需求侧应急管理：基于食品安全的考察

　　需求侧管理（PowerDemandSideManage-ment，DSM)是电力管理领域的一个重大创新，其理念和方法不仅可以改进能源管理基本模式，成为能源互联网和电力大数据的思想源泉，引发第三次工业革命，而且可以广泛运用到其他管理领域。本文试图将需求侧管理应用到应急管理领域,借鉴改进和创新应急管理体系。

 

　　需求侧管理实现了哪些创新

 

　　电力需求侧管理是指通过负荷控制和管理、远方抄表和计费自动化两个方面的改进，实现电力供需双方共同对电能市场和用电单位进行管理，以达到提高供电效能和可靠性，减少能源消耗及减少供需双方费用支出的目的，大幅度提高电力资源利用率。

 

　　从电力需求侧管理萃取出管理思想，可形成如下理论框架。

 

　　(1)侧面管理。需求侧管理将传统管理归人“主管理”，提出需要对“侧面管理”的重视。这就打破了以往电力管理仅对供应侧即发电、传输等环节进行管理的定律，从被忽略的电力需求侧、即终端使用者、无端损耗等方面人手，改变了电不够就建设电厂，电能过剩了再关、停、撤电厂的恶性循环,主张在需求方面进行有效使用’特别是错峰用电，减少浪费。管理学把管理分为管理者和被管理者，被管理者参与管理的时候也成为了管理者，所以，不管是管理者还是被管理者都适用组织管理、行为管理、人力资源管理等原理，决策管理、执行管理、监督管理等都属于管理者自身。需求侧管理则不同，它将管理拓展延伸为“主-侧管理”，认为管理学研究和奉行的原则都属于“主管理”范畴，需要提出一个新角度--“侧面管理”，要提出适用于需求侧管理的法则，要研究与“主管理”不同的组织、行为、人力资源等原理，要对需求方的决策、执行、监督进行管理。

 

　　(2)负荷控制和管理。所谓负荷控制和管理是指根据电能负荷的记录来描绘负荷的曲线，进而达到对电能使用情况进行控制。负荷记录，是电能表按照一定的时间间隔和数据结构连续记录的用电现场的多种负荷变量数据，这些记录数据供上位机读取以绘成负荷曲线。负荷曲线，是用来描述一段时间内负荷随时间而变化的规律。负荷曲线按负荷种类分为有功功率负荷曲线和无功功率负荷曲线；按时间长短分为日负荷曲线和年负荷曲线;按计量地点分为个别用户、电力线路、变电所、发电厂乃至整个系统的负荷曲线;将上述三种特征相组合，就确定了某一种特定的负荷曲线。需求侧管理根据负荷的记录和曲线管理达到对电能使用情况的控制，实现了控制理论的创新。如将这一方法运用到思想教育领域，可以发现传统的方式主要是灌输，就是从正面进行宣传和辅导，引人需求侧管理后，将受众的心理需求作为思想教育的重要方面，实施积极的负荷心理管理,有助于提高思想政治工作的针对性和有效性。

 

　　(3)第三方管理。电力需求侧管理的优势与实施第三方管理有直接的关系。第三方管理是指在管理者与被管理者之外加人一个中介--第三方。第三方独立于供需双方，与管理者、被管理者不是上下游的价值链，在组织上互不隶属。需求侧管理通过第三方管理，在不改变第一方的供给方式的情况下改变第二方使用电能的方式，实现科学用电、节约用电、有序用电，为电能的提供者与使用者双方都节约了资源，实现了一种传统管理和服务资源理论的创新。相比传统的中介，第三方管理具有更强的服务性质，其生存和发展的必要条件是服务，包括专业性服务、契约性服务和增值性服务,在服务中体现价值的增值。

 

