探讨上海自贸区艺术品进出口法规的完善研究

　　据统计，2011年中国在全球艺术品市场所占份额由2010年的23%上升到30%,首次超越美国成为世界上最大的艺术品和古董市场。而根据中国拍卖协会的数据显示，海外回流文物一直是中国文物艺术品拍卖市场的重要货源，2010年，全国回流文物拍品共有24340件（套），成交18464件（套），成交总额达81.55亿元，占20.90%的市场份额。2010年回流文物成交率高达75.86%,远高于58.09%的市场平均成交率。当年，408件1000万元以上（含）成交拍品中，来自海外的就有106件（套），数量占25.98%.,这其中，既有收藏品、古物，但更多的是艺术品。就区域而言，目前北京地区共有文物拍卖企业110家，其中一类文物拍卖资质的企业36家，全年共举办各类文物艺术品拍卖会239场，上拍文物22.1624万件（套），总成交额达到514.8亿元。这些数据表明北京正在成为全国文物艺术品拍卖中心，成为继英国伦敦、美国纽约、中国香港之后的中国文物艺术品交易中心之一。
　　
　　但是，尽管自2012年起，国家已将三类艺术品进口关税税率从12%调至6%（暂行一年），降低了一半，但加上17%的增值税，还是让拍卖企业感到难以承受".上海是艺术品拍卖的另外一个重镇，从1993年朵云轩拍卖敲响中国艺术品拍卖的第一槌开始，在2000年，上海几家主力拍卖公司的实力足以被称为拍卖业军团的"第一世界",在2003年以前，南北两地的拍卖业是并驾齐驱的。但从2003年到2012年，北京艺术品拍卖市场中出现了几何基数的增长，上海的市场逐步就被北京拉开了距离，并且越来越大。据雅昌艺术网艺术监测中心的数据显示，2011年北京地区的艺术品拍卖总额超过566.72亿元人民币，上海为159.30亿元，呈现出明显的"北强南弱"现象。

　　一、中国（上海）自贸试验区艺术品进出口问题的缘起

　　中国（上海）自贸试验区的酝酿和设立，为艺术品进境拓展了一个新路，对于振兴上海包括艺术品拍卖在内的文物拍卖业提供了良机。

　　但是，我国《文物保护法》第55条第3款规定，"禁止设立中外合资、中外合作和外商独资的文物商店或者经营文物拍卖的拍卖企业".外资拍卖企业不能涉及文物拍卖，既阻碍了中国拍卖业走向世界的进程，也不利于我国文物回流。尽管现在外资的拍卖行已经可以开始在上海自贸试验区中开展拍卖，但仅限于当代艺术品，如果能够开放文物拍卖的话，就能够吸引更多的海外文物回流。同时，像苏富比、佳士得拍卖行进入内地市场，也有助于引进竞争机制，规范国内的文物拍卖市场，提升整个行业的水平。

　　为此，2013年在《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》中，国务院建议需要暂停实施文物保护法关于禁止设立中外合资、中外合作和外商独资的经营文物拍卖的拍卖企业的规定。

　　国务院建议，暂停实施上述法律有关规定的时间为3年，适用于中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定设立的试验区。在暂停实施期间，及时对试行情况进行评估，对实践证明可行的，及时提出修改完善的分类建议；实践证明不宜停止实施的，及时提出恢复施行的建议。

　　但是，2013年8月30日第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》仅暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批，对于文物保护法关于禁止设立中外合资、中外合作和外商独资的经营文物拍卖的拍卖企业的规定未暂停实施。

　　二、中国（上海）自贸试验区艺术品进出口的现状及内在问题

　　（一）从事艺术品经营的企业快速发展，但外资仍难以进入文物拍卖

　　为推进自贸试验区艺术品经济，自贸区内设立了的国家对外文化贸易基地。据自贸区管理机关统计，自贸区设立1个月时间，基地入驻的文化企业即超过了150家。2013年，在原上海国际艺术品交易中心艺术品保税仓库基础上设立了上海国际艺术品交易中心。

　　该中心建成以来，陆续与佳士得拍卖行、国内外多家知名画廊及艺术机构展开合作，提供艺术品相关的全流程通道服务。2014年7月22日，该中心的运营公司--上海外高桥集团有限公司出资成立上海自贸区国际文化投资发展有限公司，统筹上海自贸区文化产业运作，整合自贸区内外资源。

　　上海自贸区，可以对于进境艺术品可以采取保税拍卖的方式。

　　保税拍卖是指艺术品海关监管下在文化保税区内进行储存及拍卖业务，可以暂缓缴纳各种进口税费。但如果国际买家拍得物品，要取走则要根据各个国家各自的关税管理办法进行交纳进口税费。如果内地买家在此购买海外回流艺术品，则在交易成功后依然要交纳各种进口税费。

