探析广东乡民自治法律规范具体特征与实施效果

　　法律、法规是规范社会关系的基本保障。中国村民自治法律、法规是规范村民自治组织体系、镇村关系的重要法令。 作为中国政治、经济改革前沿的大省，广东省农村地区发展变化快，贫富差距大，矛盾复杂。 面对这些情况，广东省委、省政府及各地方政府适时调整地方村民自治相关法令， 促进了广东省村民自治的发展，但同时也有许多问题尚未解决。梳理广东村民自治法律、法规实施的成效和特点，可以反映本地农村矛盾变化特征，并为将来进一步继续解决问题提供借鉴。

　　一、广东村民自治法律、法规实施的成效

　　广东省在村民自治建设方面起步较晚。在 1988 年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布，全国多数省份开始启动村民自治改革时，广东为继续保障工业起飞、经济发展需要，仍维持原来的“乡管村辅”体制。 但是，自 1998 年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布后，全国正式推行村民自治制度以来，广东省积极配合中央政策，结合地方特点，通过健全村民自治制度法律法规，创新发展村两委选举方式等努力，使本地区农村基层民主政治建设取得可喜进展，获得了“高起点上后来居上”的赞誉。

　　主要成效如下：

　　1.村 民 直 选 成 为 普遍 要 求 ,选 举 准 备 工作 充 足1998 年 《中华人民共和国村民委员会组织法 》颁布后 ,中 共广东省委决定尽快撤消原有农村管理体制， 依法设立村民委员会。 同年 7 月，以中山市试点撤销农村管理区建制和实行民主选举村委会，全市 30 个镇 400 个村委会投票选举获得完满成功。中山试点成功后，9 月，广东省委省政府下发了《中共广东省委、广东省人民政府关于理顺我省农村基层管理区体制的通知》， 开始第二批试点工作，在全省 17 个地级市中的 173 个乡镇和 2030 个管理区中进行改革。 根据试点改革的经验， 广东省于 11 月出台《广东省实施（村民委员会组织法）办法》和《广东省村民委员会选举办法》，明确规定村民选举委员会的产生程序和村委会、村民会议的具体职责等。 从 1999 年 1 月开始， 广东全面撤消管理区体制，实施村民自治。 到 1999 年底，广东共撤销 20313 个管理区，占管理区总数的 99.9%;全省 3102 万农民参加村委会选举，参选率达到 96.1%,民主选举产生了 22055 个村民委员会。 在省委、省政府及各级党委政府的重视和推动下，推行民主选举成为农村民主政治的重点。 至今全省范围内村委会选举已先后历经了五届，成为农村政治生活一项不可或缺的项目。

　　历次选举前，省委相关领导亲自部署换届工作，并到农村、社区指导检查换届工作。各市、县、镇均成立党委书记任组长的换届工作领导小组，抽调骨干力量组成换届办公室，并建立换届工作责任制，确保每个村、社区都有领导干部挂钩负责。随着经验的增加，政府组织领导工作越抓越细。以广州市 2011 年村委会选举准备工作为例。 中共广州市委办公厅、广东省广州市人民政府办公厅制定出台《关于做好 2011 年全市村、社区“两委”换届选举工作的通知》，对选举指导组织设置、选举进程、选举监管方式等都作出具体规定。 选举前根据要求成立了市村、社区“两委”换届选举工作领导小组，省委常委、市委书记任组长，市纪委、市委组织部、市委宣传部等十几个单位有关负责同志为成员，同时从有关单位抽调骨干工作人员，组织、指导、检查全市村、社区“两委”换届选举工作。各区、县级市和各镇、街要相应成立换届选举领导（指导）小组及其工作机构， 加强对换届选举工作的组织领导和工作指导。 选举进程按照要求分成四个阶段。 一是选举准备阶段（2010年 12 月）。成立领导机构和工作机构，制定选举工作方案，落实选举工作经费，培训选举工作人员，做好宣传发动，全面完成村两委成员民主评议和村两委任期、 离任经济责任审计以及换届选举“难点村”的整治工作；二是选举实施阶段 （2011 年 1 月至 5 月 ）。