　　(4)第四方管理。需求侧管理的“侧”具有多义性，电力需求侧管理在第三方管理和服务的基础上催生出第四方管理。为了推动电能管理体系的改革，促进产业发展，在第一方企业（发电企业和输电企业）、第二方用户（企业和家庭）、第三方政府（运用政策工具引导需求侧管理得到推广和有效实施）之外，引人第四方--非营利组织参与，运用社会的力量，提供智力支持，开展推广应用。如果没有这个第四方,企业内生动力、政策治理内涵就难以得到释放。加上了社会的广泛参与和共同推动，电力需求侧管理这一项新生事物才能加快落地。目前的现状是，国家有关部门多次发了文件，地方政府也有积极性,但由于体制的惯性，推动力主要源自政府。政府在大力反腐败的政治背景下，不太愿意第一方、第二方过多打交道,担心发生利益输送，关系难以厘清，政府工作人员疑虑重重，怕被人说成是企业的“托”，不敢大胆推广电力需求侧管理。要突破这个体制机制上的瓶颈,需要有“第四方”的参与，按照公正性、非营利性的原则，从“侧面”推广，这也能有效防止因为部门利益寻租等问题。

 

　　(5)大数据管理。在各国实施电力需求侧管理中孕育了“智慧电力”“电力大数据管理”，就是对在发电、输电、变电、配电、用电、调度各环节产生的跨单位、跨专业、跨业务数据分析与挖掘，以及数据可视化，用于电力管理和服务。电力大数据由结构化数据和非结构化构成，随着智能电网建设和物联网的应用，非结构化数据呈现出快速增长的势头，其数量将大大超过结构化数据。电力大数据的特性满足大数据的五个特性,数据量大、处理速度快、数据类型多、价值大、精确性髙。大数据在电力需求侧管理中的作用，主要是通过设立专业机构、完善数据基础、增强分析能力，不断发掘数据资产价值，为企业战略转型与服务升级提供有效的决策支撑。大数据技术，不仅能为电力管理提供专门技术，而且可以与互联网结合形成新的管理模态，将全面影响管理的规划转型、技术变革、设备升级、流程再造，以及管理规范、服务标准、市场营销、公共政策，支撑的正是整个未来新结构的精细化国家治理系统。

 

　　需求侧管理引入应急管理的可能性和必要性

 

　　需求侧管理虽然是电力能源的管理创新,但具有一定的普适性原理。将需求侧管理的理念和方法借鉴到应急管理中来，可以产生技术扩散的“涟漪效应”

 

　　(1)把转变政府职能与加强应急管理有机结合起来。这就需要用需求侧管理的思维方式和行为导向对应急管理模式进行改造、升级。行政管理体制改革不断深入，简政放权、放管结合、优化服务的各项举措相继推出，在这场“政府的自我革命”中，各地各部门积极转变政府职能，减少和取消了很多审批事项、资格认怔、评比达标等，但也存在着政府“腾出来”的资源并没有按照预想的那样，用于改善民生、加强监管、特别是强化应急管理,而是在大量的行政不作为中“流失”了。从应急管理角度看，行政不作为的原因有以下几个方面。一是应急管理的政治生态尚未得到全面优化。反腐败有助于巩固执政地位,但政治体制改革有待深化，应急管理体制对新常态还不适应，通过理顺行政管理体制调动公务员积极性的作用难以充分发挥出来。二是应急管理的社会信任机制尚未建立完善。现代公共应急治理体系是一个多层级、多主体的复合系统,信任是维系这个系统有效运作的纽带，是风险和危机治理各层面和各主体间的“软环境”。建立有效的应急信任机制是一种应急管理“软实力”建设。我国的应急管理政策处于发展变化之中，在稳定性、连续性方面还存在不足，导致应急管理法治、政策缺乏公信力。三是应急管理的正能量和正效应有待释放。突发事件会触动部分人的利益，负面影响大，应急管理作为常态管理的“侧管理”目前还未上升到公共管理的主体认知高度，应急管理的发展进人一个新瓶颈，需要再进行一次转型。这些都要求从转变政府职能的维度，加强应急管理，用需求侧管理改造、升级应急管理模式。

 

