外国家） 人员流动、 特别是难民的监督和控制功能。 对于难民和寻求庇护者而言 （难民是指符合１９５１ 年 《关于难民地位的公约》 第１ 条Ａ 款规定的所有 人。 寻求庇护者是指寻求得到难民保护， 但仍在申请或等待难民地位审查的人。 以下所称 “ 难民” 亦包括寻求庇护者）， 申根体系的建立产生了两个直接后果： 一是只能在一个申根国家提出庇护申 请， 二是选择庇护国家的权利受到了限制。 这两个独立于欧盟的多边机制后来成为 《 都柏林公约》 和 《都柏林条例》 的雏形与范本， 与 “都柏林主义” 之间存在深刻的内在联系和思想渊源。
１９８５ 年 《申根协定》 的目的是为了推进缔约国之间货物、 人员、 服务和资本的自由流动， 而取 消边境检查站是实现该目标的主要措施。①但是 《 申根协定》 的缔约国很快意识到它们在签订该条约 时遗漏了难民和庇护问题这一重要事项。 虽然协定已经考虑到采取辅助措施来确保边境安全， 尤其是 防范来自欧洲国家以外的非法移民问题，②但是当非法移民恶意滥用庇护制度时， 《 申根协定》 所设的 这道防线将被轻易击溃。 不过， 这项重大遗漏在１９９０ 年 《申根公约》 中得到了补救。 所谓 《 申根公 约》， 原名为 《实施１９８５ 年申根协定的公约》， 其中第７ 章 “ 处理庇护申请的责任” 完全属于新增内 容， 目的就是要将难民和庇护问题纳入到辅助安全措施的整体考虑范围。③该公约第３０ 条关于庇护申请审查责任的划分依据， 不仅是 《 申根公约》 的核心内容之一， 也成为日后 《都柏林公约》 和 《都柏林条例》 的基础。 第３０．１ （ｄ）、 （ｅ） 条款规定， 穿越其外部边境进 入其他缔约国境内的缔约国须承担庇护申请的审查责任， 这是 “ 第一入境国” 原则 （ ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｒｙ ｏｆ ｆｉｒｓｔ ａｒｒｉｖａｌ） 首度进入人们的视野。④ 虽然３０．１ （ｄ）、 （ ｅ） 条款中没有直接出现 “ 第一” （ ｆｉｒｓｔ） 一词， 但穿越其外部边境进入其他缔约国境内的缔约国承担庇护申请的审查责任， 实际上与 “ 都柏林 主义” 中的 “第一入境国” 原则具有相同含义， 唯一的区别在于后者的表述更加精炼和准确。 《 申根 公约》 第３３、 ３４ 条规定， 负有审查责任的缔约国有义务 “接收” 寻求庇护者。 需要指出的是， 这一 规定完全不同于１９５１ 年 《关于难民地位的公约》 （以下称 《 日内瓦公约》） 第３２、 ３３ 条关于缔约国 以国家安全或公共秩序理由驱逐或推回难民的权利。 实际上， 《申根公约》 在划分庇护申请审查责任的基础上， 为缔约国新创设了 “移送” 难民的权利。 这项权利后来促成了 “ 都柏林主义” 另一项基 本原则的形成， 即 “安全第三国” （ｓａｆｅ ｔｈｉｒｄ ｃｏｕｎｔｒｙ） 原则。 由于 《 都柏林约》 和 《 都柏林条例》还完整地继承了 《申根公约》 的许多其他条款， 所以都柏林体系的基本内容在很大程度上就是对申 根体系关于庇护申请审查责任划分内容的翻版和扩充。
（二） “都柏林主义” 的形成 ——— 从 《 都柏林公约》 到 《都柏林条例》只适用于部分欧洲国家的申根体系， 虽然并不足以确保其成员国忠实履行对难民的国际义务， 但 它在处理难民和庇护问题上进行责任划分的观念却得到了多数欧洲国家的赞同。 与此同时， 欧洲一体 化进程要求更多的成员国开放边境， 于是在更大范围内实现庇护申请的审查责任划分变成了整个欧洲 的需求。 申根体系已经为欧洲在难民和庇护问题中的责任与负担划分提供了范例， 这套机制在欧洲一 体化进程的推动下逐步走向成熟， 最终促成了都柏林体系的产生。 １９９０ 年６ 月１５ 日， 欧洲十二国在 爱尔兰首都都柏林签署 《 在欧共体成员国内确定庇护申请审查责任国的公约》 （ 后称 《 都柏林公 约》）。 该公约于２００３ 年被欧盟颁布的 《第三国国民在成员国提出庇护申请的审查责任国的确认标准 和机制条例》 （后称 《都柏林条例》） 正式取代， 从而完成了都柏林体系与欧盟法律制度的并轨。
从 《都柏林公约》 到 《都柏林条例》 的跨越， 并非形式上将都柏林体系纳入欧盟法律轨道那么 简单。 其重要意义体现在以下两个方面：
首先， 条例通过明确两项基本原则为成员国 “ 移送” 难民和寻求庇护者扫除了法律障碍。 （１） “安全第三国” 原则： 欧洲理事会在１９９９ 年１０ 月１５ 日和１６ 日的坦佩雷特别会议期间， 就在全面和 包容执行１９５１ 年 《日内瓦公约》 及１９６７ 年 《 纽约议定书》 （ 即 《 关于难民地位的议定书》） 基础 上， 推动建立欧洲共同庇护制度的问题达成了一致。 鉴于此， 为了不影响条例制定的责任划分标准， 凡遵守 “ 不推回” 原则的成员国， 对第三国国民而言均被视作安全国家。① 值得注意的是， 虽然学术 界早已提出了 “安全第三国” 概念， 但 《 都柏林条例》 才是正式确认该原则的第一个法律文件。 （２） “第一入境国” 原则： 凡有证据证明寻求庇护者以非正常手段经陆路、 海上或航空途径从第三国 跨越边境进入一成员国， 则该成员国应承担审查庇护申请的责任。② 不过， 为了促使成员国尽快处理 庇护申请， 条例为该责任划定了时效期限， 规定第一入境国的审查责任在非正常入境事项发生的１２ 个月后即予以终止。 这项原则是对 《申根公约》 的忠实继承， 而非 《 都柏林条例》 首创。 上述两项 原则的结合标志着 “都柏林主义” 最终形成。
其次， 条例具备的欧盟法律地位使都柏林体系几乎实现了对整个欧洲的覆盖， 甚至连某些非欧盟 国家也无法抵御它的影响力。 《都柏林条例》 的主要内容与 《都柏林公约》 基本相同， 但是两者的适 用范围却存在很大的差别。 《都柏林公约》 在被取代之前只有１７ 个缔约国， 但 《都柏林条例》 作为 欧盟法律则能自动适用于所有２７ 个欧盟成员国， 以及挪威、 冰岛和瑞士等３ 个于２００５ 年加入的非欧 盟国家。 随着欧盟的不断扩大， 都柏林体系的适用范围最终将可能包括整个欧洲多达３８ 个国家。
挪威、 冰岛和瑞士等非欧盟国家为什么会选择主动接受 《 都柏林条例》 这项欧盟法律的约束？ 这是一个耐人寻味的问题。 在了解了 “ 都柏林主义” 的真实内涵之后， 其原因便显而易见。 都柏林 体系的作用好比是难民 “泄洪渠”， 除了将难民推向各方面条件较差的欧洲外围国家， 还会把他们引 向都柏林体系以外的其他欧洲发达国家。 挪威、 冰岛和瑞士同属欧洲发达国家， 经济社会发展水平 高， 福利待遇好， 对难民具有巨大的吸引力。 如果它们选择继续留在都柏林体系之外， 便无法利用 “移送” 机制来阻吓难民。 如此一来， 无需担忧 “移送” 风险的难民迟早会大批涌入， 导致庇护申请 数量激增， 届时挪威、 冰岛和瑞士便将被迫承受难民暴增带来的沉重负担。
