不良贷款治理的金融制度与司法制度的完善
来源：UC论文网2016-06-13 09:17
摘要：
目前,我国国有银行和中小银行不良贷款问题突出，甚至2013年中期发生过多家银行闹“钱荒” 的现象。究其原因是多方面的，主要是各银行的借款质量不高，一些中小银行甚至存在严重
不良贷款是作为一个检测商业银行经营质量的重要指标,是金融行业一个十分基础的指标。不良贷款突增，会对单个金融机构带来很大的风险,可能使公众丧失对其信心，从而产生挤兑风险直至金融机构倒闭。对整个金融行业来说，普遍的不良贷款陡增，会带来系统性风险，产生金融危机。我国银行业2012年以来不良贷款普遍突增，引起了各界的高度关注，对由此而可能造成的金融安全隐患深为不安。2013年11月召开的十八届三中全会对我国金融制度改革作出了重要部署，增加金融行业竞争性，提高金融机构运行水平，提升贷款质量是当下我国金融领域最重要的课题。
有关不良贷款问题的研究不少，但都局限于局部问题的探讨。当然局部问题的探—讨本身也具有其一定的价值。但是,必须看到，不良贷款问题表现于我国的金融机构，但实际上,它是我国金融监管、金融内控、金融司法、社会诚信等多个层面和因素共同作用的结果。一些研究仅从理论上探讨我国银行不良贷款存在的问题及解决的对策，没有结合实际，分析不到位，对策不具有可操作性；一些研究仅从银行层面的内部控制着眼,分析违规操作和管理失序的问题并提出解决的意见,没有从全面系统的视角来分析和解决问题。本文立足整个金融系统和其内生的社会环境，以全面系统地解决问题为主线，以坚实的实践情况为出发点，深入分析不良贷款问题的解决路径，理论上具有系统性的观点创新,实践价值上以大量的工作实践作为支撑，使本文针对性较强，具备较大的实际价值。’
一、我国银行不良贷款的现状分析
(―)不良贷款陡增
不良贷款是银行的呆账、呆滞和逾期贷款的统称。根据银监会公布的最新数据，截至2013年第二季度我国商业银行不良贷款持续攀升:商业银行不良贷款总额达到了惊人的5395亿元,不良贷款率也达到了0.96%o虽然不良贷款率从数据来看并不是很高,但考虑到我国的商业银行不良贷款统计方式以及存在大量的表外运行的贷款等原因，实际的不良贷款率可能远不如数据显示的这样乐观。
从其他渠道的数据看，长三角地区相当多的银行由于受制造业低迷的影响，不良贷款率陡增，个别银行的个别机构甚至出现了金融危机。从审理工作中我们也发现，由于经济不景气，大量的企业经营出现困难，而企业取得银行贷款多是通过互相担保的方式，造成一家企业关门，一串企业倒闭的情况，最典型的就是钢贸企业，整个行业出了问题，大量的企业老板“跑路”，银行的贷款几乎全打了水漂。
(二)不良贷款形成的原因分析
不良贷款的产生,主要受外部环境因素和内部管理水平的影响。而我国不良贷款产生的主要原因是外部因素与内部管理共同存在，互相交织，而且以内部管理问题为甚。
1. 宏观和中观经济环境变化是不良贷款产生的一个重要原因
企业受宏观和中观经济环境的影响是十分明显的。举例来说，人民银行的利率调整，对企业获得资金的难易程度以及可能要偿还的利息都会产生极为重要的影响。同理，税收政策的调整也对企业还贷能力产生重要影响。此外，国际经济形势也对国内企业的经营和还贷产生重要影响。比如国际危机以来，相当多的企业经营困难，造成其借银行的资金无法偿还,形成不良贷款。除因周期性宏观调控导致借款人还贷能力突变外，还有重复建设、企业生存资源枯竭和出口受阻等也是不良贷款产生的重要的宏观和中观经济环境原因。
2. 政府干预是产生不良贷款的关键原因