　　自贸试验区2013年9月29日运转后，于2013年11月举行首场保税拍卖。由于本次拍卖是保税拍卖，是一次试拍，因此只选定为钟表、珠宝两大类共90件拍品。此次拍卖最终73件成交，成交比例为79%,总成交额约868万元人民币。原先列入拍卖范围的绘画、古董家具等撤拍，主要是考虑到政策因素。

　　（二）区内保税仓储为艺术品周转提供了便利，但未实质解决艺术品出区不出境税收过高的问题

　　2013年9月29日上海自贸试验区挂牌之前，区内的艺术品保税仓储交易中心已经完成一期仓库的改造任务，并投入使用。由于参加拍卖会的大部分国内属于投资型客户，在拍的拍品后，可以将其返回到区内的保税仓库，再等待下一次的拍卖或择期转运境外。

　　在保税仓储模式下，艺术品进境缴纳的保证金是由交易中心代为缴纳，如买家要自行保留拍品，还是需要缴纳各种税费。但是，对于拍的艺术品准备以一般贸易方式进境的企业和个人来说，仍然需要办理一般进口手续，缴纳关税和增值税；国有公益性文化企业，符合免税规定的，按照免税方式进境，并接受海关监管。

　　三、完善中国（上海）自贸试验区艺术品进出口建议

　　（一）创新文化把关模式

　　一是优化通关监管制度，提高通关监管效能，为对外文化交流提供高效便捷的服务。在文化演出方面，采取24小时预约通关，快速担保验放，设立专用窗口、通道，确保大型文化演出活动所涉器材、人员及时进出境；在展览会方面，按照展会规模、重要程度实施分级管理，对省市级大型展馆实行驻会监管、现场验放、集中担保等，加强专人管理和跟踪服务，促进展会文化蓬勃发展。在影视、动漫产业方面，加强与企业沟通互动，积极将海关服务延伸至企业具体开发项目中，提供相关咨询指导和支持，服务文化产业做大做强。

　　二是发挥海关税收、加工贸易、特殊监管区域等政策优势，推动文化产业创新，促进国内文化产业进步。设立文化产品专用保税区、出版物保税仓库，开展保税物流、展览展示、提供影视制作、动漫、软件等国际服务外包业务；扩大实施减免税政策，促进我国文化产业繁荣发展；发挥加工贸易政策优势，支持国内企业承接境外影片拷贝的后期加工，支持国内文化类加工贸易企业转型升级。

　　（二）完善艺术品等文化产品进出境的综合治理

　　大力推行企业与海关之间、口岸联检单位之间、海关内部各部门之间、口岸与口岸之间的共同数据和风险信息互联互通的"大通关"战略，实现优势互补、资源共享、综合治理。一是建立由文化主管部门牵头，以部际联席会议方式进行配合协调的机制，共同强化对文化艺术品市场的有效监管。二是进一步加强相关部门的行政合作互助，在技术手段、专业知识培训等方面寻求援助，实现优势互补，齐抓共管，确保查缉工作的严密性。三是搭建统一的信息平台，实现情报信息共享，探索构建行之有效的社会监控管理体系。

　　（三）促进文化产业发展、促进国际文化交流

　　海关通过落实税收优惠政策、加大税收扶持力度，对龙头文化企业实行高信用等级管理，在通关、查验等方面给予便捷服务，推动软件、动漫、游戏、印刷、出版、会展等文化产业发展。通过加大通关改革创新力度，为文化进出口企业实行备案、申报、转关、查验和征税的"一站式"的贴身服务和现场办理报验手续的"点对点"服务，营造一个便捷、高效的良好的通关环境，支持国际文化间的交流，有力的促进民族文化"走出去"和国外优秀文化成果"引进来".以深圳关区为例，2013年上半年，深圳市文化产业增加值达647亿元，增长18.5%.第九届深圳文博会总成交额1665.02亿元，比上一届增长15.99%,超亿元项目162个，进一步加快了文化产业走出去步伐。

　　（四）分阶段实施，构建可复制可推广的上海自贸区艺术品进出境监管制度

　　1.第一阶段

　　第一，允许符合条件的三资拍卖企业在上海自贸区内从事文物拍卖经营活动。

　　如前所述，允许符合条件的三资拍卖企业在上海自贸区内从事文物拍卖经营活动有助于引进竞争机制，规范国内的文物拍卖市场，提升整个行业的水平。因此，建议第一步在中国上海自由贸易试验区内暂停实施《文物保护法》第55条第3款，允许符合条件的三资拍卖企业在上海自贸区内从事文物拍卖经营活动。为防止三资拍卖企业在包括艺术品在内的文物拍卖中出现违反《文物保护法》的现象，可以从以下四个方面做好保障：第一，严控文物拍卖经营资质。在上海自贸试验区内从事文物拍卖经营的三资企业，须具备相应条件，依法申领《文物拍卖许可证》，并进行资质审核。