三、 “都柏林主义” 的原则和内涵
（一） 关于 “ 安全第三国” 原则 从时间顺序上讲， “安全第三国” 原则似乎是 “ 第一入境国” 原则的衍生品。 从上世纪９０ 年代概念形成到２００３ 年正式写入 《都柏林条例》， 它一直是都柏林体系中未被点破的影子原则。 在此之 前的申根体系中， 由于其缔约国同属于西欧发达国家， 对彼此的难民保护力度和水平不存在相互确认 的紧迫性， 因而导致该原则的出现相对滞后。 不过， 从逻辑顺序来说， “ 安全第三国” 相较 “ 第一入 境国” 应居于优先地位。 在欧盟立法者看来， 只有在稳固 “ 安全第三国” 观念的基础上推行 “ 第一 入境国” 原则， 才能让欧洲庇护制度在全欧洲范围内取得四方无虞的成效。 但是， 欧洲法学界和政界对该原则的看法并不一致。德国学者凯・ 海布隆纳 （Ｋａｙ Ｈａｉｌｂｒｏｎｎｅｒ） 在１９９１ 年给欧洲理事会起草的专家报告中指出， 所 谓安全第三国应当是指难民或寻求庇护者已经在其境内得到保护， 但因为寻求更好的 （ 物质） 生活 条件或是其他与１９５１ 年 《日内瓦公约》 第１Ａ 条无关的原因而又离开的国家。① 从上述定义不难看 出， 以他为代表的法学界倾向于将安全第三国的认定标准建立在已经取得保护的事实基础之上， 这种 观点是非常值得推崇和坚持的。 因为只有当难民重新获得保护时， 《 日内瓦公约》 的根本目的才算真 正达成， 而其余缔约国才有免除自身国际义务的正当理由。 事实上， “获得保护” 也属于 《 日内瓦公 约》 明确承认的该公约不再适用的法定情形之一。 遗憾的是， 这种符合逻辑的实证主义观点并未得 到欧盟的重视和采纳。 欧洲理事会在２００５ 年第８５ 号指令中提出了另一套 “ 安全第三国” 的认定标 准： （１） 批准并遵守 《 日内瓦公约》 的条款， 不附带任何地理限制； （２） 拥有法定的庇护程序； （３） 批准 《欧洲保护人权和基本自由公约》 并遵守其条款， 以及规定有效救助的标准； （４） 已经依 据第 （３） 款得到欧洲理事会的认定。② 凡是满足上述条件的欧洲国家， 欧盟则认定其为 “ 安全第三 国”， 表明可以放心向其移送难民。
显然， 欧盟关于 “安全第三国” 的标准对难民是否能在第三国得到保护的事实没有给予足够的 重视。 值得注意的是， 缺乏事实基础的认定标准充其量只能算是推论或者假设， 因为该标准无法确保 难民能够在 “安全第三国” 得到保护， 以及 “ 安全第三国” 的保护水平是否达到 《 日内瓦公约》 规 定的标准。 此外， 由于欧盟成员国之间在难民保护措施和人权状况上存在明显的差异， 所以即便是较 低的认定标准也无法得到认真贯彻。 为了解决这个问题， 欧盟内部早已对安全第三国的认定底线另外 达成了默契， 即遵守 “不推回” 原则和禁止 “ 非人道” 待遇。 虽然欧盟真切地希望每个成员国都能 守住这两条底线， 稳当地顶着安全第三国的头衔， 但事实还是超出了欧盟决策者的美好预期———某些 欧盟成员国在难民问题上的出格举动总是遭到国际组织甚至其他欧盟成员国的指责与非议。 ２０１１ 年， 欧盟法院在Ｃ －４１１／１０ 和 Ｃ －４９３／１０ 案的裁决中指出， 欧盟成员国有义务停止向可能违反 《 欧盟宪 章》 第４ 条的其他成员国移送寻求庇护者， 以防止其遭受非人道和有辱人格的待遇， 这实际上就是 要求欧盟成员国停止向希腊移送难民。③其实欧洲理事会何尝不了解欧洲东部和南部的某些国家存在侵犯难民权利的极高风险。 欧洲委员会人权专员认为 《都柏林条例》既无法确保欧盟成员国划分庇护申请的审查责任，也不能保障寻求庇护者的程序权利。① 被移送到希腊、 意大利和马耳他等国的难民或寻求庇护者的遭遇已经证明了 “安全第三国” 原则并不完全靠谱。 由于寻求庇护者的基本权利在希腊、 马耳他、 意大利和保加利亚 等国无法得到充分保障， 在国际人权组织和联合国难民署的呼吁下， 诸如德国等某些欧洲国家已经停 止依据 《 都柏林条例》 向其移送寻求庇护者。② 很不幸的是， 难民如果想要叩开欧洲的大门， 只能将 自己的命运托付于这种缺乏充分保障的假设。 也许围绕安全第三国的困惑并不能全部归咎于欧盟立法 者的思维创新， 而是在于他们错误地假设所有欧洲国家的庇护法和难民保护实践都能达到相似的高标 准， 并因此矮化了 “都柏林主义” 为 “安全第三国” 原则设定的基本目标。 从 《都柏林条例》 序言 中关于安全第三国的表述不难看出， 提出该概念的动机并非是要让难民的公约权利得到切实保障， 而 是为了赋予 “都柏林主义” 相当的公正性与合理性。 如果放弃 “ 安全第三国” 原则， 那么以 “ 都柏 林主义” 为基础的整个欧洲庇护制度将面临崩解的风险。 至于 “ 安全” 一词是否名副其实， 能否达 到国际法要求的标准， 则完全不是欧洲理事会真正关心的实质问题。
（二） 关于 “ 第一入境国” 原则 申根体系从１９９０ 年正式引入难民和庇护问题的处理机制， 而 “ 第一入境国” 便是其确立的最重要原则。 虽然 《申根公约》 承认有效签证和居留许可在认定庇护申请审查责任中具有决定性作用，③ 但是考虑到大多数去往欧洲的难民或寻求庇护者都是以非法手段入境的事实， 所以 “ 第一入境国” 才真正是申根国家之间划分责任的首要标准。 该原则得了到都柏林体系的完整继承和进一步发展， 并 成为 “ 都柏林主义” 的基本构成元素。关于 “第一入境国” 原则对欧洲庇护制度产生的作用存在激烈的争议。 欧盟坚持认为， 该原则 可以有效避免难民的再次迁移， 进而使欧洲庇护制度能够高效运转并节约资源。 虽然难民或寻求庇护 者失去了自由选择庇护国家的权利， 但这并不违背向其提供适当保护的根本目的。④ 反对者则认为， 都柏林体系将难民在欧盟成员国之间四处移送的做法， 比起让难民选择的国家直接负责审查更浪费资 源和财富。 而且用 “第一入境国” 原则来解决难民负担分布不均的问题， 还引发了责任划分再次失 衡的风险， 导致欧洲东部和南部的一线国家承受了更沉重的难民负担。 ２００８ 年， 人权观察撰写的一 份名为 《 困在旋转门中》 的报告指出， “土耳其成为中东和南亚难民从海外进入希腊的通道， 而越来 越多的非洲难民也转经埃及进入希腊”。 选择希腊的部分原因是意大利和西班牙等其他地中海国家采 取了更有效的海上监控措施。 仅２００７ 年， 从海路偷渡到希腊的人就增加了２６７％。⑤ “ 都柏林主义” 主导下的责任划分机制， 不仅没有实现 《 日内瓦公约》 关于责任共担的目标， 而且导致了截然相反 的后果， 令难民的负担更趋于集中。⑥ 很明显， 虽然上述两种观点都是以难民保护的实际效果作为立 论的出发点， 但是结论却完全相反。 之所以出现这种局面， 可能是受到了两方面因素的影响： 一是 “第一入境国” 原则造成庇护制度过于复杂和浪费资源的结论至今还没有得到确切统计数据的支持； 二是对实际效果的过分关注使得人们忽略了以国际法来评判欧盟履行国际义务的重要视角。
