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论国际行政法的规范构成

来源:UC论文网2016-05-30 17:15

摘要:

国际行政法是全球化背景下正在产生、成型的全新法律部门,目前巳经逐渐引起国内外学界的重 视,对其蓽本范畴的研究已经有一定的成果o通过类比行政法体系的三种类型对国际行政法

  国际行政法的产生是全球化向纵深发展以及全球治理中一个法律发展现象及趋势,作为—个在全球治理语境下正在产生、成型的全新法律部门,从宽泛上其概念可以理解为有关全球治理实践中实际存在的跨国或者国际性行政权力行使的法律规制,即全球治理法治化的表现®。对于这个正在浮现的全新法律领域,笔者已经通过一系列论文初步阐述了其若干基本范畴®,本文试图以传统行政法的若干概念工具对国际行政法的具体规范构成进行解构。行政法从规范属性看一般分为三种类型:组织行政法、实体行政法和程序行政法,笔者试图通过类比对国内行政法体系的三种类型对国际行政法的规范构成展开分析,并尝试将国际行政法规范分为国际组织行政法、国际实体行政法以及国际程序行政法。组织行政法是构成任何性质机构的法律权力的渊源,在国内制度中,这普遍需要一个权力代表来实施,而这种代表由另一个具有代表国家做出行为的权力的机构所构成;实体行政法是由行政机构所确立的法律,包含其更加普遍(立法型)和更加特别(裁判型或决定型)的行为;程序行政法规制行政机构做出行为的方式。在国际行政空间内由一个国际机构而非一个传统意义的国家内部的行政机关采取的与法律行为有关的规范可以在某种类似的标准下分为三种类型:第一,国际组织行政法一国际规制机构(而非国家机构)的制度设计和法律体制;第二,国际实体行政法——由国际规制机构所创造的规范和决定,包括拥有自身的规制对象,即所谓的国际行政相对人,以及对其具有实质影响力的规范和决定(被规制对象或受到实质影响的对象包括其他此类机构;2.国家以及特定国家的机构;3.个人和其他私人行为者);第三,国际程序行政法——涉及那些国际公共机构的,与其规则和决定相关的行为的,程序性规范,包括对审查、透明度、说明理由、参与要求、法律问责性以及责任的各种安排等。
  
  一、国际组织行政法
  
  国际行政法概念最初的缘起即指国际组织在处理劳动争议和其他内部事项中形成的规则、程序和机构,这至今仍是部分学者对国际行政法最为狭义的理解,如弗莱德曼所认为国际行政法是“国际组织内部涉及人事方面的法律规范”斯蒂夫•查诺维兹认为“国际行政法”一词传统上指“调整政府间组织与其雇员之间的关系的法律”⑴,以及国内持该观点的余敏友教授、曾令良教授等。我们今天用全球化的眼光来审视、复兴国际行政法的概念,最原始的定义自然必然涵盖,并赋予其全新的内涵。
  
  第一次世界大战之后,国际联盟的创建揭开了国际法的历史新阶段,同时也揭开了超国家行政法以及国际组织和私人主体之间关系的历史新阶段。国际联盟有一个独立于各国的秘书处®。根据德国学者EricDrummond教授的观点,自国际联盟秘书处开始的有关国际组织公务员制度事实上来源于英国公务员的原则的移植,新的专职国际公务员由此而产生。一直以来,国内外国际法学界经常将国际公务员制度看作属于专业人士的研究的次要主题而不加重视。然而,行政法学者却逐渐注意到这个制度的重要性®。因为通常他们能更好地理解职业行政团体的增长在形成现代国家过程中扮演的角色。所以关于这类规范更加准确的应该称为“国际公务员法”或者“行政国际法”。
  
