重构学前教育公共服务供给的集体分担模式
来源：UC论文网2016-06-20 14:42
摘要：
当前，我国学前教育公共服务需求呈现多样化发展趋势，单一化的政府、市场或社会供给模式已经不能与之相适应，重构学前教育公共服务供给的集体分担模式成为当前教育治理的重大
2010年11月21日，国务院颁布的《国务院关于当前发展学前教育的基本意见》明确提出“多种形式扩大学前教育资源，提供广覆盖、保基本的学前教育公共服务，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。至2013年，全国共有幼儿园19.86万所，在园幼儿（包括附设班）3894.69万人，毛人学率?达到67.5%⑴，其中民办幼儿园13.3451万所，占总数的67.2%,民办幼儿园在园幼儿1990.2536万，占总数的51.1%〔2〕。虽然我国学前教育事业发展取得了可喜的成绩，但是仍然与社会经济发展要求不相适应，“人园贵”、“人园难”问题依然严峻，不能满足人民群众的需求。2014年11月3日，教育部、国家发改委、财政部发布《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》明确提出“到2016年，初步建成以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络”。如何重构公共服务供给集体分担模式，构建高效、公正和权责一致的学前教育服务网络已经成为政府当前的一项重要工作。本文尝试在网络化治理理论的基础上，探讨“一主多元”的分担学前教育公共服务供给的集体分担模式，为解决当前学前教育公共服务供给困境提供一种新思路。
一、为什么需要分担学前教育公共服务供给责任
(一)学前教育作为公共物品
在经济学领域中，经典经济学对社会物品属性的认识是根据排他性和竞争性来推演的。在传统社会中，儿童是私人物品，儿童的排他性和竞争性都很明显，被经济学家描述为具有使用价值的耐用消费品。在现代社会中的儿童的“非排他性”和“非竞争性”都非常显著。虽然生儿育女在某种程度上是家庭和个人自由选择的结果，但是并不能抹杀儿童是公共物品的特征。世界大多数国家如像美国这样教育市场化程度极高的国家也把教育看做是公益性事业〔％毫无疑问，学前教育隶属于公共物品，其供给责任应该由全社会集体分担。
(二）学前教育作为社会投资
在社会保障制度不完善的情况下，养育儿童被看作父母年老时获得经济安全保障的重要来源，也因此被经济学家描述为给父母在未来带来回报的私人投资品。但是在市场经济快速发展的现代社会，儿童不再被视为父母的私人投资品。儿童代表着未来的人力资源，儿童的品质决定着国家未来的经济和社会发展，决定着国家未来在全球的竞争力，对幼儿的投资就是对于未来的投资。儿童人力资本的投入和积累是Esping-Anderson的以儿童为中心的社会投资策略，不仅是个人和家庭的责任，而且是福利国家的责任〔《。Lister也认为国家有责任确保儿童获得机会平等和生活机会的均等，减少家庭背景对于幼儿人力资本提升的影响，打破贫困和社会不平等的代际循环⑺。高品质普惠性的学前教育可以减少家庭文化资本对幼儿发展的影响。其实，无论是把学前教育看作是公共物品还是社会投资产品，都看到了儿童未来对社会和经济发展的作用。因此，学前教育公共服务供给的成本分担责任应该是全社会集体分担学前教育公共服务的责任。
二、当前我国学前教育公共服务供给责任存在的问题
(一)单一化的学前教育公共服务供给主体