“第一入境国” 原则要求难民只能在其驻留或经过的第一个欧盟国家提出庇护申请。 欧洲庇护制 度的这种安排真正符合国际难民法的规定吗？ 答案似乎是否定的。 首先， １９５１ 年 《 日内瓦公约》 和 １９６７ 年 《纽约议定书》 中没有任何原则与条款在字面和精神上支持欧洲庇护制度达成的一项重要共 识， 即通常情况下庇护国必须是难民离开本国后到达的第一个国家。 “第一入境国” 原则意味着， 如 果难民或寻求庇护者在选择入境地点时发生错误， 或者是帮助他们的偷渡集团由于意外情况将其抛在 计划外的港口， 那么他们寻求庇护的旅途就可能在某个欧盟国家的监所中画上句号。 其次， 保护难民 的公约权利要求相关国家必须充分考虑决定庇护国的三个重要因素： 第一是安全性， 对于寻求保护的 逃亡者而言， 其内心最为关切的一定是要找到能提供保护的安全国家； 第二是关联性， 难民倾向于选 择有家人或亲朋好友已经定居并能获得其帮助的国家； 第三是适应性， 难民如果具备庇护国的语言能 力， 或有相似的文化背景， 将有助于他们培养生存技能和发展事业空间。 这三方面因素， 尤其关联性因 素是 “第一入境国” 原则无法兼顾的。 以保障难民或寻求庇护者与家人团聚的权利为例， 虽然 《都柏 林条例》 第１５ 条肯定欧盟国家有帮助难民实现家庭团聚的人道主义责任， 但同时在第１５ 条又对家庭成 员的范围做出严格限制， 使其仅包括配偶、 未成年子女及父母。 这实际上反映了欧盟国家既想遵从法 律， 帮助难民实现家庭团聚的主观心态， 又倾向于采取身份限制措施来阻挠难民实现权利的客观行为之 间的矛盾。①正是由于上述原因， “第一入境国” 在多数情况下并非寻求庇护者甘愿居留的地方。
四、 “都柏林主义” 与国际难民法的抵触
（一） 《都柏林条例》 作为欧盟立法， 无权免除其成员国在国际法上应当承担的义务 欧盟认为其有权在国际难民法允许的范围内制定限制难民权利的法律规范。 但欧盟的这一立场事实上缺乏国际难民法的支持， 因为１９５１ 年 《日内瓦公约》 只在两种特殊情况下承认缔约国得以免除 其国际法上的义务， 或是说有权拒绝对难民适用 《 日内瓦公约》。 第一是针对１９４８ 年至１９６７ 年遭以 色列驱逐而失去家园的巴勒斯坦难民及其子女。 由于联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处 （ＵＮＲＷＡ） 长期以来专门负责保护和援助这个特定难民群体， 因此 《 日内瓦公约》 规定这些难民只 有在失去联合国专门机构保护的情况下， 才能享有公约规定的难民权利。②第二是针对在事实上已经 获得国籍的难民。 《日内瓦公约》 的基本目的是要确定那些已经失去国家有义务给予的最基本保护的 人， 并向其提供替代性的基本人权保护。 具有他国承认的依附于国籍的权利和义务， 意味着因事实上 的国籍而获得了该国的最基本保护。③ 如果难民居留或途经的国家已经承认其享有附着于该国国籍的 权利并承担相应义务， 那么国际难民法所提供的替代保护自然就失去了继续存在的价值。
除上述两种特殊情况以外， 《日内瓦公约》 没有授权缔约国以其他任何理由拒绝依照公约规定进 行难民地位审查和身份认定。 然而， 欧洲庇护制度通过坚持 “ 都柏林主义” 的 “ 第一入境国” 和 “安全第三国” 原则， 允许欧盟国家拒绝审查转经其他欧盟成员国入境的难民提出的庇护申请， 并有 权将其移送至有关责任国家。 虽然拒绝承担审查责任和移送措施在表面上并不说明欧盟集体否认难民 的法定权利， 但它实质上却是在缺乏法定事由的情形下免除了 “ 第一入境国” 以外的欧盟成员国根 据 《日内瓦公约》 应当承担的法律义务， 这显然违反了公约的限制性规定。
虽然 “都柏林主义” 划分庇护申请审查责任的基本主张得到了欧盟立法的支持和采纳， 但是这 并不能顺理成章地认为其完全符合国际难民法的原则与规定。 因为， 欧盟立法和欧盟成员国国内法在效力层级上均低于／从属于国际法 （ 其中包括条约和习惯法）。① 欧洲法院在审判实践中也早已承认， 欧盟在行使自身权力时必须遵守国际法。②不可否认的是， 欧盟有权就难民和庇护问题订立新的规则， 但前提条件是不得违反条约法的限制性规定。 《都柏林条例》 规定， 要以全面和包容的方式执行 《 日 内瓦公约》 和 《纽约议定书》， 而且成员国仍然受其缔结的国际条约义务的约束。③但是欧盟在难民和 庇护问题的统一立法过程中恰恰违背了这一基本准则。
（二） “都柏林主义” 对难民权利的曲解与剥夺 “都柏林主义” 最终被欧盟立法采纳， 实际上是成员国之间经过旷日持久的谈判之后达成政治妥协的结果。 欧盟一直否认 《都柏林条例》 是为解决成员国之间难民负担严重失衡问题而动用的政治 工具， 但是将庇护申请审查责任的划分机制合法化却是它的明确目标。 然而， 承认 “ 都柏林主义” 的代价是难民权利的整体性遭到了曲解， 难民自由选择庇护国家的权利被完全剥夺。 “ 都柏林主义” 支持者倾向于从限制难民权利的角度对国际法进行解释， 对于 《 日内瓦公约》 没有明确规定的某些 重要派生权利持否定态度。 因此， 关于难民权利的不同看法， 本质上是对包括 《 日内瓦公约》 在内 的国际法的解释问题。 “条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义， 善 意解释之”， 这是 《维也纳条约法公约》 确立的国际法基本原则。 对于 《日内瓦公约》 的解释， 自然 也应充分考虑向难民提供国际保护的公约目的， 以及序言中 “ 竭力保证难民可以最广泛地行使此项 基本权利和自由” 的承诺。
１．难民权利的整体性遭到曲解 所谓难民权利的整体性是指国际法赋予难民的所有权利不可分割， 这主要体现在两个方面： 一是寻求庇护者的难民地位被正式确认之前同样应当享有国际难民法上的相关权利； 二是难民权利包括国 际法支持和保障的一揽子权利， 不得以任何方式予以克减。