  在全球治理的语境中,国际组织行政法的概念涵盖了上述的内容,并有所引申、扩大k可以理解为国际规制机构(而非国家机构)的制度设计和法律体制。公共机构的制度设计和组织规则在实现人格尊严、自由、能力、平等、公平、福利等实体正义中占有核心地位。它们对公法价值和国际行政法的目的的实现也具有重要作用。制度设计和组织性规则(包括组织程序的规则)可以界定一些退出和进人的条件,以形成主要行为人的行为方式。从规范观点来看,制度设计应当提高实现实体争议和正当程序的可能性。在政府间国际组织的创建过程中,创建会议中的代表问题通过由各个参与国的行政机构所选出的代表来提供而解决,现在也在代表“市民社会”诉求的组织比如非政府组织的会议范围内或范围外的空间中解决代表性问题,因为这些组织自身具有某种自我代表的体系和支持者。如果这个创建主体是一个需要国家议会机关确认或其他更广泛的审议的条约,国家代表的问题就更加复杂化。一旦得以创建,这个机构及其代理机构一般将在某种程度上与原始创建权力相分离。这个机构将很可能实施程序规则,确立暗含的权力,主张或拒绝承担责任(如涉及到违反个人权利的情形),建立分支机构,参与到与其他机构一起进行的联合机构设置中,总的来说就是参与到某种体制制定的过程中,这种过程包含实体行政法和程序行政法的制定和实施。
  
  教授认为将这种机构融人到一个更加强烈和深人的国际宪政主义中更具挑战性,因为“无人民无民主”的格言可以有一个类似的表达,即“无政体无宪政主义”。还有学者认为如果不存在完整的“全球政体”和任何与“全球人民”概念相似的东西,机构设置、规范、促进问责性的措施,以及相关在国内政体以外、以内或整体范围内实施的无层次的和自我规制的程序可能有助于为全球宪政主义确立社会和政治的条件®。除了欧盟或其他的特殊情形,这些机构和模式在是否拥有承担这种重负的能力,起码在比较长的时间内是值得怀疑的,但是这种方法仍然代表了一个重要的富有激发性的对这个领域务实性研究的追求。宪政主义还意味着结构的统一性,而这是国际法和制度安排所暂时欠缺的,而且也不会很快具有的东西。它还意味着一系列特定的最低限度的核心功能已经被配置到相关机构或行为人中,且在某种程度上得到实现。但是没有一个全球公认的政治历史,以形成一个关于那些功能的传统理解。例如,没有一个衡量立法权力的全球性标准,这种权力在西方政治思想体系中作为一种政治理念和实践发展而来,因此很难看到一个关于国际立法权可能包含哪些要素的统一的理解®。虽然组织权力的确在国际范围内行使,但是从更广泛的意义和形式来说,所谓国际宪政主义最多还只是处于萌芽状态。
  
  二、国际实体行政法
  
  所谓国际实体行政法即由国际规制机构所创造的规范和决定,包括拥有自身的规制对象,即所谓的国际行政相对人,以及对其具有实质影响力的规范和决定。被规制对象或受到实质影响的对象包括:(1)其他此类机构;(2)国家以及特定国家的机构;(3)个人和其他私人行为者。
  
  1.以被规制对象为划分标准的三种范畴
  
  囯际规制机构的实质外部结果可以更进一步地被划分为三个范畴,取决于其规制的行为人的种类或其他效果。
  
  (1) 规制对象为其他类似国际公共行政机构(除国家外)的具有实质效力的实体规范和决定
  
  在这种范畴中,同际标准化领域是个典型的例子。世界贸易组织(WTO)的技术性贸易壁垒协定规定,如果国家的进口技术限制与“国际标准”相一致,可以从WTO兼容性的可驳回推定受益。为此,WTO还发布了《关于准备、通过和适用标准的良好习惯做法的通则》,这实际上为国际标准化组织(ISO)在意图将丨SO标准作为WTO规则下的避风港条件下行使职权的方式提供了指导规则。类似的还有由八个包括森林管理委员会(FSC)这样的机构组成的国际社会与环境认证和标签联盟(ISEAL),ISEAL追随ISO的做法,公布了一个有关社会和环境标志设置的行为通则。例如,这要求对提议的标准进行两轮公开评论,以及对这些评论中提出的实质问题提供一个公开的书面答复。所有这些机构都要求标准设置要力图在利益相关方的平衡中达成一致意见。为此,ISEAL将意见一致界定为“普遍的一致,其特点是不存在任何重要利益相关方对实质性问題的持续反对,并具有寻求考虑利益相关方观点的程序”®。成立于1993年的FSC随后发布了一个复杂的标准体系,即《森林管理的原则和标准》,包含针对特定地区森林的详细标准,并证明木材和木材产品遵循这些标准。FSC的会员资格向所有遵守FSC的原则的组织和个人开放。它的联合大会由经济、社会、环境三个会议厅组成,每个会议厅在大会中拥有平等的投票权.而每个会议厅又进一步分为拥有同等投票权的北会议厅和南会议厅。从2002年开始,政府森林管理机构也被允许加入。
  