相对于宏观经济环境变化影响的是整个银行的不良贷款增减，而政府的干预在银行个体机构的不良贷款问题上具有十分明显和直接的原因。.由于目前商业银行的经营中行政指令的色彩较浓，甚至个别地方政府可以直接指令银行贷款，甚至干预银行贷款的流向，在这种情况下，信贷资金的投向不是由市场规律来决定，而是在很大程度上受政府及其部门的左右。从干预的目的和效果看，政府干预银行的贷款行为，主要是为了政府及其部门的公共建设、楼堂馆所的修建以及相关企业的经营指标，而不是为了银行的利益，使得这些贷款多半是银行从自身稳健审慎经营考量不愿意贷的款。这些贷款由于还款能力可能天然就欠缺，而多数成为不良贷款。
3. 司法保障不良贷款回收的作用尚有进一步提升的空间
司法作为社会公平正义的最后一道防线,在社会秩序的维护方面起着至关重要的作用。银行不良贷款问题作为众多社会问题中的一个问题，也是司法保障的一个方面。目前，我国法院在审理银行不良贷款纠纷时，在案件的审理上经常遇到送达的问题,被告在很多情况下故意躲避法院送达诉讼材料，从而使法院不能及时送达诉讼材料，不能按期启动司法程序，而只能采用公告送达，则需要大量的时间(60天到六个月不等），严重地影响审理效率。在审理过程中，相对于其他案件而言，不良贷款类纠纷争议较小，案件比较简单，一般开一次庭即可审结，但实践中，由于目前法院受理的案件数每年均大幅增长，难以保证每个贷款纠纷案件都能快速审结。在执行过程中，目前面临的一个问题是，当事人逃避执行，受法院执行手段仍然单一，对阻碍执行的人员制裁手段不足等因素影响,银行即使拿到胜诉判决，也可能执行不到财产。
4. 银行自身的内控管理失效造成了大量的不良贷款
目前，我国商业银行分支机构是按照我国的行政区划进行对应建立的。实行的是多级决策、一级经营、下级行对上级行负责，总行对股东负责。体制上的问题主要是:一是内部人控制问题。这一问题在国有银行表现比较突出，就是管理层对银行的控制，由于银行真正的股东是国家，但国家将银行交给管理层代理后，代理人实际上成了银行的实际控制人。管理层优先考虑的是自己的利益而不是国家或银行本身的利益。从而出现大量的“损公肥私”、“赚的钱都是自己的，亏损的都是国家的”等情况。二是上下级行之间的信息不对称问题。同样，由于银行实际是由代理人在控制，上级行对下级行的经营情况不能完全了解，上级行也无法全面真实了解下级行的经营环境，导致上级行对下级行管理出现严重的信息不对称。对下级行来说，上级行是其唯一的“老板”，“老板”管不了自己，自然容易出现各种道德危机。三是责任制没有落实。其实银行内部的各种责任制并不少，各种制度看似也非常完备,但大多数情况是责任制没有落实。一些银行员工违规操作，或者被借款人骗了，银行内部只是象征性地处理一下，造成重大损失的，也可能换家银行就算了。
5. 社会诚信缺失是导致不良贷款陡增的重要原因
目前,我国社会正处于转型时期，旧的社会制度、社会观念被打破，新的社会制度、社会观念还正在形成中。因此，出现了社会诚信缺失的局面。目前最为严重的就是借款人的诚信缺失导致的不良贷款问题。由于社会诚信缺失，借款人可能弄虚作假骗取银行的贷款，通过虚报自身的财产或偿债能力，提供虚假的担保以及贿赂银行工作人员等手段不正当地获得贷款。当需要借款人还本付息时，则以各种方式转移财产，包括搞企业破产逃避债务,将企业的优质资产转移，留下不值钱的东西给银行以达到逃债的目的,或者干脆自己玩失踪，让银行无法找到。此外,银行工作人员的不诚信，与借款人勾结，也是造成大量不良贷款的重要原因。再者，一些中介机构，比如担保公司等，也存在不诚信行为，使得银行的贷款最后无法得到担保清偿。
二、力推金融改革，完善管理制度
(一)推进银行业竞争，破除金融垄断