首先， 欧洲庇护制度对寻求庇护者是否应当享有难民权利尚存在不同认识。 被移送的寻求庇护 者， 其难民地位尚未得到审核与认定， 享有难民权利的依据何在？ 如果缺乏依据， 又如何谈得上权利 受到侵犯？ 联合国难民署编发的 《 确定难民地位的程序和标准手册》 第 ２８ 条规定， 只要一人符合 《日内瓦公约》 中难民概念所确定的标准， 那么他就是公约意义上的难民。 这一事实需要发生在其难 民地位得到正式承认之前。 但是， 对难民地位的承认并不能使其成为难民， 而仅是宣布其难民地位。 承认不是其成为难民的原因， 而其身为难民的事实才是被承认的原因。 对于难民地位构成条件的表 述， 代表了公约起草者的真实意图， 也是国际难民法的基本原则。 难民公约的起草者早已认识到， 如 果将庇护国的承认作为难民地位成立的法定构成条件， 那么庇护国很有可能会逃避难民保护的法律义 务和责任。 《日内瓦公约》 是人权法领域唯一既考虑到缔约国利益， 又兼顾个人权利的制度安排。 与 其他人权公约不同的是， 《 日内瓦公约》 并不简单罗列儿童、 妇女、 酷刑和种族歧视受害者的权利， 它是按照难民与庇护国之间的关联程度， 分为受到庇护国管辖、 实际存在、 合法存在、 合法停留以及 长期居留等五个逐层递进的阶段， 明确规定了难民在各阶段应当享有的权利。④ 为此， 《日内瓦公约》 的条款设计确保了权利享有是以申请者提起庇护申请作为起始条件， 也即是说寻求庇护者从提出庇护 申请之时起便开始享有阶段性的难民权利。 在庇护国发现并确认寻求庇护者并非难民之后， 其享有的阶段性难民权利才能予以取消。
其次， “都柏林主义” 关于安全第三国的认定标准说明， 欧洲庇护制度很大程度上只关注如何确 保 “不推回” 和 “ 禁止非人道待遇”。 这反映出欧盟立法者忽略了难民权利的整体性， 而倾向于将保 护难民权利的重点放在避免欧盟立法同国际难民法的基本原则和国际法的强制性规范发生抵触。 因为 《维也纳条约法公约》 第５３ 条和６４ 条规定， 凡是与强制性规范发生抵触的条约均为无效。 “不推回” 是国际难民法的基本原则， 禁止酷刑等非人道待遇亦是多个人权法条约中反复出现并且得到国际法公 认的强制性规范。① 为了避免欧洲庇护制度遭遇这种尴尬， 欧盟立法者必须有所妥协。 诚然， “ 不推 回” 和 “禁制非人道待遇” 代表了最核心的难民权利， 应当得到全力保障。 可是， 欧洲庇护制度在 履行最基本的国际法义务的同时， 在国家安全和社会公共秩序没有遭受威胁的情况下， 却公然违背国 际难民法和国际人权法的宗旨和目的， 故意克减难民的其他权利， 尤其是漠视寻求庇护者要求庇护审 查的权利， 以及否定难民选择庇护国家的权利。
２．选择庇护国家的权利遭到剥夺 关于难民选择庇护国家的权利， 一直以来存在着尖锐对立的两种观点。 反对者认为国际难民法没有赋予难民选择庇护国家的权利。 法国代表在公约起草的讨论过程曾说： 没有任何保留地承认已经在 接收国暂时安定下来的难民可以自由前往另一国家， 就相当于给予难民以移民的权利， 然而行使这项 权利的原因可能仅仅是为了个人的便利 （ 而非遭到迫害）。② 此外， 反对者还认为 《 日内瓦公约》 第 ３１．１ 条也证明了自由选择庇护国家并非 《 日内瓦公约》 要推行的普遍规则。 诸如未经许可的 “ 非 法” 入境和居留等特殊礼遇， 必须是以 “直接” 来自受迫害国家作为前提。③ “都柏林主义” 只允许 难民向第一入境国申索其公约权利， 尽管它并不会必然剥夺难民的所有权利， 但却导致难民在庇护国 家的认定问题上完全失去了话语权。 《都柏林条例》 会明确无误地指派难民或寻求庇护者该向某个欧 盟成员国提交庇护申请， 而他们能做的只有服从。
不过支持者们却坚定地相信， 国际难民法没有任何原则和条款直接否定难民有选择庇护国家的权 利。 《 日内瓦公约》 第３１．１ 条的根本目的是免除处罚。 如果缔约国切实秉持善意解释的原则， 那么将禁止处罚措施简单地等同于排除选择庇护国家的权利实属越界之举。 例如， 英国上诉法院法官 西蒙・ 布朗 （Ｓｉｍｏｎ Ｂｒｏｗｎ） 在相关案件的裁决中指出， 如果仅仅从字面含义对第３１．１ 条 “直接” 一词进行解释， 显然有违该条款的明确目的。 即便是难民在前往英国的路上只是短暂地途经了其他国 家， 这个条件 （ “直接”） 也能轻易满足。 《 日内瓦公约》 实际上是承认难民拥有某些选择的权利， 例如去什么国家寻求庇护。④此外， 难民的选择权利也得到了国际人权法的支持。 《 世界人权宣言》 第 １４ 条规定 “ 人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害”。 若从保障难民最广泛的基本权利和自 由的角度来解释， 所谓 “其他国家” 应当是指能向难民提供庇护的所有国家， 这何来限制之说？ 因 此， 笔者认为难民选择庇护国家的权利， 应当视作自然附着于寻求庇护权利的派生权利， 同时也是得 到国际法支持的核心权利， 理应得到欧洲庇护制度的尊重。
五、 结 论
“都柏林主义” 坚持庇护申请的责任划分机制本无可厚非， 这与 《日内瓦公约》 倡导的责任共担思想是一致的。 但是它将违背国际难民法的 “第一入境国” 和 “安全第三国” 原则作为责任划分机制的 基础， 这必然导致人们对欧洲共同庇护制度遵守国际难民法的初衷产生严重怀疑。① 尽管欧洲人权法院、 欧盟法院以及某些欧洲国家通过其他法律程序不断地纠正难民权利遭到侵犯和剥夺的问题，② 但仍然不 能从根本上解决欧洲庇护制度同国际难民法的冲突和抵触。 继续坚持 “ 都柏林主义” 只会让国际社 会更加深信， 欧洲庇护制度的根本目的就是要将越来越多的难民挡在门外。 对于难民而言， 如果不能 在自己选择的国家享有寻求庇护的权利， 那么 《 日内瓦公约》 的保护就无异于海市蜃楼。 令人忧虑 的另一个问题是， 美国与加拿大之间达成的 《安全第三国协议》， 以及澳大利亚与其邻国商讨的类似 安排， 均说明 “都柏林主义” 的影响已经象流行病一般蔓延到了欧洲以外。 发达国家争相推诿和逃避国际难民法义务的 “逐底竞争” 已在所难免。
（感谢密歇根大学法学院詹姆斯・ 哈撒韦 （Ｊａｍｅｓ Ｃ．Ｈａｔｈａｗａｙ） 教授在论文撰写中给予笔者的启 发和指导。）
关键词： 都柏林主义； 欧洲共同庇护制度； 国际难民法； 第一入境国； 安全第三国
中图分类号： Ｄ９９８．１ 文献标志码： Ａ 文章编号： １００６－０７６６ （２０１４） ０６－０１３１－０９
一、 导 论
“都柏林主义” 是以 “第一入境国” 和 “ 安全第三国” 原则为基础， 以在欧洲范围内推行难民 保护责任的分担为目的， 以削减欧盟成员国在国际难民法上的义务为手段， 以侵犯和剥夺难民的公约 权利为代价来建立欧洲共同庇护制度 （ ＣＥＡＳ， 以下简称 “ 庇护制度”） 的指导思想。 所谓庇护申请 的审查责任划分机制， 本质上是为了在欧盟成员国中重新分配难民带来的负担。 由于庇护申请的分布 情况极不均匀， 导致少数发达国家承担了欧洲的大部分难民保护责任。 以２０１０ 年为例， 欧盟国家收 到的所有庇护申请中， ７５％集中在英国、 法国、 德国、 意大利、 比利时和瑞典。① 因此这些国家认为 必须推行难民负担的重新分配以缓解自身压力。 然而， 难民保护的责任分配是否公平、 合理， 以及能 否保障难民的法律权利受到多方面因素的影响， “都柏林主义” 并没有给欧洲庇护制度提供合法而有 效的解决办法。 尽管如此， １９９９ 年欧盟坦佩雷会议的主席结论坚称： 欧盟及其成员国绝对尊重寻求 庇护的权利； 欧盟将在全面和包容履行日内瓦公约的基础上建立欧洲共同庇护制度， 通过坚持不推回 原则， 确保难民不再受到迫害。②表面上， 欧盟在难民及庇护问题上的立法努力与实践是值得赞赏的。 如果绝对尊重庇护权利、 全 面和包容地履行日内瓦公约义务这两项承诺得到兑现， 那么难民在欧洲得到充分保护的愿望完全能够 实现。 可是这份主席结论缺乏欧盟立法的效力， 非但不能起到以国际法监督和约束 “都柏林主义” 的作 用， 反而匆忙地为 “都柏林主义” 敞开了整个欧洲的大门。 本文试从 “都柏林主义” 的渊源、 原则和内涵及其与国际难民法相关原则与条款的冲突等三方面， 分析并说明欧洲共同庇护制度在指导思想上存 在的偏差， 以及它对国际难民法律制度造成的长远伤害。 本文不对 “都柏林主义” 给欧洲共同庇护制度 的带来的公正性不足、 效率低下以及成员国之间的难民负担出现新的失衡等问题展开探讨。