　　村党组织换届选举实行“两推一选”.村民委员会的换届选举工作要依法依规组织实施。 在此阶段，一并完成村民小组长和村民代表的换届选举工作。新一届村“两委”组成后 10 日内，完成新老班子交接工作；三是建章立制阶段（2011 年 5 月）。 各区、县级市和镇、街要指导新一届村“两委”按照中央和省、市有关法律法规和政策，修订完善各项村规民约和规章制度，完善村民会议和村民代表会议及村“两委”工作制度。依法推选产生新一届村务公开监督小组和民主理财小组或其他形式的村务监督机构，落实村民民主理财、监督村务公开等制度。建立健全选举工作档案制度，完成对选举文件和选票、会议记录的整理、归档工作；四是总结验收阶段（2011 年 5 月）。 总结、检查、验收采取自下而上方式进行。 各区、县级市要将检查验收的情况形成书面报告，5 月底前以区、县级市党委、政府名义报市委组织部、市民政局。由于广州市准备充足，并严格按照章程行事，选举工作顺利进行。广州市的经验并不是个例，而是反映了全省各地的普遍情况。

　　2.创新村民直选程序，规范选举监督和审查村民自治制度下，村委会职权得到加强，村庄内部事物由村党支部独尊变为村党支部和村委会二者共同管理，在权责不分的情况下，很容易出现村委会与村党支部相互扯皮、相互侵轧的现象。 为保障村民直选的顺利进行，同时协调党委领导和村委自治的内在权力矛盾、理顺乡村自治运作逻辑，广东省在选举办法及程序上不断探索，勇于创新。其中，顺德在全国最早实施村党支部改选程度创新，其做法被称为“顺德模式”. 为保障农村两委选举顺利进行，2002 年，广东省在全国首创《广东省村民委员会选举办法实施细则》，对两委选举程序、村级组织设置原则和村民议事规则进行了细化，增强了可操作性。 另外，结合“顺德模式”的探索，颁发《进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，要求各地以“两推一选”和“二选联动”模式为样本，解决村两委互相扯皮的问题。

　　所谓“两推一选”,即分别召开党员和村民会议，由党员和村民民主推荐党支部委员候选人，经乡镇党委组织考察后，由党员大会差额选举新一届党支部委员会。 所谓“二选联动”,即鼓励在任村支书或其他中共党员参加村委会选举，如果当选村委会主任的人是在任党支部书记或中共党员，经过党内选举程序兼任村党支部书记；如果选举出来的村委会主任不是中共党员，就由镇党委临时委派一位党的干部到该村担任村党支部书记，同时努力培养村委会主任入党。“两推一选”和“二选联动”选举法促成了两委合一，即村书记主任“一肩挑”及两委干部“交叉任职”比例显着上升。 2008 年村委会选举中，全省村书记主任“一肩挑”比例和“两委”干部交叉任职比例均达 86%. 两委合一对于解决两委干部矛盾有着显着的作用。如某镇工作人员介绍：“两委成员交叉任职对解决村里的矛盾还是有作用的。我们镇有一个村在第 2 届选举后没有交叉，当时书记不能驾御主任，他们矛盾很大，在新一届选举中就通过交叉任职解决了。 ”

　　农村两委选举中不免出现违纪、违规现象，在选举过程中加强监督是广东省各地政府必须面对的一大任务。 广东省于 2010年通过《广东省村民委员会选举办法（修订）》，不但强调各级人大、政府要在村两委选举中认真审查候选人条件及资格，严格监督村两委选举方式、选举程序、工作移交程序等，还把选举观察制度写入条文，在全国首创先河。早在 2005 年广东省民政厅即以书面文件的形式，在全省范围内推行村委会选举观察员制度，是中国对村委会选举观察正式承认并做出规范首个省份。观察员主要由大学法律专业的应届毕业生、离退体干部、人大代表和政协委员组成。观察员在观察中遵守“不表态、不评论”原则，客观公正地观察和记录村委的换届选派情况，发现违法选举行为及时报告当地民政部门。他们要填写一份有着 70 多项内容的《选举观察表》，涉及有无开选举大会、 参加投票的人数是否超过有效选民的一半、得票情况是否符合规定等方方面面内容。 最终这份表格一式三份，分别交给村里、乡镇（县）和省民政厅。 广东在 2005 年的村委会选举中组建了一个共 2785 人的观察员队伍， 其中省级观察员 42 人，市级观察员 273 名，县级观察员 2470 名。 他们观察了2100 个村的选举全过程，占全省 总村数的 10%,发现违法违规选举 126 宗，举报后推倒重来的 32 宗，部分纠错 94 宗。 观察员的启用有效地限制和揭露了村委会选举中的各类不法行为，这一做法在其后的村委会选举中得到保留，并得到学界认可。 2006 年国内首次出现观察员的培训资料---中国社会出版社出版的《中国-欧盟村务管理培训项目（全四册）》就包括《村民委员会选举大会观察手册》。