　　第二，强化文物拍卖标的审核备案。拍卖的文物，在拍卖前应当经省级文物行政部门审核，并报国务院文物行政部门备案。在文物拍卖活动结束后的法定期限30天内，将文物拍卖记录报所在地省级文物行政部门备案。第三，严格文物进出境管理。外资拍卖企业征集、拍卖的文物，其临时进境、复出境应当向海关申报，并报国家文物进出境审核上海管理处审核、登记。第四，严厉打击文物走私活动。自贸区海关应加强监管，对违反海关法律、逃避海关监管，严厉查缉运输、携带、邮寄国家禁止出口的文物出境的行为。

　　第二，建立分类管理制度，扩大可以免税进口藏品的公益性收藏单位的范围。

　　目前，能够免税进口藏品的公益性收藏单位是指一些国有的图书馆、博物馆、纪念馆及美术馆等。具体而言，根据《国有公益性收藏单位进口藏品免税暂行规定》，国家有关部门和省、自治区、直辖市、计划单列市相关部门所属的国有公益性图书馆、博物馆、纪念馆及美术馆，财政部会同国务院有关部门核定的其他国有公益性收藏单位享受免税待遇。但是，分析该文可以看出，是否赋予相关单位免税进口藏品的核心要素是其进口藏品的公益性，以及藏品进口后用途的公益性，所有制性质是否为国有并不应该成为决定性要素。

　　随着我国民间资本的积累，自20世纪80年代以后，民营博物馆不断涌现，一些藏家愿意以举办博物馆的方式与社会分享收藏，一些经济实力雄厚的民营企业纷纷投资博物馆。为规范和引导，2005年12月22日文化部审议通过《博物馆管理办法》，自2006年1月1日起施行。但是民营博物馆面临着许多困难，藏品的获取是困难之一，因为只能依赖传统渠道获得。

　　据此，可以以是否以服务于公益为目的，对申请进口艺术品的收藏单位进行分类管理。扩大可以免税进口藏品的公益性收藏单位的范围，赋予优质的以公益性为目的的民营图书馆、博物馆、纪念馆及美术馆免税进口藏品的资格。按照《博物馆管理办法》，对上述收藏单位免税进口的艺术品进行海关备案登记，并定期核查。

　　2.第二阶段：修改税法，降低乃至取消艺术品进口税收制度艺术品市场而言，采用低税率甚至零税率措施以吸引更多艺术品到国内市场交易所带来的收益要远远高于单纯的高税收模式的收益。高税率低税收模式，名义上税率很高，但是一方面将大量艺术品交易拒之门外，另一方面由于大量艺术品走私偷税逃税，导致实际税收收益非常低。此外，我国进境艺术品税负在世界范围内也是很高的。

　　国务院关税税则委员会下发了《关于2012年关税实施方案的通知》，从2012年开始，油画、粉画及其它手绘画原件；雕版画、印制画、石印画原本的进口关税税率由12%降至6%.

　　尽管有所下调，但是整体文物的进口税收仍然居于高位。在中国，艺术品被列为进口商品的第21类，与奢侈品列为一类，艺术品进口时需申报缴纳进口关税和进口环节增值税。进口关税根据艺术品种类不同适用0至14%的税率，与中国签订优惠贸易国的国家，艺术品原作的进口税率为12%,复制品的税率为14%.没有与中国签订优惠贸易协定的国家，艺术品进口关税为50%;复制艺术品的税率为14%,进口环节增值税税率为17%.而在实际交易中，艺术品消费还要承担消费税、营业税等多种税费，即使采用12%的进口税率，艺术品进口的综合税率往往也超过了30%.对涉及文化传承的艺术拍品可以研究明确的免关税政策，对关税之外的增值税、营业税等应进行综合考虑，下调税收。

　　上海自贸试验区内的艺术品保税仓储之一定程度解决了艺术品暂准经出境的问题，对于艺术品从上海自贸试验区出区进入境内高税负的问题并未解决。对此，修改税法，降低乃至取消艺术品进口税收是根本之策。盛世兴收藏，这是许多关于中国文物的国际最高成交价格都在中国诞生，以及海外的艺术品纷纷流入中国最直接也是最根本的原因。

　　但是，艺术品的进出境及境内艺术品市场的培育是一个系统的工程，并非是降低乃至取消进口关税所能一揽子解决的。在这个过程中，既有文化因素的推动，更有资本因素的推动。为此，在艺术品进出境法律制度的制定和完善中，既要支持艺术品的进口以繁荣我国博物馆事业乃至文化事业，也要充分考虑和积极防控其蕴含的风险。