二、 “都柏林主义” 的渊源
（一） “都柏林主义” 的起点 ——— 申根体系 申根体系指１９８５ 年 《申根协定》 和１９９０ 年 《申根公约》， 它使部分欧洲国家率先实现了边境自由通行， 而同时又具备对第三国 （主要指欧洲以外国家） 人员流动、 特别是难民的监督和控制功能。 对于难民和寻求庇护者而言 （难民是指符合１９５１ 年 《关于难民地位的公约》 第１ 条Ａ 款规定的所有 人。 寻求庇护者是指寻求得到难民保护， 但仍在申请或等待难民地位审查的人。 以下所称 “ 难民” 亦包括寻求庇护者）， 申根体系的建立产生了两个直接后果： 一是只能在一个申根国家提出庇护申 请， 二是选择庇护国家的权利受到了限制。 这两个独立于欧盟的多边机制后来成为 《 都柏林公约》 和 《都柏林条例》 的雏形与范本， 与 “都柏林主义” 之间存在深刻的内在联系和思想渊源。
１９８５ 年 《申根协定》 的目的是为了推进缔约国之间货物、 人员、 服务和资本的自由流动， 而取 消边境检查站是实现该目标的主要措施。①但是 《 申根协定》 的缔约国很快意识到它们在签订该条约 时遗漏了难民和庇护问题这一重要事项。 虽然协定已经考虑到采取辅助措施来确保边境安全， 尤其是 防范来自欧洲国家以外的非法移民问题，②但是当非法移民恶意滥用庇护制度时， 《 申根协定》 所设的 这道防线将被轻易击溃。 不过， 这项重大遗漏在１９９０ 年 《申根公约》 中得到了补救。 所谓 《 申根公 约》， 原名为 《实施１９８５ 年申根协定的公约》， 其中第７ 章 “ 处理庇护申请的责任” 完全属于新增内 容， 目的就是要将难民和庇护问题纳入到辅助安全措施的整体考虑范围。③该公约第３０ 条关于庇护申请审查责任的划分依据， 不仅是 《 申根公约》 的核心内容之一， 也成为日后 《都柏林公约》 和 《都柏林条例》 的基础。 第３０．１ （ｄ）、 （ｅ） 条款规定， 穿越其外部边境进 入其他缔约国境内的缔约国须承担庇护申请的审查责任， 这是 “ 第一入境国” 原则 （ ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｒｙ ｏｆ ｆｉｒｓｔ ａｒｒｉｖａｌ） 首度进入人们的视野。④ 虽然３０．１ （ｄ）、 （ ｅ） 条款中没有直接出现 “ 第一” （ ｆｉｒｓｔ） 一词， 但穿越其外部边境进入其他缔约国境内的缔约国承担庇护申请的审查责任， 实际上与 “ 都柏林 主义” 中的 “第一入境国” 原则具有相同含义， 唯一的区别在于后者的表述更加精炼和准确。 《 申根 公约》 第３３、 ３４ 条规定， 负有审查责任的缔约国有义务 “接收” 寻求庇护者。 需要指出的是， 这一 规定完全不同于１９５１ 年 《关于难民地位的公约》 （以下称 《 日内瓦公约》） 第３２、 ３３ 条关于缔约国 以国家安全或公共秩序理由驱逐或推回难民的权利。 实际上， 《申根公约》 在划分庇护申请审查责任的基础上， 为缔约国新创设了 “移送” 难民的权利。 这项权利后来促成了 “ 都柏林主义” 另一项基 本原则的形成， 即 “安全第三国” （ｓａｆｅ ｔｈｉｒｄ ｃｏｕｎｔｒｙ） 原则。 由于 《 都柏林约》 和 《 都柏林条例》还完整地继承了 《申根公约》 的许多其他条款， 所以都柏林体系的基本内容在很大程度上就是对申 根体系关于庇护申请审查责任划分内容的翻版和扩充。
（二） “都柏林主义” 的形成 ——— 从 《 都柏林公约》 到 《都柏林条例》只适用于部分欧洲国家的申根体系， 虽然并不足以确保其成员国忠实履行对难民的国际义务， 但 它在处理难民和庇护问题上进行责任划分的观念却得到了多数欧洲国家的赞同。 与此同时， 欧洲一体 化进程要求更多的成员国开放边境， 于是在更大范围内实现庇护申请的审查责任划分变成了整个欧洲 的需求。 申根体系已经为欧洲在难民和庇护问题中的责任与负担划分提供了范例， 这套机制在欧洲一 体化进程的推动下逐步走向成熟， 最终促成了都柏林体系的产生。 １９９０ 年６ 月１５ 日， 欧洲十二国在 爱尔兰首都都柏林签署 《 在欧共体成员国内确定庇护申请审查责任国的公约》 （ 后称 《 都柏林公 约》）。 该公约于２００３ 年被欧盟颁布的 《第三国国民在成员国提出庇护申请的审查责任国的确认标准 和机制条例》 （后称 《都柏林条例》） 正式取代， 从而完成了都柏林体系与欧盟法律制度的并轨。
从 《都柏林公约》 到 《都柏林条例》 的跨越， 并非形式上将都柏林体系纳入欧盟法律轨道那么 简单。 其重要意义体现在以下两个方面：
首先， 条例通过明确两项基本原则为成员国 “ 移送” 难民和寻求庇护者扫除了法律障碍。 （１） “安全第三国” 原则： 欧洲理事会在１９９９ 年１０ 月１５ 日和１６ 日的坦佩雷特别会议期间， 就在全面和 包容执行１９５１ 年 《日内瓦公约》 及１９６７ 年 《 纽约议定书》 （ 即 《 关于难民地位的议定书》） 基础 上， 推动建立欧洲共同庇护制度的问题达成了一致。 鉴于此， 为了不影响条例制定的责任划分标准， 凡遵守 “ 不推回” 原则的成员国， 对第三国国民而言均被视作安全国家。① 值得注意的是， 虽然学术 界早已提出了 “安全第三国” 概念， 但 《 都柏林条例》 才是正式确认该原则的第一个法律文件。 （２） “第一入境国” 原则： 凡有证据证明寻求庇护者以非正常手段经陆路、 海上或航空途径从第三国 跨越边境进入一成员国， 则该成员国应承担审查庇护申请的责任。② 不过， 为了促使成员国尽快处理 庇护申请， 条例为该责任划定了时效期限， 规定第一入境国的审查责任在非正常入境事项发生的１２ 个月后即予以终止。 这项原则是对 《申根公约》 的忠实继承， 而非 《 都柏林条例》 首创。 上述两项 原则的结合标志着 “都柏林主义” 最终形成。