　　3.健全农村自治组织设置，加强党组织功能建设依据《广东省实施（村民委员会组织法）办法》和《广东省村民委员会选举办法》等规定，当前广东农村基层自治组织体系基本建立，形成了村党支部、村民委员会、村民小组、专门委员会、农民合作组织等多重自治单位。 从组织功能设定而言，专门委员会包括人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会、经济管理委员会、计划生育委员会等，具有独立职权和地位，与村委会构成协助与合作关系。 农村各种组织的建立和发展，是促进村务民主管理发展，实现管理模式由党组织集权转向多组织分权，管理主体由党组织独尊转向多组织共同管理的必要条件。 2010 年，广东省人大常委会重新修订 《广东省村民委员会选举办法》， 增加了“村民委员会成员中应当至少有一名妇女 ”、“正式候选人按照得票多少的顺序确定，其中应当至少有一名妇女”的规定。 2011 年全省村两委选举中这一规定得到贯彻。 省委组织部、省民政厅要求各地政府对上报的村、社区“两委”成员人选严格把关，如成员中没有女性的，一律不予批准。在本次换届中，全省共有 25317 个村、社区配备了女委员，确保女性进村、社区“两委”比例达到100%,为基层妇女参政议政充实了力量。

　　在建设村民自治组织体系的同时，党中央不断强调继续发挥党组织在其中的积极功能。 早在 1982 年改革开放初期，《全国农村工作会议纪要》即明确了村党支部的核心地位，指出“党的农村基层组织是团结广大群众前进的核心和战斗堡垒”. 2003 年《关于深入开展农村党的建设“三级联创”活动的意见》要求在新形势下继续建立健全常抓不懈的工作机制，进一步加强农村基层组织建设。 依据中央指示，广东于 2003 年通过《中共广东省关于实施固本强基工程全面推进党的基层组织建设的决定》等文件，将加强农村基层党组织建设作为重中之重，并对基层党员干部工作提出具体要求。 例如规定乡镇领导干部每年下村的时间应不少于 4个月，其中要有 20 天以上的时间住村进户；乡镇领导干部每人要挂钩一个村，特别要挂钩帮助后进村；镇村干部每人要联系 5 户以上不同类型的农户，掌握民情，帮助解决实际问题；建立和完善乡镇领导干部每天 24 小时值班制度、住镇制度和接访日制度，一把手接访原则上每月一次；镇委、镇政府应组织涉农“站所”负责人、技术人员，定期为农民提供咨询服务。

　　4.推广村务公开与财务监管制度，规范镇村公务活动实行村务公开， 尤其是财务公开是农村民主管理的重要内容。中央从 1998 年正式推行村民自治制度以后，就不断强调对村务监管。在 1998 年《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》、2000 年 《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》、2004 年 《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》及 2005 年《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等文件中，明确要求各地村自治组织、乡镇政府严格财务管理及收支审批程序，在财务、决策上公开透明保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权。 依据中央精神，广东省于 2001 年出台《广东省村务管理办法》（试行）、《广东省村务公开条例》，2007 年出台《关于推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革试点工作的指导意见》等文件规范镇村公务活动，强制实行政（村）务公开。 例如在《广东省村务管理办法》（试行）中规定：“村日常的小额开支，实行‘两笔会签’制度，其中，村民委员会主任一支笔，村务公开监督小组一支笔，缺少任何一支笔均不得入帐报销。村委会主任经手的开支，由村党支部书记审批；村党支部书记兼村委会主任经手的开支，由村委会副主任审批。 意见不统一、无法‘两笔会签’的，提交村党支部讨论”. 另外还规定：“村财务收支情况应当由村党支部书记、村民委员会主任和村务公开监督小组审核并签字后，每月公布一次，由村务公开监督小组收集群众意见并向村党支部、村民委员会汇报”.