  (2) 规制对象为国家及特定国家的机构的具有实质效力的实体规范和决定
  
  这种范畴已经由一个具有重要影响力的案例做出了阐明,即“印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国诉美国关于虾及虾制品禁止进口案”®。美国禁止从印度进口虾,认为印度虾船没能达到美国有关保护海龟的标准。WT0上诉机构没有因美国拒绝以对待来自其他地方的同类虾的方式对待印度虾的行为裁决美国违反GATT,即使GATT的条文可能看起来有这种要求。上诉机构遵从了美国公法决定,即如果海龟将受到严重的威胁,则将不许可美国市场对虾的需求。但是上诉机构的裁决中指明:美国当局执行其法律决定的方式是专断的或不公正的,因为美国没有向印度做出适当的通知以告知其将认定印度船只不符标准的这一做法,以及没有提起给予印度反驳这些拟定的认定的机会,或提供一个可供质疑的合理书面决定。因此,美国的程序没有达到法律的公开性的某些要求,因为这些要求不仅限于影响由美国公民构成的公众,还包括印度利益方。
  
  (3)规制对象为自然人或其他私人行为者的具有实质效力的实体规范和决定
  
  这种范畴正成为国际规制管理的日益重要的要素。国际行政法有关法律概念的重要问题可以在以下情况下产生:国际规制机构授予个人权利,而这些权利及其法律效力随后又施加给其他行为人以义务,同时也意味着应当给予履行全球治理职能的机构制定的尊重权利或不尊重权利的规范和决定的重要性。当一个国际规制机构向个人课以义务时,根据国际行政法的标准对这个机构的行为进行审查越来越具有可能性。如前述中安理会改革列出了为某些被怀疑参与了恐怖主义资助活动中的个人和团体而设置的程序,后来在2008年6月30R通过的《安理会改革1822号》中进行了详细规定,《安理会改革1822号》在欧洲法院就卡迪案®的裁决做出之前出台,其中体现了对几个法律“公开性”要素的适用,且还体现了一种规定这些要素的义务。这些规定涉及到国家做出一个清单的义务,以向安理会提供一个有关案件的详细陈述,其中对部分适合公开发布的陈述作了说明,还对查阅以往的清单并增加理由陈述的程序作了说明,此外还包括以下规定:被列在清单上的或未被列在清单上的人应当在一周内得到通知,如果情况允许;对现有淸单进行年审的程序;以及鼓励适用将名字从清单上去掉的现有程序(即广被人诟病的所谓“不透明且不完全令人满意的程序”)。法律的公开性要求在这类规范中重要性的体现最为明显。
  
  2.三种范畴的实体规范和决定的区别
  
  这三种范畴的实体规范和决定最明显的区别是由被规制对象或其他受影响的利益方要求审查的可能性。在国际关系中,很难有一个司法性质的机构在由一个国际机构向另一个国际机构的工作提出的质疑中具有管辖权®。国际机构关系的平行特点意味着单独的审查机构几乎不可能存在,即便这种审查只具有政治性功能。随着国际机构整体的发展以应对这种局面,更正式的审査可能随之发展起来,并带动行政行为对大范围的法律公开性标准的适用。上述三种范畴的实体规范和决定的另一个区别则涉及到基本权利维护的适用性,准确地说,这些保护仅适用于个人,而不是B家或国阮机构,因此只在上述的第三个范畴内发挥作用。
  