近些年，中国的银行集体成为全世界最赚钱的企业。而中国的其他企业的生存状况却愈发艰难。银行的狂欢带来的不是整个国民经济的快速健康发展，用一些批评者的话来说“是正在吸干各行各业的血液”，对国民经济带来严重的负面影响。而不良贷款也是在内控失效的情况下的突出表现。因此,必须推进银行业的竞争，破除垄断。®目前，我国的银行机构是特许的垄断行业,其他资本无法进入银行业。由于金融垄断，银行根本不须注重经营绩效，即可获得超额利润。对放贷的质量也没有进行严格的管理，造成了大量的不良贷款。只有引入竞争，让每家银行都感受到钱不好赚,必须通过加强内部管理才能在竞争中生存下来,才有可能赚钱，就自然会减少不良贷款的产生。目前，我国正在研究私人资本成立银行的问题，建议彻底放宽设立银行的限制，坚决摒弃对私人资本的歧视，并降低银行设立的注册资本数量,对仅在一定区域内经营的银行的注册资本要远小于全国性的银行。从注册资本、具有银行上岗资质的管理人员等方面设置准入门槛，数目上不须限制。以美国为例，全美一共有几千家银行，中国虽与美国有很多差异，但是只有充分竞争的行业才可能是正常的行业，才可能审慎经营，才可能降低不良贷款率。同时，着重从加强运营监管出发,来解决我国金融业发展的问题。借鉴国外的监管经验，建立更加专业的监管机构，同时赋予其更大的权威性，对银行的运营进行有效的审慎监管,对违规经营的银行要进行更加严厉的惩罚，在国外,一次处罚就让一家银行关门’这样才能建立起对违规行为的威慑,否则,违规的代价太低，这样的监管等于没有监管。此外,废除国有银行的优越地位，使其真正平等地参与市场竞争，也是金融改革的一个重要任务。
(二)减少对银行不正当的外部干预
目前国有银行在经营的过程中，确实面临来自政府部门的干预。城商行由于本身就是地方政府设立的，其经营管理受到地方政府的极大影响。全国性的商业银行由于管理体制是垂直管理，某级机构只受其上级机构管理，而不受制于当地政府管理，当地政府对其的干预难度相对较大，但也很难避免当地政府的干预。地方政府的干预多是着眼于地方政府的政绩,而不管银行的利益，造成大量的不良贷款。要减少地方政府对银行的干预难度很大,需要政府进行职能转变，不再具体千预市场主体的经营活动。甚至从长期来看，政府不仅不应具体干预市场主体的活动（除正常的行政执行活动外），而且政府也不应再组建企业与民争利，政府只是提供公共服务即可,经营实体从来就不应该是政府的职能。因此，从这个意义上说，各地方政府组建的城市商业银行应该去政府化，以后也要禁止政府再组建此类与其提供公共服务不相干的经济实体。同时，要改变现行的政绩考核指标体系,不再以GDP论英雄。此外，要加强对政府行为的监督和制约，对非法干预银行经营的政府或部门，要严格追究责任。
(三)强化银行内部管理
建立有效的企业制度,加强对银行的监督。产权多元化、进行股份制改造进而上市成为公众公司，是建立现代金融企业的制度基础，只有在产权多元化的基础上，才能真正建立权责明确、规范科学、有效制衡的公司法人治理结构，才能真正形成由股东、监管机构、公众及其他利益相关者构成的监督环境，才能在资本、外部监管和市场纪律的约束下形成公司治理水平的压力机制和动力机制，才能有效降低银行的不良贷款率。因此，要对银行进行股份制改造并大力推进银行上市。同时，如何加强对上市银行等公司的监督制约，也是我国证券市场的最重要的课题。一是要切实赋予中小股东对上市银行的监督权，使银行机构不至于受大股东控制而失去上市接受社会各界的监督的初衷。二是要加强对上市银行的监管,主要是证券管理部门的监管。包括对中报和年报的真实性的监管，对股票的发行与交易的监管等。三是要强化中介机构对上市银行的制约。目前，我国的中介机构都较小，很难对抗金融巨头。要制订相关的法律，赋予中介机构对上市银行的监督权利，并对中介机构与银行勾结行为进行严惩。