1992年“十四大”召开以后，我国各项事业向市场化推进，幼儿园也改制推向市场，出现公办园数量逐渐减少，民办园数量呈现爆炸式增长的现象。市场化的改制使学前教育服务更多依赖市场、社会和公民个人承担，政府供给明显减少，学前教育的公益性受到严重挑战。“人园难”、“人园贵”等问题日益突出，逐渐演变成了急需解决的社会问题。历史的经验教训告诉我们，由于缺乏市场竞争和公民社会参与，单纯依靠政府提供学前教育公共服务会造成政府负担过重、效率低下；然而，完全市场化、社会化的供给模式也会造成学前教育资源分配不均和教育不公的社会问题，又严重阻碍公共服务均等化目标的实现。因此，为了克服“政府失灵”和“市场失灵”的问题，我们急需对学前教育公共服务供给模式进行变革。网络化治理模式作为当前新公共管理前沿理论之一，可以为学前教育公共服务供给模式的变革提供一个新的视角。
(二）单向式的主体间沟通行为
改革开放以后，政府开始进行市场经济变革，学前教育事业开始投向市场。随着市场化步伐的加快，民办幼儿园出现过度市场化现象，其数量远远超过公办幼儿园的数量。民办幼儿园作为营利组织与政府提供公共服务的文化差异出现目标不一致现象，但是彼此之间缺乏有效的沟通，出现信息和知识共享障碍。数据的控制和专业主义使政府产生一种傲慢自大的态度，令官员们相信如果离开他们的帮助，别人想看到的东西就会很有限。然而，民办幼儿园在市场营利过程中以结果为导向，关心服务对象，效率比较高，积累了宝贵经验和智慧，而非营利部门却往往出现效率低下的情况，又无法获得经验的分享。这就造成当前公民对优质学前教育资源的需求矛盾突出，“人园贵”、“入园难”、“人好园更难”成为人民群众对学前教育公共服务供需矛盾的具体表现。
(三）碎片化的责任分工
随着市场化的深人，政府责任的缺失使学前教育资源配置严重不均衡、学前教育市场混乱等管理问题层出不穷。城乡学前教育公共服务供给的量与质差距变大，城市基本上已经解决了入园问题，城市家长关心的是如何选择一个优质的幼儿园，而在农村地区70%的适龄幼童还没有机会接受学前教育，且随着城镇化进程的推进，农村学龄前留守儿童和农民工随迁子女接受学前教育的问题正日益突出〔8〕。目前，我国学前教育公共服务涉及各个利益群体，群体之间的目标不一致，各个利益主体的责任分工成碎片化状态，成为管理所面临的艰巨的挑战，具体体现在政府责任落实不到位、各责任主体边界模糊不清、财权事权责任配置不当等问题⑼。2008年中央教科所的一项调査显示：县镇政府、社会力量和工商部门、企事业单位和部队等幼儿园办园主体和负责幼儿园审批注册的相关部门管理者有90%对学校教育公益性责任认识模糊[1?，这在很大程度上造成了政府学前教育公共服务提供上的缺位、错位等问题的出现。
三、网络化治理理论的内涵
网络化治理理论是21世纪新公共管理理论发展中出现的最为前沿的理论之一。美国学者斯蒂芬*戈德史密斯和威廉*D?埃格斯在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中对该理论进行了详细的介绍，认为网络化治理模式深深依赖伙伴关系，能够平衡各种非政府组织的关系，提高公共价值〔11〕。网络化治理有着丰富的内涵，可以从以下几方面理解：第一，多元化的网络治理主体，即多元网络主体参与社会事务，在合作中各负其责、各司其能，达到合作共治。政府的职能是提供公共价值，在多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网络中发挥作用〔12〕，主要承担公共服务供给的规划者、生产者及培训者的多重角色。第二，信任分享的网络伙伴关系。网络化治理的重要内容之一就是建立信任分享的网络伙伴关系，培养各种深度的纽带关系，更加关注人力和建立信任，通过信任反过来加强并巩固各个参与方的伙伴关系。网络不仅可以及时接触到比单一组织所能提供的更为广泛的知识，还能有助于促进成功实践的推广传播〔13〕。第三，合作分担的网络责任机制，对任何一个公共问题提供灵活的、个性化的、分权化的回应（见表1)。网络化治理理论还提出了一个综合性框架分析责任模式，主要包含针对以下七个责任性关键领域而制定的一系列战略：设定目标、调整价值观、建立信任、构建激励机制、测评绩效、共担风险、管理文化〔14〕。在每个网络参与方共同分担风险和责任的背景下，各种复杂的社会事务就会得到有效的解决。