　　(2)把国家治理体系现代化与加强应急管理有机结合起来。这就需要用需求侧管理的负荷控制和管理方法，选择公共安全服务的需求与国家治理的关系作为一个重要的切人点。治理的本质是多元共治。古人说，“能多者无不治也”。?治理现代化要求将管理和服务、常态管理与非常态管理统一起来。治理的目标是共贏，治理现代化要求将共治多方面的主体实现统筹兼顾，体现整体性、协同性和系统性。需求侧管理的基本原理是把原来认为辅助型的功能当作与“主体”通用主要的一侧，通过掌握其内在的需求，实施控制和管理。目前,我国将大量的应急管理职责压给地方、基层,但缺乏有效的负荷控制和管理，不了解负荷的大小、没有描绘负荷曲线，进而无从达到对地方和基层压力负荷的准确把握、合理疏导、科学控制。

 

　　(3)把国家应急管理政策贯彻落实到加强应急管理中来。这就需要用需求侧管理的第三方管理、第四方服务的方法，更好地发挥政府、市场、社会的作用。需求侧管理有助于建立应急管理政策传导机制，将政府站在社会整体利益和国家长远目标所做出的公共服务选项的价值、意义、功能向公众一对一地发布,起到引导人民、弘扬核心价值观的目的。我国在应急管理领域中社会发育滞后，依靠社会组织有效推进公共危机治理创新还没有形成制度。公共安全是政府监管和提供公共服务的重要领域，亟须从以管理者、生产者为主转变为管理者、生产者与消费者共同管理的模式，充分发挥应急社会组织的作用。

 

　　探索创新应急管理模式--以食品安全需求侧管理为例

 

　　应急管理可以借鉴需求侧管理的理念和方法，改进体制、机制和模式。我们以食品安全应急体系的创新为例,研究应急管理弓I人需求侧管理，创新管理模式。

 

　　(1)拓展管理领域，抓住关键少数。目前大多数国家食品管理体系是由5个部分组成，即食品法规、食品政策、食品监管、实验室检测以及信息、教育、交流和培训。借鉴需求侧管理，不是要改变这些食品安全管理的组成，而是要改善其结构和功能。目前,我国有食品生产加工单位44.8万家,其中80%为10人以下的小企业、小作坊；食品经营主体约323万家，有证餐饮单位约210万家，无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮则多得难以计数。但在这些企业中发生的食品安全生产事故的企业大约仅占整个企业的20%。通过实施需求侧管理，利用现代物联网通讯技术、专业数据库及控制分析等手段，搭建关键企业食品安全生产事故测控专线，对企业进行数字化、网络化、可视化管理，可以发现事故前兆，通过预警程序督促企业消除隐患。

 

　　(2)削峰填谷巧用资源，优化执法人员结构。电力需求侧管理系统的一个大功能是解决每天、每年用电高峰期为了保民用和农用而对工业企业拉闸限电的问题。其原理是，每个城市每天只有3-4个小时是极限峰值，每年只有3-4个月是极限峰值，而很多企业生产用电的高峰未必一定要在这个峰值时段，所以只要进行科学合理排序，加强对企业的指导，就可以大大提高电能使用效率。电能管理专业化服务就是以精细化掌握大企业用电结构、时点分布等数据分析系统为前提,通过对髙峰时段总需求与单个企业用电髙峰进行比对，找出“时间差”，与企业进行一对一的沟通，提出错峰运行建议，使企业用电髙峰与社会用电高峰避开，既不影响企业生产，又保了城乡居民生活用电和农业用电，提高了政府应急保障能力。我国食品安全执法人员数量偏少，据业内人士保守估计，中国食品安全人员缺口达80万人。④食品安全涉及的点多、面广、线长、量大,如果平均分配行政执法资源,对每一个企业、每一种食品都进行监管，事实上是根本不可能的。所以，政府要转变职能，对80%以上的企业敢于放手，逐步退出直接干预式的监管，发挥市场的自我净化作用，采取弓I导、激励等措施和手段，增强企业对自身食品安全监管的自觉性和责任感，同时对20%的可能产生风险的企业实施更加严格的管制，引入需求侧管理系统，错开生产企业、销售企业、社会消费的高峰，统筹运用执法人员，优化执法队伍结构，加大工作力度,确保行政执法到位。

 