完善银行内部管理体系。一是完善内部管理机制，增强风险抗击力。目前，要实现经营管理的基础大幅度转变，在业务操作规程和经营管理制度上向国际惯例学习，按照国际惯例对现行的管理制度和操作规程进行改造,使业务操作和经营管理制度优化。着力完善统一法人体制，要强化总行对整个银行各级分支机构的贷款总量、贷款投向、资金清算、拆借等方面的控制，更加畅通总行对各级分支机构的管控能力，尽可能减少各级分支机构为了其层级的利益而不听总行调度甚至做出损害整个银行利益的行为。二是完善内部控制，增强自我约束能力。增强自我约束能力的关键是对所有的决策过程，操作过程进行全方位的制约，所有的岗位、职责、人员都有所制约，才能达到控制风险的目的。目前，我国商业银行需要完善的包括风险责任监督制度、贷款审批制度、贷款管理制度、贷款抵押制度、贷款本息收回制度在内的信贷管理制度，这些制度中，最为关键的是贷款审批制度。实际上它涉及的不只是审批环节，还包括借款人的资质、借款的用途、是否有担保等各个方面，把好了贷款审批关,一笔贷款就基本上不会成为不良贷款。三是完善风险管理机制，强化风险意识。完善对客户的识别和动态管理制度，尽快建立统一的客户信息管理系统。目前人民银行的征信管理系统已经建立，各银行机构要充分利用征信管理系统的资源，同时要对自己收集的客户信息进行有效利用，及时更新升级相应的软件，提升自动提示功能，做到时时监控客户的贷款情况。此外，对一些高危的行业和领域，要及时在全机构里进行警示。
三、注重发挥司法在解决不良贷款中的独特作用
司法在整个社会的重要性已经随着我国法治的发展而不断扩展。面对不良贷款问题，必须借重司法的作用，形成多方合力，方可解决。在处理不良贷款问题中，司法已经发挥了不可替代的重要作用。但是，由于经济社会的发展变迁，司法在处理不良贷款问题时也面临不少新的问题和困境。目前,须从以下方面加强司法处理不良贷款的作用。
(―)完善送达制度
在民事诉讼程序上,有效送达是法院管辖案件的至关重要的前提，也是保障当事人（主要是被告或者被上诉人)程序权利的关键环节，因此,法院必须重视送达。目前，在审理金融借款案件时，大量存在借款人故意躲避法院送达应诉材料和传票的情况。阻碍法院有效快捷送达，就能达到拖延案件审理进度的目的，给借款人转移财产提供了时间，不利于保护债权人的利益。解决金融借款案件的送达难题，一是建议银行在借款合同中约定一条诉讼文书送达地址条款，让借款人在该合同中明确自己可以接收的地址，并且如果借款人的地址发生了变化要及时书面通知银行。当发生诉讼后，法院直接依借款合同中的地址送达。当然，这一做法是否完全能够约束借款人也是存在一定的争议的。③二是完善公告送达方式。目前的公告送达方式是主要是在人民法院报或省级法制报上进行公告,公告的时间为公告在报纸上发布之曰起60曰视为送达。从实际运行来看,这样的方式单一，而且时间过长，影响了案件的审理效率。建议公告送达方式适当扩大，除目前主要在人民法院报和省级法制报发布公告外，还可以在法院公告栏、受送达人经常居住地、所在城市的都市报、电视刊登公告。还应适当缩短公告送达时间，根据国际上的主流做法，公告期间为一个月左右，我国也应将公告的期限缩短至一个月。三是严格妨碍送达人员责任。法院送达过程中，经常出现被告或被上诉人采取各种方式妨碍法院送达，目前的制约手段仍显不足。建议最高人民法院在民事诉讼法解释中，对恶意妨碍送达、逃避诉讼的人，进行相应的处罚，包括罚款、拘留等。提高法院送达诉讼文书的权威性，增加恶意妨碍送达、逃避诉讼的人的成本，从源头上减少送达的阻力。