　　依照有关要求，广东省各地政府积极出台对农村财政监管的措施， 例如在农村建立财务信息公报栏等。 在梅州蕉岭县，2007年后逐步形成 “基层两公开”、“干群对话会”、“会议召集组”、“村务监事会”等制度形式，促进保障全县群众知情权、表达权、参与权、监督权。其中三圳镇芳心村建立的村务监事会，会员是“三老”同志---老党员、老干部、老模范，监督内容包括村务公开、财务收支、重大事项、政策落实、意见处理等，即对村务管理进行事前、事中、事后全面监督。佛山三水区政府则规定村里 3000 元以下的生产性开支和 1000 元以下的消费性开支，由村（居）委书记（主任）审批；3000 元以上 5000 元以上的生产性开支和 1000 元以上3000 元以下的消费性开支 ,由村 （居 ）委书 记 （主任 ）、副书记 （副主任） 联批；5000 元以上的生产性开支和 3000 元以上的消费性开支，由村“两委”会议或村民代表会议集体讨论决定。 有一些地区还将财务公开原则推广到村民小组一级。广州市番禺区榄核镇多数村庄集体经济发达。 为确保各村民小组的事务、财务工作在“阳光”下运行 ,榄核镇综合农业局 、民政局等部门统一制作了上月现金流水账公布表、收支汇总公布表、征地款情况公布表、收益分配表、应收应付公布表等 5 大财务公开表，要求各村必须于每月十五日前将财务公开表对外公布。村民小组政务工作领导组同时要求行政村两委干部配合相关工作， 并将监督村民小组的财务、事务公开工作纳入两委干部的年终考核。通过以上措施，广东大部分行政村的财政管理较前有所改善， 群众知情权得到保障。

　　同时，针对广东地区土地流转程度大，农村易于因征地引发突出社会问题的现象，广东省委、省政府通过并推行 2005 年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、2006 年 《广东省农村集体经济组织管理规定》等政策着重加以规范解决。

　　二、广东村民自治法律、法规实施的特点

　　1.以国家基本政策为基础，充分体现广东地方特色广东村民自治法律、法规是在国家的统一部署下，由省委、省政府针对广东省具体情况出台具体指导意见，以及各地市、县、乡镇政府根据各自实际，制定的解决本地具体问题的方案文件。 这样既能保障基层民主政治改革的基本方向，又能有的放矢的解决实际面临的问题。例如，由于广东多地农村集体经济发达，村务尤其是财务与村民及村干部切身利益密切相关，因而群众参政更为积极，村两委矛盾也更加激烈。 为解决这些问题，广东加强实验，创新直选程序，领全国之先创造出“两推一选”和“二选联动”选举模式。

　　2.以解决既存问题为靶向，具有一定的滞后性广东的村民自治法律、法规的制定和实施缺乏对问题的预见和前瞻，只在现实矛盾和问题充分显现后才发挥作用。 这种滞后的做法，一定程度上阻碍了农村社会发展。例如，在广东农村集体经济发达地区，参与集体经济创收与分红的人员成份复杂，包括外来长居劳动者、外嫁女、参军人员、本村外出就业者等。 如何合理分配资源和利润，成为长期不能解决的一大难题，严重地影响了当地经济和政治的持续发展。 针对这些问题，广东省各地政府直至 2008 年后才陆续出台指导意见， 至今也尚未形成完整的法规体系。

　　3.村民自治得到有效保障，但未能从根本上解决矛盾与全国多数地区情况相同，目前广东省村民自治法律、法规实施的总体成效很大，但农村政治矛盾依然凸显，尤其是一些影响民主政治发展的根本问题都没有得到解决，且有愈演愈烈的趋势。 例如，民主选举虽然成为热点，但选举中存在的贿选现象，选举程序违法等严重问题还没有根治。 另外，在各地农村日常管理中，民主决策、民主管理，民主监督形式大于实质，导致村两委干部权力孤岛化、独占化倾向日趋明显，成为农村民主政治的严重障碍。

　　通过观察广东村民自治法律、法规实施的成效与特点，我们可以把握未来的努力方向。首先，要继续严格继承国家法律精神，保障农村民主政治的正确方向；其次，要准确预见和全面把握广东不同地区发展要求，及时制定政策，保障对农村社会矛盾的有效调解。 再次，要从根本上理顺镇村、村民自治体系组织关系，保障建立健康的农村治理环境。