　　(3)运用大数据技术，从源头上治理食品安全。长期以来我国政府和企业对食品安全的管理是粗放型的，特别是对食品前端的精细化管理重视不够,可以通过应用大数据技术，弓I人需求侧管理,进行系统性、整体性的管理革命。电力需求侧管理系统通过对终端用户进行电负荷科学分析，诊断用电中的“跑、冒、滴、漏”现象，提供均衡化有序用电方案,可以实现资源综合规划利用，提高终端能源使用效率。一个规模以上工业企业安装电力需求侧管理设备仅需几万元至十几万元，而节能所产生的经济效益是投人的数倍甚至十几倍。大数据推动食品安全的前端管理，一是在基因组学数据的使用。有的国家创建了大型数据集，基于全基因组测序（WGS)的子类别已经进入使用阶段,用于高分辨率亚型食源性病原体和食源性致病菌的数据，可以更好的进行疫情检测和源属归因。在这些数据中，食源性致病菌往往会迅速通过公共卫生和监管机构发表，并允许行业使用这些数据。例如，2015年初，美国堪萨斯州的冰淇淋中检测出含有李斯特菌菌株，数据公开后不久，即在堪萨斯州爆发了李斯特菌病的案件，从而将疫情与冰淇淋关联起来，降低了风险。再如宏基因组学数据，也已经被用于鉴定和辨别食品变质问题。二是大数据在社会媒体中信息的利用。挖掘评论中的数据可以帮助公共卫生机构确定食源性疾病爆发的源头，并链接到本来可能未被发现的相关餐厅。同样，购物商城和类似机构的销售数据，可用于生产企业、零售商检测和识别食源性疾病的爆发，帮助产品快速召回，消费者启动安全行动。食品安全专业人员还可以通过访问相当数量的其他结构化和非结构化数据来源，运用记录设备自动捕捉食品加工和零售环境的数据，如热处理步骤或冷藏的温度数据、就业数据、卫生任务数据，捕获食品生产设施和员工违规的情况。未来政府监管和公共卫生机构还可以用大数据进行食源性病原体分离株鉴定，迅速监测人类临床分离株子类型的数据，并通过子类型数据与其它处理设施和其它数据（例如，分销途径、购买模式）的分离株进行比较，对可能爆发疫情的地点进行快速检测。在食品安全溯源体系中运用大数据技术，可以早期发现和解决企业有意隐瞒信息、市场无法辨别真伪、公众无处下手选购等难题。政府绩效管理体系中运用大数据食品安全管理技术,有助于为公共管理和服务的绩效评估提供可靠的依据。

 

　　(4)带动一个新兴产业，产生巨大经济社会效益。政府在培育发展第三方、第四方服务的进程中，企业和公民都可以承接部分食品安全监管职责。正如在电力需求侧管理中，政府只要用行政-经济联动的方式，建立电能公共服务平台，一头承载政府公共服务和应急管理职责，一头履行企业安全科学用电咨询服务，就可以形成多方参与治理的格局，让政府在放权后放心，让用户在增效后满意，让中介在服务中获利。食品安全管理也可以在政策支持和政府指导下，进行产业化运行,按照政府、中介企业、用户企业、消费者四方共建共享的原则，建立食品安全信息平台，通过协商拟定标准,推选信誉好的专家和市民代表组成监督机制，实现食品安全信息在平台上生成、建构、传播和利用，推动食品生产与食品安全紧密结合、事前风险源管理与事中实时叫停紧密结合、行政手段与经济手段、科技手段紧密结合,使食品安全关口前移、关口把严。按照需求侧管理建立起来的食品安全服务业，是一个极有前途的新兴现代高端服务业,是符合我国重点发展现代服务业、工业化信息化融合要求的朝阳产业,如能大力推进，预期会培育出千亿元级现代业态，由这个产业带动和提升的食品业所产生的效益可能是万亿元级的概念。

 

　　当前，国务院正在大力推进打造“大众创业、万众创新”和增加公共产品、公共服务“双引擎”，其中在传统发展引擎之侧提出另一个引擎，就体现了丰富的需求侧管理理念。应急管理属于公共产品、公共服务。将需求侧管理引入应急管理，将推动行政管理体制、机制和公共服务提供方式的变革。

 

　　作者：许欢，高小平