(二)创新审理方式
不良贷款案件是一类相对比较特殊的案件，一方为银行或小额贷款公司等放款机构，另一方为企业或个人。总的来说，由于案件的一方为银行机构或小额贷款公司，一般适用的贷款合同都是相对规范和齐全的格式合同，而作为借款人一方的企业一般也具有专门的财务人员和法务人员，因此，双方的合同较为完备，各种贷款的手续较为齐全,使得该类案件证据较为齐全，疑点较少，法官在审理时较为容易下判决，符合“快速结案”的范畴。目前，我国的法院体系并无专门处理不良贷款诉讼的法庭，根据目前我国法院内部的分工体系，贷款案件一般由民事第二审判庭(简称民二庭)负责审理,而民二庭除审理金融借款案件外,还负责审理涉企的民间借贷案件、除交强险案件以外的其他保险案件以及其他企业之间的民事纠纷案件。面对堆积如山的案件，®难以保障不良贷款案件能快速结案。因此,创新设立专门法庭来审理该类案件，提高审判效率，对解决不良贷款问题也是一个重要的解决办法。⑤设立金融法庭，只审理银行追讨借款人的借款各类诉讼案件。简化处理不良贷款的司法程序，如在进行公告送达时建议通过法院公告栏、被告住所地的社区公告栏、被告企业宣传栏等地方张贴公告内容,既节省送达时间也兼顾了送达效果。在可能的情况下，缩短审理期限，压缩借款人转移资产的时间，保障债权人合法权益。此外，配备专业的审判人员，加强对审判人员的培训，保持审判队伍稳定性，保证审判人员的专业性和工作能力。同时高效衔接执行部门，保障不良贷款纠纷能得到高效处理，切实保障债权人利益。目前，全国部分法院已经设立了金融法庭，从运行情况来看，取得了不错的效果。鉴于我国金融业在国民经济中的地位及发展趋势，建议在经济发达地区普遍推广金融法庭,且为金融法庭专门设立特别制度，以提高审判效率。
(三)完善执行程序
执行是审判的延续。再公正的审判如果不能得到有效的执行都只是一纸空文。目前，执行中存在难以查找被执行人财产线索、地方势力保护、强制手段不足等问题。这些问题在相当大的程度上影响了不良贷款案件判决的有效实现。
一是建立完善执行信息系统。目前，执行中的一大难题是难以找到被执行人的财产。主要原因在于社会生活中的有关信息系统没有连接起来。比如,银行账户信息系统在央行，房产信息系统在房管部门，车辆信息管理系统在车管部门，法院在执行案件中很难从这些分散在各地各部门的信息系统中取得即时信息。目前需要通过协调各部门，建立一个囊括各个部门信息的法院执行信息系统，即时查找和发现被执行人的财产，为执行工作提供极大的便利。
二是破除地方保护。执行中经常遇到:法院异地执行，查封一套房屋，当地房管部门说需要领导批准，故意拖延不予办理；去查询被执行的银行账户，当地的人民银行分支机构大多不予提供其所掌握个人和企业账户管理系统进行查询，法院大海捞针往往很难查到被执行的账户和资金等等。解决地方保护问题，需要坚决依靠党委，利用党委的权威，加强对党员领导干部的管理；充分发挥纪检监察部门的作用，对干预和阻挠法院依法执行的部门和负责人及责任人员进行严肃查处。此外，法院特别是最高人民法院和省级人民法院，要有意识有部署地依法制裁干预和阻挠法院依法执行的部门和负责人及责任人员的典型案例并在全国形成影响力，加大对相关部门的威慑力，提升法院执行的权威。
三是进一步加强执行的强制手段和力度。执行中，被执行人敢于转移财产逃避债务的关键原因是执行的强制手段不够。2013年开始实施的新民事诉讼法虽然加强了法院在执行中的强制措施，增加了执行的硬度，但仍有待进一步的完善。目前，要进一步完善人民法院执行法律体系，制定强制执行单行法律，而不是像现在以相关规范规定的形式出现在民事诉讼法中。目前，最为重要的是增强执行的刚性约束力：要通过最高法院制定民事诉讼法解释时,进一步细化民事诉讼法中有关执行规定，特别是要进一步强化执行措施，着重解决对妨碍执行人员的制裁规定，建议明确规定对妨碍执行的人员，可以采取罚款、拘留、上黑名单等制裁措施。只有增加执行手段，加大打击力度，才能解决执行中遇到的阻力。