  三、国际程序行政法
  
  所谓国际程序行政法可以理解为涉及那些国际公共机构的,与其规则和决定相关的行为的,程序性规范,包括对审查、透明度、说明理由、参与要求、法律问责性以及责任的各种安排等。这是通常理解的国际行政法的核心。有关程序性规范的适用的这些问题已经在一个日益增加的有关国际行政法的研究著述中有所涉及,包括斯图尔德(Stewart)教授等学者就问责性及参与性问题所做的研究。在全球治理中,程序性规范可能从各种实体领域或国际规制实践中产生,可以总结为审查、给予理由(情况告知)以及公开性原则(或称透明度原则)。
  
  1.审查
  
  审查机制对当今的调査具有非常重要的作用,因为在决定它们的程序和裁决过程中,审查机构经常对可行的法的概念的要素采取一种默示的立场(偶尔是明示),包括对社会习惯做法,法律渊源,规范承认,以及公开性要素的确认及关联性的观点。这一点可以通过考査全球治理中最近的一些审查案例得以阐明,这些案例将根据审查机构与被审查实体的系统性关系予以分类。
  
  (1) 由一个国际规制实体内的独立审判庭对这一实体的规制行为所实施的审查
  
  这种情形是最为普遍存在的,从权力产生来源看,这种审查最不具争议性,也最具效率。比如,假如将联合国理解为一个规制实体,那么其设立的“内部监督事务厅”(The0fficeofInternalOversightServices,简称OIOS)则可视为该实体内独立的审判庭。1994年联合国为了“增强监督职能,尤其是对评估、会计审核、调查及规则适用进行监督B®而设立了内部监督事务厅,作为其主要监督机构。该机构的目的之一即产生“一种责任文化”。正如其名称所示,该机构主要针对联合国内部事务®。内部监督事务厅是组织机构内部考核及衡平的典型例子,联合国通过其来确保其下属机构依据其管理来执行任务,比如内部监督事务厅对下属的联合国难民署“西非性虐待丑闻”的调查。
  
  (2) 由一个国际规制实体内的独立审判庭对另一个国际规制实体的规制行为的审查
  
  目前这种情况相对而言并不多见,其主要表现是联合国国际法院(iCJ)。在晚近的国际法实践中,国际法院越来越多地介人对非联合国的政府间国际机构的行为予以审查,例如涉及20世纪80年代中美洲武装冲突的美洲区域性或亚区域性机构的行为。国际法院在审查一些联合国机构及专门组织的行为时已经更具信心,特别是在其咨询管辖权限下。她的某些关于国际行政法程序原则的最具体的主张,已经延伸到审查联合国行政法庭以及类似机构的判决的法律理念中,例如她对这些法庭对国家具有的责任的阐释®。更富争议的是非联合国法庭对联合国行为或联合国行为特性的平级审查中所起的作用,这通常是在联合国不是当事人的情况下,例如欧洲人权法院对Behrami(2007)案的判决,其中涉及到联合国对联合国维和部队在巴尔干半岛的行为所承担的责任®。
  
  (3) 由一个国内法庭对国际规制实体的规制行为的审查
  
  法国国家法院(Conseild’Etat)的两个判决体现了法律公开性标准在有关法国参与被称为“申根资讯系统”(S[S)的分散化国家间系统中的适用。两个案例的形式上都是对法国拒绝签证的审査,这里法国之所以拒绝,是因为这些人被允许区域内人员自由流动的《申根协议》的其他成员国列在了S1S清单中。第一个案例的当事人是一个摩洛哥公民Hamssaoui小姐,因SIS有关她的一个报告而被拒绝签证去拜访在法国的家人,后来通过国内司法程序成功地使这一拒绝行为被撤销,理由是因为她没能得到有关这个报告或者收录这个报告的国家名称的说明。在另一个案例中,德国官员将一个居住在布加勒斯特拟申请一个法国签证的罗马尼亚公民Forabosco小姐的信息收录在SIS中,其理由是他曾被德国拒绝提供庇护。法国国家法院因此适用了合法性原则,认定德国官员犯了一个法律错误,因为拒绝庇护并不是《申根协议》第96条所允许的合法理由。法国法院在审查德国官员的行为时的大胆尝试某种程度上建立在自己理解之上,即对一个案件具有管辖权的国内法院在纠正错误的SIS报告中具有管理作用,这相对于在德国法院发起I司样级别的程序而言,是一个更好的治理做法。
  