其次， 条例具备的欧盟法律地位使都柏林体系几乎实现了对整个欧洲的覆盖， 甚至连某些非欧盟 国家也无法抵御它的影响力。 《都柏林条例》 的主要内容与 《都柏林公约》 基本相同， 但是两者的适 用范围却存在很大的差别。 《都柏林公约》 在被取代之前只有１７ 个缔约国， 但 《都柏林条例》 作为 欧盟法律则能自动适用于所有２７ 个欧盟成员国， 以及挪威、 冰岛和瑞士等３ 个于２００５ 年加入的非欧 盟国家。 随着欧盟的不断扩大， 都柏林体系的适用范围最终将可能包括整个欧洲多达３８ 个国家。
挪威、 冰岛和瑞士等非欧盟国家为什么会选择主动接受 《 都柏林条例》 这项欧盟法律的约束？ 这是一个耐人寻味的问题。 在了解了 “ 都柏林主义” 的真实内涵之后， 其原因便显而易见。 都柏林 体系的作用好比是难民 “泄洪渠”， 除了将难民推向各方面条件较差的欧洲外围国家， 还会把他们引 向都柏林体系以外的其他欧洲发达国家。 挪威、 冰岛和瑞士同属欧洲发达国家， 经济社会发展水平 高， 福利待遇好， 对难民具有巨大的吸引力。 如果它们选择继续留在都柏林体系之外， 便无法利用 “移送” 机制来阻吓难民。 如此一来， 无需担忧 “移送” 风险的难民迟早会大批涌入， 导致庇护申请 数量激增， 届时挪威、 冰岛和瑞士便将被迫承受难民暴增带来的沉重负担。
三、 “都柏林主义” 的原则和内涵
（一） 关于 “ 安全第三国” 原则 从时间顺序上讲， “安全第三国” 原则似乎是 “ 第一入境国” 原则的衍生品。 从上世纪９０ 年代概念形成到２００３ 年正式写入 《都柏林条例》， 它一直是都柏林体系中未被点破的影子原则。 在此之 前的申根体系中， 由于其缔约国同属于西欧发达国家， 对彼此的难民保护力度和水平不存在相互确认 的紧迫性， 因而导致该原则的出现相对滞后。 不过， 从逻辑顺序来说， “ 安全第三国” 相较 “ 第一入 境国” 应居于优先地位。 在欧盟立法者看来， 只有在稳固 “ 安全第三国” 观念的基础上推行 “ 第一 入境国” 原则， 才能让欧洲庇护制度在全欧洲范围内取得四方无虞的成效。 但是， 欧洲法学界和政界对该原则的看法并不一致。德国学者凯・ 海布隆纳 （Ｋａｙ Ｈａｉｌｂｒｏｎｎｅｒ） 在１９９１ 年给欧洲理事会起草的专家报告中指出， 所 谓安全第三国应当是指难民或寻求庇护者已经在其境内得到保护， 但因为寻求更好的 （ 物质） 生活 条件或是其他与１９５１ 年 《日内瓦公约》 第１Ａ 条无关的原因而又离开的国家。① 从上述定义不难看 出， 以他为代表的法学界倾向于将安全第三国的认定标准建立在已经取得保护的事实基础之上， 这种 观点是非常值得推崇和坚持的。 因为只有当难民重新获得保护时， 《 日内瓦公约》 的根本目的才算真 正达成， 而其余缔约国才有免除自身国际义务的正当理由。 事实上， “获得保护” 也属于 《 日内瓦公 约》 明确承认的该公约不再适用的法定情形之一。 遗憾的是， 这种符合逻辑的实证主义观点并未得 到欧盟的重视和采纳。 欧洲理事会在２００５ 年第８５ 号指令中提出了另一套 “ 安全第三国” 的认定标 准： （１） 批准并遵守 《 日内瓦公约》 的条款， 不附带任何地理限制； （２） 拥有法定的庇护程序； （３） 批准 《欧洲保护人权和基本自由公约》 并遵守其条款， 以及规定有效救助的标准； （４） 已经依 据第 （３） 款得到欧洲理事会的认定。② 凡是满足上述条件的欧洲国家， 欧盟则认定其为 “ 安全第三 国”， 表明可以放心向其移送难民。
显然， 欧盟关于 “安全第三国” 的标准对难民是否能在第三国得到保护的事实没有给予足够的 重视。 值得注意的是， 缺乏事实基础的认定标准充其量只能算是推论或者假设， 因为该标准无法确保 难民能够在 “安全第三国” 得到保护， 以及 “ 安全第三国” 的保护水平是否达到 《 日内瓦公约》 规 定的标准。 此外， 由于欧盟成员国之间在难民保护措施和人权状况上存在明显的差异， 所以即便是较 低的认定标准也无法得到认真贯彻。 为了解决这个问题， 欧盟内部早已对安全第三国的认定底线另外 达成了默契， 即遵守 “不推回” 原则和禁止 “ 非人道” 待遇。 虽然欧盟真切地希望每个成员国都能 守住这两条底线， 稳当地顶着安全第三国的头衔， 但事实还是超出了欧盟决策者的美好预期———某些 欧盟成员国在难民问题上的出格举动总是遭到国际组织甚至其他欧盟成员国的指责与非议。 ２０１１ 年， 欧盟法院在Ｃ －４１１／１０ 和 Ｃ －４９３／１０ 案的裁决中指出， 欧盟成员国有义务停止向可能违反 《 欧盟宪 章》 第４ 条的其他成员国移送寻求庇护者， 以防止其遭受非人道和有辱人格的待遇， 这实际上就是 要求欧盟成员国停止向希腊移送难民。③其实欧洲理事会何尝不了解欧洲东部和南部的某些国家存在侵犯难民权利的极高风险。 欧洲委员会人权专员认为 《都柏林条例》既无法确保欧盟成员国划分庇护申请的审查责任，也不能保障寻求庇护者的程序权利。① 被移送到希腊、 意大利和马耳他等国的难民或寻求庇护者的遭遇已经证明了 “安全第三国” 原则并不完全靠谱。 由于寻求庇护者的基本权利在希腊、 马耳他、 意大利和保加利亚 等国无法得到充分保障， 在国际人权组织和联合国难民署的呼吁下， 诸如德国等某些欧洲国家已经停 止依据 《 都柏林条例》 向其移送寻求庇护者。② 很不幸的是， 难民如果想要叩开欧洲的大门， 只能将 自己的命运托付于这种缺乏充分保障的假设。 也许围绕安全第三国的困惑并不能全部归咎于欧盟立法 者的思维创新， 而是在于他们错误地假设所有欧洲国家的庇护法和难民保护实践都能达到相似的高标 准， 并因此矮化了 “都柏林主义” 为 “安全第三国” 原则设定的基本目标。 从 《都柏林条例》 序言 中关于安全第三国的表述不难看出， 提出该概念的动机并非是要让难民的公约权利得到切实保障， 而 是为了赋予 “都柏林主义” 相当的公正性与合理性。 如果放弃 “ 安全第三国” 原则， 那么以 “ 都柏 林主义” 为基础的整个欧洲庇护制度将面临崩解的风险。 至于 “ 安全” 一词是否名副其实， 能否达 到国际法要求的标准， 则完全不是欧洲理事会真正关心的实质问题。