四、构建诚信社会法制体系，促进贷款相关人员自觉担当
(一)推动诚信立法
孔子曰：“自古皆有死，民无信不立。”绝大多数人认识到了诚信对社会存在和发展的极端重要性,但对如何重建一个诚信社会，看法迥异。有人认为可以通过中华文化中的诚信文化的挖掘，在全社会大力倡导诚信文化来实现;有人认为可以借鉴西方的做法，教化国民守信；还有的人认为关键在于政府要诚信等等。这些方法都具有一定的可取性。但不得不看到，在人类社会发展的过程中，制度，狭义一点地说是法律在社会构造中的极大且无可替代的作用。特别是现代社会，法律更是要发挥中流砥柱的作用。通过法律来构建社会诚信体系，才能保证这个诚信社会不因领导人的改变而改变，才能真正建设成为一个永续诚信的社会。因此,在已经形成的社会共识的基础上，尽快通过最高国家权力机关的立法,将诚信社会构建的方方面面写入法律，并由国家强制力保证实施，任何人、任何组织(特别是社会强势群体和政府)均不得超越诚信法律规定，并对违反者施以惩罚》
(二)建立和完善征信体系
目前,人民银行的征信管理系统已经投入使用数年，并对信贷信用起到了积极的促进作用。当下，最迫切的是要收集整合全社会各个部门掌握的企业及其他组织和个人的基础信用资料，并入征信管理系统之中，便于银行全面掌握借款人的诚信情况。比较重要的征信基础信息主要有:对组织而言，包括违反法律规定义务情况、领导人清廉及私生活情况、依法纳税情况、保护环境情况、支持公益情况、善待员工情况、信贷情况、资金来源情况、经营情况、交易对手情况等等；对个人来说，则包括遵纪守法情况、纳税情况、交纳社会保险情况、涉诉情况、信贷情况、工作单位、受处罚情况、是否有犯罪记录或被治安处罚情况、被强制执行情况、收入情况、是否禁治产人、婚姻情况、是否有家庭暴力情况等等。这些信息如果能够及时动态地汇总到一个统一的信用管理系统，则能基本地反映一个组织或个人的诚信情况，为建立诚信奖惩机制提供坚实的基础。当然，这个平台的建设由于涉及企业的商业秘密和个人隐私,需要国家从基本法层面进行规定，而不能任由部委从自身利益出发，各自为政，随意处置。
(三)完善企业信用体系建设
完善我国的信用法律体系。目前，我国出台了《征信业管理条例》，但这仍然是不充分的。因为，这一部法律虽然解决了我国信用领域无法可依的情况，但只是第一步。要从我国各部法律进行完善，即便过程比较长，但也要一步一步地去做。当下，比较关键的是与信用关联最紧的民法、合同法、担保法以及大量的行政管理方面的法律法规的信用化。
着力发展企业信用评估行业。信用评估企业对企业诚信乃至整个社会诚信建设的推动具有巨大作用。《征信业管理条例》的出台，使我国的企业信用评估行业发展进入有法可依的规范发展阶段。同时，积极引导信用评估企业合理参加市场竞争,积极通过自身业务影响中国诚信社会建设。此外，加强对信用评估企业的监管，防范其自身由于盈利冲动而产生的违法犯罪或其他不公平竞争行为。
建立强化失信企业的惩戒机制。可以从企业准入、信贷资金的获取、各种荣誉的评定、土地的获得、对失信者的曝光，对企业负责人的公职禁入、社会保险的领取等方面与企业的守信与失信直接挂钩。对失信企业，让其垮掉，而且投资人在社会上生活、工作等各方面都面临困难，这样，就能从根本上减少失信企业。
[作者简介]龙海阳,江苏省常州市中级人民法院,fi开究方向:经济金融审判。常州,213002