  (4) 由一个国际法庭对国内实体的行政行为进行的审查
  
  国际法庭很少有权直接撤销一个国内行政行为,除非是在特殊情况下,例如对领土的直接国际管理。典型的应该属于欧洲人权法院对属于自己管辖的国家内一些涉及基本人权的行政行为的审查了,但是,在欧洲人权法院所管辖的国家中有些国家像西班牙,其国内法院即便是非常愿意给予欧洲人权法院的判决以直接执行力的,但是现在也确立了自己进行审查的权力。拥有一些国际性地任命外国法官的国内法庭,如波斯尼亚宪法法院,或对比如辩护方的资源和律师的分配、翻译人员的分配、收押机构的分配等技术性行政决定具有附属管辖权的国内—国际混合性刑事法庭,可能在某种程度上因上述原因被引人国内制度中。
  
  2.给予理由(情况告知)
  
  对某类裁决以及对某种规范的适用给予理由的要求,在全球治理实践中的很多领域均有所体现。按照JohnFerejohn的观点,根据在做出决定中对审议和给予理由的投人程度,各个跨国规制机制可以在基本的政治和基本的法律运行模式之间的范围内分类。一个纯粹的政治性机制,如无记名投票中的投票,不涉及给予任何理由以试图说服任何其他人的义务。相反,一个司法性质的机制通常包含陈述理由的义务,以及试图使这些理由对当事人及相关对象具有说服力而做出的重要努力。介于两者之间的,是更具政治性但拥有审议性而非独断性的抉择主义者的运行模式。
  
  为了进行这种分析,JohnFerejohn假设在国内民主中占有重要地位的纯粹的政治机制(如选举抉择)很难在国际行政中得以常规化,因为在这里政治决策的民主合法化不能实现。作为一种弥补,拥有例行地做出政治决策权力的行为人(个人或集体)通常必须给予一些理由以克服正当性缺陷,否则这一缺陷将引起相关当事人的质疑或不予合作。
  
  作为法律意义上的给予理由的要求在其被适用的全球治理领域具有怎样的地位,吉布提与法国就有关1986年《法国与吉布提法律事宜互助协定》产生的争议体现一个例证,《法国与吉布提法律事宜互助协定》第丨7条规定任何对互助的拒绝均需提供理由。”第2条则规定在可能危害国家的根本利益时,允许不披露特定文件。在该次争议中,国际法院裁定法国调査法官拒绝向吉布提移交她对吉布提Borrel法官被谋杀事项的调查文件复印件的决定是一个善意的决定,因为这个裁定的关键在于法国调查法官已经对其决定所依据的理由做了说明,且经过分析国际法院发现这些理由符合《协定》第2条规定的适当理由®。考虑到第n条规定的要求,国际法院裁定需要实质理由,而法国仅引用《协定》第2条之规定作为其理由则不够充分,因为法国提出的两项理由都不是协定条文所必须要求的,提供实质性理由可以使(或迫使)被请求国家在拒绝请求时证明其善意,这些理由可以使提出请求的国家认识到其书面请求是否需要修正以避免遇到障碍。法国未能通过官方渠道做到这一点,是其被国际法院认定的唯一违反协定的地方。
  
  3.公开性原则(透明度原则)
  