（二） 关于 “ 第一入境国” 原则 申根体系从１９９０ 年正式引入难民和庇护问题的处理机制， 而 “ 第一入境国” 便是其确立的最重要原则。 虽然 《申根公约》 承认有效签证和居留许可在认定庇护申请审查责任中具有决定性作用，③ 但是考虑到大多数去往欧洲的难民或寻求庇护者都是以非法手段入境的事实， 所以 “ 第一入境国” 才真正是申根国家之间划分责任的首要标准。 该原则得了到都柏林体系的完整继承和进一步发展， 并 成为 “ 都柏林主义” 的基本构成元素。关于 “第一入境国” 原则对欧洲庇护制度产生的作用存在激烈的争议。 欧盟坚持认为， 该原则 可以有效避免难民的再次迁移， 进而使欧洲庇护制度能够高效运转并节约资源。 虽然难民或寻求庇护 者失去了自由选择庇护国家的权利， 但这并不违背向其提供适当保护的根本目的。④ 反对者则认为， 都柏林体系将难民在欧盟成员国之间四处移送的做法， 比起让难民选择的国家直接负责审查更浪费资 源和财富。 而且用 “第一入境国” 原则来解决难民负担分布不均的问题， 还引发了责任划分再次失 衡的风险， 导致欧洲东部和南部的一线国家承受了更沉重的难民负担。 ２００８ 年， 人权观察撰写的一 份名为 《 困在旋转门中》 的报告指出， “土耳其成为中东和南亚难民从海外进入希腊的通道， 而越来 越多的非洲难民也转经埃及进入希腊”。 选择希腊的部分原因是意大利和西班牙等其他地中海国家采 取了更有效的海上监控措施。 仅２００７ 年， 从海路偷渡到希腊的人就增加了２６７％。⑤ “ 都柏林主义” 主导下的责任划分机制， 不仅没有实现 《 日内瓦公约》 关于责任共担的目标， 而且导致了截然相反 的后果， 令难民的负担更趋于集中。⑥ 很明显， 虽然上述两种观点都是以难民保护的实际效果作为立 论的出发点， 但是结论却完全相反。 之所以出现这种局面， 可能是受到了两方面因素的影响： 一是 “第一入境国” 原则造成庇护制度过于复杂和浪费资源的结论至今还没有得到确切统计数据的支持； 二是对实际效果的过分关注使得人们忽略了以国际法来评判欧盟履行国际义务的重要视角。
“第一入境国” 原则要求难民只能在其驻留或经过的第一个欧盟国家提出庇护申请。 欧洲庇护制 度的这种安排真正符合国际难民法的规定吗？ 答案似乎是否定的。 首先， １９５１ 年 《 日内瓦公约》 和 １９６７ 年 《纽约议定书》 中没有任何原则与条款在字面和精神上支持欧洲庇护制度达成的一项重要共 识， 即通常情况下庇护国必须是难民离开本国后到达的第一个国家。 “第一入境国” 原则意味着， 如 果难民或寻求庇护者在选择入境地点时发生错误， 或者是帮助他们的偷渡集团由于意外情况将其抛在 计划外的港口， 那么他们寻求庇护的旅途就可能在某个欧盟国家的监所中画上句号。 其次， 保护难民 的公约权利要求相关国家必须充分考虑决定庇护国的三个重要因素： 第一是安全性， 对于寻求保护的 逃亡者而言， 其内心最为关切的一定是要找到能提供保护的安全国家； 第二是关联性， 难民倾向于选 择有家人或亲朋好友已经定居并能获得其帮助的国家； 第三是适应性， 难民如果具备庇护国的语言能 力， 或有相似的文化背景， 将有助于他们培养生存技能和发展事业空间。 这三方面因素， 尤其关联性因 素是 “第一入境国” 原则无法兼顾的。 以保障难民或寻求庇护者与家人团聚的权利为例， 虽然 《都柏 林条例》 第１５ 条肯定欧盟国家有帮助难民实现家庭团聚的人道主义责任， 但同时在第１５ 条又对家庭成 员的范围做出严格限制， 使其仅包括配偶、 未成年子女及父母。 这实际上反映了欧盟国家既想遵从法 律， 帮助难民实现家庭团聚的主观心态， 又倾向于采取身份限制措施来阻挠难民实现权利的客观行为之 间的矛盾。①正是由于上述原因， “第一入境国” 在多数情况下并非寻求庇护者甘愿居留的地方。
四、 “都柏林主义” 与国际难民法的抵触
（一） 《都柏林条例》 作为欧盟立法， 无权免除其成员国在国际法上应当承担的义务 欧盟认为其有权在国际难民法允许的范围内制定限制难民权利的法律规范。 但欧盟的这一立场事实上缺乏国际难民法的支持， 因为１９５１ 年 《日内瓦公约》 只在两种特殊情况下承认缔约国得以免除 其国际法上的义务， 或是说有权拒绝对难民适用 《 日内瓦公约》。 第一是针对１９４８ 年至１９６７ 年遭以 色列驱逐而失去家园的巴勒斯坦难民及其子女。 由于联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处 （ＵＮＲＷＡ） 长期以来专门负责保护和援助这个特定难民群体， 因此 《 日内瓦公约》 规定这些难民只 有在失去联合国专门机构保护的情况下， 才能享有公约规定的难民权利。②第二是针对在事实上已经 获得国籍的难民。 《日内瓦公约》 的基本目的是要确定那些已经失去国家有义务给予的最基本保护的 人， 并向其提供替代性的基本人权保护。 具有他国承认的依附于国籍的权利和义务， 意味着因事实上 的国籍而获得了该国的最基本保护。③ 如果难民居留或途经的国家已经承认其享有附着于该国国籍的 权利并承担相应义务， 那么国际难民法所提供的替代保护自然就失去了继续存在的价值。
除上述两种特殊情况以外， 《日内瓦公约》 没有授权缔约国以其他任何理由拒绝依照公约规定进 行难民地位审查和身份认定。 然而， 欧洲庇护制度通过坚持 “ 都柏林主义” 的 “ 第一入境国” 和 “安全第三国” 原则， 允许欧盟国家拒绝审查转经其他欧盟成员国入境的难民提出的庇护申请， 并有 权将其移送至有关责任国家。 虽然拒绝承担审查责任和移送措施在表面上并不说明欧盟集体否认难民 的法定权利， 但它实质上却是在缺乏法定事由的情形下免除了 “ 第一入境国” 以外的欧盟成员国根 据 《日内瓦公约》 应当承担的法律义务， 这显然违反了公约的限制性规定。
虽然 “都柏林主义” 划分庇护申请审查责任的基本主张得到了欧盟立法的支持和采纳， 但是这 并不能顺理成章地认为其完全符合国际难民法的原则与规定。 因为， 欧盟立法和欧盟成员国国内法在效力层级上均低于／从属于国际法 （ 其中包括条约和习惯法）。① 欧洲法院在审判实践中也早已承认， 欧盟在行使自身权力时必须遵守国际法。②不可否认的是， 欧盟有权就难民和庇护问题订立新的规则， 但前提条件是不得违反条约法的限制性规定。 《都柏林条例》 规定， 要以全面和包容的方式执行 《 日 内瓦公约》 和 《纽约议定书》， 而且成员国仍然受其缔结的国际条约义务的约束。③但是欧盟在难民和 庇护问题的统一立法过程中恰恰违背了这一基本准则。
（二） “都柏林主义” 对难民权利的曲解与剥夺 “都柏林主义” 最终被欧盟立法采纳， 实际上是成员国之间经过旷日持久的谈判之后达成政治妥协的结果。 欧盟一直否认 《都柏林条例》 是为解决成员国之间难民负担严重失衡问题而动用的政治 工具， 但是将庇护申请审查责任的划分机制合法化却是它的明确目标。 然而， 承认 “ 都柏林主义” 的代价是难民权利的整体性遭到了曲解， 难民自由选择庇护国家的权利被完全剥夺。 “ 都柏林主义” 支持者倾向于从限制难民权利的角度对国际法进行解释， 对于 《 日内瓦公约》 没有明确规定的某些 重要派生权利持否定态度。 因此， 关于难民权利的不同看法， 本质上是对包括 《 日内瓦公约》 在内 的国际法的解释问题。 “条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义， 善 意解释之”， 这是 《维也纳条约法公约》 确立的国际法基本原则。 对于 《日内瓦公约》 的解释， 自然 也应充分考虑向难民提供国际保护的公约目的， 以及序言中 “ 竭力保证难民可以最广泛地行使此项 基本权利和自由” 的承诺。