四、学前教育公共服务供给的集体分担模式的路径分析
(一）构建“一主多元”的网络供给主体
西方公共管理理论的前沿研究为我国学前教育公共服务供给模式的改革提供了一种新的思路。近30年来，在西方国家，公共服务供给呈现出从强调“新管理主义”向注重“公民价值”和“政府作用”转变的趋势因此，学前教育公共服务的供给仅仅依靠政府、市场或社会都难以满足公众对高质量和多样化服务的需求，只有多方参与才能有效地提供公共服务水平。网络化治理强调政府在学前教育公共服务中的治理能力，要求政府制定正确的战略方案，确定公共服务的公共价值，关注核心任务，然后去寻找正确的合作伙伴。它既不是私有化的一个借口，也不像私有化那么简单，它要求由不同的人和组织来共同提高质量的公共服务〔16〕。当前，依据文化的兼容性、优秀的经营能力及合法性存在等因素，学前教育公共服务的供给主体可以分为以下几类：第一，政府部门供给，具体包括领导决策、统筹规划、财政投入、引导激励、立法规制、评价监管、问责体制等保障学前教育公共服务的公平性、公共性和公益性。第二，营利性组织供给，由以营利为目标的组织来供给学前教育公共服务的方法和途径_，主要包括公民个人、家庭和私人所拥有的营利组织。第三，非营利组织供给，也称为社会组织〔19〕，是指不以营利为目的，具有公益性质的举办学前教育事业活动，提供学前教育公共服务。这三种供给主体在明确政府的主导地位基础上责任合作共存、互为补充，形成多元化的学前教育公共服务供给模式，提供有效的多样化的教育服务，提升政府治理能力，以满足当下公民的不同需求。
(二）建立信任共享的伙伴关系
德国著名社会学家格奥尔格?席美尔认为“离开了人们之间的一般性信任，社会自身将变成一盘散沙，如果信任不能像理性证据或个人经验那样强或者更强，那么很少有什么关系能够持续下来”。多元化的学前教育公共服务供给模式的构建下，政府、营利组织和非营利组织在提供服务的过程中需要建立一种信任共享的合作伙伴关系，才能通力合作实现目标，维护社会的稳定。它主要包含以下几个方面：首先，营利组织和非营利组织要相信政府治理过程总设定的各种政策法律法规和制度可以充分维护各自的利益；其次，不论是政府，还是营利组织，或非营利组织，要充分相信彼此是为了实现公共利益和共同的治理目标而不仅仅是谋取私利；再次，各个服务供给主体要相信彼此拥有足够的解决问题的能力以确保目标的实现；最后，政府、营利组织和非营利组织要相信对方能够对自己的行为负责且承担一定的风险或后果。
(三）明确合作主体的治理责任
当权力和责任在各个参与主体分配的过程中，创建一个高度重视责任性的学前教育公共服务供给网络是必不可少的，主要包括以下几个方面：第一，设定目标。政府要明确学前教育公共服务的性质、分类、范围和需求强度，设立参与主体共同完成的一致的、明确的、有抱负的、以成果为本的绩效目标来支持服务提供的全面战略，既要掌舵又要划桨，加大财政投入，明确学前教育公共服务的公益性价值，促进学前教育公共服务均衡化发展。第二，建立结构完善的激励机制。这个激励机制的建立应该与结果挂钩、与他人共享收益以及寻求绩效担保。例如，财政奖励机制需要按照鼓励质量、成本节约、创造性、创新性和持续改进的原则来构建。如，对提供高质量教育的优质幼儿园给予一定的奖励，对于那些办园条件差，存在诸多安全隐患的幼儿园给予一定惩罚、赔偿，甚至撤销营业执照。第三，共同承担风险。政府应该明确自身的责任而不是最大化地转移责任，同时，私人部门和非营利组织也要学会更好地分担风险和责任。第四，测量与监控绩效。先进的绩效测量和监控工具可以提高学前教育公共服务的质量和各个参与主体的责任性程度。政府可以利用技术的先进性改善数据的收集和分析工作，也可以通过第三方部门建立监督评价机构，用于监测学前教育公共服务提供主体的质量和履行程度，如对幼儿园校车安全事故、虐童等悲剧事件的治理。
尚伟伟
(华东师范大学教育学部，上海200062)