  所谓法律的公开性从字面上可理解为对所有人公开,很多文本中(例如中国翻译的WT0规则相关文本)也称为透明度原则。公开性是霍姆斯针对意欲制定有效法律的统治者提出的要求,意即使法律和法律决定为所有人所知晓的目标的一部分,且在使其为人们知晓的过程中,提升特定立法者和法律裁决者对其他对其具有请求权的人们的问责性。伍德罗.威尔逊(WoodrowWilson)曾经提出终止“秘密民主”并提倡一个拥有“公开地签订的公开公约”的新秩序,这个理念今天仍然存在于《联合国宪章》中,并体现在要求条约由联合国秘书长登记并公开发布在《联合国条约汇编》中。威尔逊考虑到这种公开性在促使领导者更多地考虑公众的意见以及在公共讨论中为其国际承诺而辩护的过程中,将会使外交政策民主化并缓解政治敌对趋势。目前几乎每个履行全球治理职能的国际规制机构都面临着提升其决策程序公开性的要求。巴塞尔中央银行委员会目前公布了议案草案,以在颁布前征求有利害关系的私人部门群体的意见;北美自由贸易协定(NAFTA)仲裁庭现在接受第三方提供的法庭之友意见书(amicusbriefs)等等®。公开性的意义在于提高法律或裁决的质量®;增强机构的整体合理性并由此支持该机构,通过诸如“伪善之教化效果”的社会学机制改善法律以及受法律规制的行为的整体质量和影响®;加强做正确的事的潜在倾向或愿望等。
  
  这种作为全球治理正当性要素之一的对公开性的政治努力,通常被理解为法律规则和裁决应当可以为公众所知晓。这一主张虽然还没有在该领域占绝对主导地位,但是它引发了外界对更具秘密性和非公开性的国家实践的法律特征的质疑。比如很多关于安全事务和情报的国家间条约及谅解都是保密的,但是大多数此类实践,例如非经引渡程序秘密转移嫌疑人,或共享情报信息的承诺等,这些都不被一般性地理解为是制定国际法或引起国际法义务。国际货币基金组织(IMF)不仅对其自身委员会的审议保密,而且对很多其给予借款国家的“意见”和与借款国家签订的谅解协议予以保密,似乎表明这样意味着这些材料不能轻易地被法律化。WTO上诉机构又是不同的情形,它像一个法院那样发布适用法律推理的基于规则做出的重要判决意见,但是却不得不拒绝承认其具有法院发布判决的特征,这不仅是因为WTO的机构原因,还因为它直到目前都被迫对几乎所有的庭审采取不公开审理的方式,因此使其不具备法院对公众具有的公开性要求。
  
  康德所谓的“公开性的正式特质”,和“公法公开性的先验原则”不是被他适用于行为或政策,而是统领特定行为或政策的理念任何影响他人权利的行为,如果其理念不与使其具有公开性相符合,就是错误的。”康德所谓的“公开”是指一个理想的、理性的公开®。这个公开性原则是给予他人公正待遇所必需的(但不是充分的)条件。“一个理念,如果我公开宣称就会使我的本意迷惑,或如果要使其成功就必须竭尽全力保密,或如果我公开承认就会引起每个人对我的计划的反对,那么它只会因为其本身的非公正性以及由此对每个人构成的威胁而引发这种必然的和普遍的反对从理念的角度来进行分析,即存在认为某种行为或某一类行为应是非公开的(或保密的)以保护隐私利益或实现其他目的的统一公众法律意见。在某些全球法律治理活动中,确实存在保密或非公开性的必要性,比如商业敏感信息的保密对于《化学武器公约》和其他武器控制协议下的私人机构的管理和监察制度具有重要作用。政府和其他公共机构可能也有充足的组织性理由以减少他们产生或提供某些类型的信息的确定性义务。因此北美自由贸易协定的一些成员国认识到组织性不确定意味着他们不能向外国投资者具体说明一个特定事项是否在联邦,或省、州,或政府的权限范围内;相应地,他们试图确保北美自由贸易协定第十四章没有课以透明度义务。
  
  结语
  
  和晚近备受争议的“国际经济法”概念相类似,“国际行政法”所体现的是一种实用主义的分类,在实践中摒弃国内、国际的二元对立,所以“国际行政法”不仅仅是传统的国际法范畴,从其规范构成可以看出这一点。另外,在没有其他参照物的情况下,笔者试图以传统行政法的若干概念工具来解构国际行政法的规范构成,应该承认,这种界定和尝试在学理上肯定存在较大的争议,但笔者深信将这种尝试对这个新兴法律领域的探索将是有益的。
  
  作者简介:林泰(1980-),男,广东汕头人,法学博士,武'汉大学博士后流动站在站博士后,重庆X商大学法学院讲师.西南政法大学国际法研究所研究员,研究方向:国际法。

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