１．难民权利的整体性遭到曲解 所谓难民权利的整体性是指国际法赋予难民的所有权利不可分割， 这主要体现在两个方面： 一是寻求庇护者的难民地位被正式确认之前同样应当享有国际难民法上的相关权利； 二是难民权利包括国 际法支持和保障的一揽子权利， 不得以任何方式予以克减。
首先， 欧洲庇护制度对寻求庇护者是否应当享有难民权利尚存在不同认识。 被移送的寻求庇护 者， 其难民地位尚未得到审核与认定， 享有难民权利的依据何在？ 如果缺乏依据， 又如何谈得上权利 受到侵犯？ 联合国难民署编发的 《 确定难民地位的程序和标准手册》 第 ２８ 条规定， 只要一人符合 《日内瓦公约》 中难民概念所确定的标准， 那么他就是公约意义上的难民。 这一事实需要发生在其难 民地位得到正式承认之前。 但是， 对难民地位的承认并不能使其成为难民， 而仅是宣布其难民地位。 承认不是其成为难民的原因， 而其身为难民的事实才是被承认的原因。 对于难民地位构成条件的表 述， 代表了公约起草者的真实意图， 也是国际难民法的基本原则。 难民公约的起草者早已认识到， 如 果将庇护国的承认作为难民地位成立的法定构成条件， 那么庇护国很有可能会逃避难民保护的法律义 务和责任。 《日内瓦公约》 是人权法领域唯一既考虑到缔约国利益， 又兼顾个人权利的制度安排。 与 其他人权公约不同的是， 《 日内瓦公约》 并不简单罗列儿童、 妇女、 酷刑和种族歧视受害者的权利， 它是按照难民与庇护国之间的关联程度， 分为受到庇护国管辖、 实际存在、 合法存在、 合法停留以及 长期居留等五个逐层递进的阶段， 明确规定了难民在各阶段应当享有的权利。④ 为此， 《日内瓦公约》 的条款设计确保了权利享有是以申请者提起庇护申请作为起始条件， 也即是说寻求庇护者从提出庇护 申请之时起便开始享有阶段性的难民权利。 在庇护国发现并确认寻求庇护者并非难民之后， 其享有的阶段性难民权利才能予以取消。
其次， “都柏林主义” 关于安全第三国的认定标准说明， 欧洲庇护制度很大程度上只关注如何确 保 “不推回” 和 “ 禁止非人道待遇”。 这反映出欧盟立法者忽略了难民权利的整体性， 而倾向于将保 护难民权利的重点放在避免欧盟立法同国际难民法的基本原则和国际法的强制性规范发生抵触。 因为 《维也纳条约法公约》 第５３ 条和６４ 条规定， 凡是与强制性规范发生抵触的条约均为无效。 “不推回” 是国际难民法的基本原则， 禁止酷刑等非人道待遇亦是多个人权法条约中反复出现并且得到国际法公 认的强制性规范。① 为了避免欧洲庇护制度遭遇这种尴尬， 欧盟立法者必须有所妥协。 诚然， “ 不推 回” 和 “禁制非人道待遇” 代表了最核心的难民权利， 应当得到全力保障。 可是， 欧洲庇护制度在 履行最基本的国际法义务的同时， 在国家安全和社会公共秩序没有遭受威胁的情况下， 却公然违背国 际难民法和国际人权法的宗旨和目的， 故意克减难民的其他权利， 尤其是漠视寻求庇护者要求庇护审 查的权利， 以及否定难民选择庇护国家的权利。
２．选择庇护国家的权利遭到剥夺 关于难民选择庇护国家的权利， 一直以来存在着尖锐对立的两种观点。 反对者认为国际难民法没有赋予难民选择庇护国家的权利。 法国代表在公约起草的讨论过程曾说： 没有任何保留地承认已经在 接收国暂时安定下来的难民可以自由前往另一国家， 就相当于给予难民以移民的权利， 然而行使这项 权利的原因可能仅仅是为了个人的便利 （ 而非遭到迫害）。② 此外， 反对者还认为 《 日内瓦公约》 第 ３１．１ 条也证明了自由选择庇护国家并非 《 日内瓦公约》 要推行的普遍规则。 诸如未经许可的 “ 非 法” 入境和居留等特殊礼遇， 必须是以 “直接” 来自受迫害国家作为前提。③ “都柏林主义” 只允许 难民向第一入境国申索其公约权利， 尽管它并不会必然剥夺难民的所有权利， 但却导致难民在庇护国 家的认定问题上完全失去了话语权。 《都柏林条例》 会明确无误地指派难民或寻求庇护者该向某个欧 盟成员国提交庇护申请， 而他们能做的只有服从。
不过支持者们却坚定地相信， 国际难民法没有任何原则和条款直接否定难民有选择庇护国家的权 利。 《 日内瓦公约》 第３１．１ 条的根本目的是免除处罚。 如果缔约国切实秉持善意解释的原则， 那么将禁止处罚措施简单地等同于排除选择庇护国家的权利实属越界之举。 例如， 英国上诉法院法官 西蒙・ 布朗 （Ｓｉｍｏｎ Ｂｒｏｗｎ） 在相关案件的裁决中指出， 如果仅仅从字面含义对第３１．１ 条 “直接” 一词进行解释， 显然有违该条款的明确目的。 即便是难民在前往英国的路上只是短暂地途经了其他国 家， 这个条件 （ “直接”） 也能轻易满足。 《 日内瓦公约》 实际上是承认难民拥有某些选择的权利， 例如去什么国家寻求庇护。④此外， 难民的选择权利也得到了国际人权法的支持。 《 世界人权宣言》 第 １４ 条规定 “ 人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害”。 若从保障难民最广泛的基本权利和自 由的角度来解释， 所谓 “其他国家” 应当是指能向难民提供庇护的所有国家， 这何来限制之说？ 因 此， 笔者认为难民选择庇护国家的权利， 应当视作自然附着于寻求庇护权利的派生权利， 同时也是得 到国际法支持的核心权利， 理应得到欧洲庇护制度的尊重。
五、 结 论
“都柏林主义” 坚持庇护申请的责任划分机制本无可厚非， 这与 《日内瓦公约》 倡导的责任共担思想是一致的。 但是它将违背国际难民法的 “第一入境国” 和 “安全第三国” 原则作为责任划分机制的 基础， 这必然导致人们对欧洲共同庇护制度遵守国际难民法的初衷产生严重怀疑。① 尽管欧洲人权法院、 欧盟法院以及某些欧洲国家通过其他法律程序不断地纠正难民权利遭到侵犯和剥夺的问题，② 但仍然不 能从根本上解决欧洲庇护制度同国际难民法的冲突和抵触。 继续坚持 “ 都柏林主义” 只会让国际社 会更加深信， 欧洲庇护制度的根本目的就是要将越来越多的难民挡在门外。 对于难民而言， 如果不能 在自己选择的国家享有寻求庇护的权利， 那么 《 日内瓦公约》 的保护就无异于海市蜃楼。 令人忧虑 的另一个问题是， 美国与加拿大之间达成的 《安全第三国协议》， 以及澳大利亚与其邻国商讨的类似 安排， 均说明 “都柏林主义” 的影响已经象流行病一般蔓延到了欧洲以外。 发达国家争相推诿和逃避国际难民法义务的 “逐底竞争” 已在所难免。
（感谢密歇根大学法学院詹姆斯・ 哈撒韦 （Ｊａｍｅｓ Ｃ．Ｈａｔｈａｗａｙ） 教授在论文撰写中给予笔者的启 发和指导。）
