行政权对司法独立干预之排除
来源：UC论文网2016-06-30 10:16
摘要：
从司法权和行政权的内外关系分析,探索排除行政权对司法外部千涉的措施和适合司法权运行的具体制度，对司法独立的建设具有重要意义。
一、司法独立在我国的现状及重要意义
当前我国司法体制改革的重要课题就是实现司法独立，只有实现司法独立才能实现司法的公正和效率。我国现行宪法对司法独立做出了制度性的规定：“人民法院依照法律独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的千涉”。从宪法中也可以看出我国的司法独立是法院整体的独立,在理论上司法独立还应该包括法官的个人独立。也就是说完整的司法独立不仅是指法院组织的独立,也包括法官个人的独立。法院组织的独立意味着法院行使审判权、法院的人财物不受其他组织的非法干涉，法官个人的独立意味着法官审判时只服从于事实和法律，不受案外因素的干扰。
我国是社会主义国家,国家的一切权力属于人民。人民通过各级代表大会制度行使权力，其他国家机关都是人民代表大会产生的，并受其监督。据此而言，在现行制度下我国“一府两院”的地位是平等的，司法权和行政权是作为平等的国家权力而存在的。我国人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但从历史影响来看，中央集权的封建君主集立法、行政、司法大权于一身,并且更多的是依靠行政权力因素来维持统治，造成了我国封建时代司法机关附属于行政机关,司法独立无从谈起。从权力运行的现实状况来看,行政权有其自身特点。一方面行政权力有扩张性，权力行使者为了维护公共利益、推动社会发展，极力使权力扩张到社会的各个方面。另一方面，行政权力有腐蚀性，掌权者可以在权力的运行过程中得到各种利益,带来荣誉、地位，权力的诱惑极易诱发各种腐败现象。现代社会管理的复杂性’使得行政权力的运用极其广泛，这也为行政权力的扩张和腐败带来了适宜的条件。
司法独立是世界范围内法治国家的基本标志，我国新一轮的司法体制改革也把司法独立作为了价值追求。司法独立对社会主义法治国家的建设具有重要的意义。首先,司法独立对保障人民权利、维护社会秩序具有重要的意义。现代国家结构变更的一个趋势是国家和社会分离，人民权利意识逐步增强、社会要求民主的呼声越来越大。民主政治内在地包含着对国家权力过于集中的反对,包含着对权力进行合理配置和有效遏制的要求。而我国司法独立性的不足不仅严重损害了司法的公正性和权威性,而且使人民的权利无法得到最终的保护。司法的行政化使得法院无法抗衡来自行政力量的干扰，对于行政权力侵害人民权利的违法行政不能进行公正的审判。在地方上司法更是受到来自党政等案外因素的影响,严重影响了审判权的独立行使9要实现民主的要求必须通过法治的途径,通过法治国家、法治政府、法治社会的一体建设来实现人民权利的保障和社会秩序的稳定。司法独立的建设正是实现法治国家的必经之路，是维护人民利益的重要途径。“司法改革的目标是在政治权利退出、社会力解放之后,构建以司法为核心的维护新秩序的体制”，“司法改革的目标是将司法从以往的政治工具角色转化为中立的裁判者”。其次,司法独立是法律权威的前提条件和制度基础。在现代法治国家树立法治的权威、培养公民对法治的信仰是实现长治久安的有效途径。只有通过法律的手段才能起到定纷止争、合理化解矛盾的作用。而司法权本质上是一种判断权，它的正确实施和运用必须以独立行使为前提。“对当事人言辞的判断，对证人所做证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的近距离观察，而只有这种近距离观察基础上的判断,才更接近真实,也更让人信服。”因此司法独立对于法律权威的树立具有重要的意义，只有在司法独立的基础上通过对法律规范的执行和既定法律程序的遵守才能保证法治的实施。
我国已经建立了具有中国特色的社会主义法律体系，基本上做到了有法可依。但建立社会主义法治国家的道路任重道远，在这条道路上必须树立全民的法治信仰。所谓法治信仰就是公民在社会生活中信赖、认同、遵守和捍卫法律，无论是普通公民还是领导干部都相信法律、自觉运用法律、按照法治的精神行事。人民群众不是屈从于权威,而是按法治的要求安排自己的生活。建立法治信仰必须依靠人民群众对法治真诚的遵守和信赖，而这样的遵守和信赖来源于司法的公正和独立。当人民群众在司法活动中切实感受到了司法的公正和独立，自己的合理诉求在司法程序中得到了合理的解决,对法治的信赖自然就会在人们的心目中建立。
二、行政权对司法独立干预的表现
行政权和司法权是国家权力中的重要组成部分，自国家产生以来这两种权力就是相伴而生的。当今社会行政权在全球范围内都呈现了不断膨胀的趋势，行政权对司法独立的干预是其表现之一。为了实现司法独立,必须首先分析行政权对司法独立的各种表现，才能做到对症下药，真正实现司法独立。
(一）行政权对司法独立的外部干涉
我国实行“一府两院”式的人民代表大会制度，人民代表大会是权力机关，行政机关和人民法院是分别执行行政权和司法权，且由人民代表大会产生并受其监督。从理论上分析，二者的地位是平等的,并且司法机关对行政机关具有单向的监督权。但从实践来看，行政机关作为人大的执行机关,行政权的扩张性和广泛性影响到了司法的独立。所谓行政权对司法独立的外部干涉是指行政机关对司法机关在财务、人事等方面的影响和渗透,导致行政权对司法独立的不当干涉。
首先，在财政上司法机关的财政拨款来源于同级政府的财政部门,行政权控制着司法机关的“经济命脉”。在这样的体制下难免出现司法机关受制于行政权，司法独立在财政上遇到了障碍。各级政府或直接或间接“过问”、干涉司法审判就成为了不可避免的事情。
其次，在人事管理上，进人法院工作的法官必须通过国家公务员统一考试。法院和一般的行政机关在职权行使和产生方式上有着巨大的区别,但在实践中我国法院的运行机制和法官的管理模式适用的是行政机关和公务员管理制度。我国实践中地方各级法院的院长由其上级法院党组和所属地方的党委决定提名后才能由人大启动任免程序的规则，使得司法机关成为了地方党政的附属。按照《公务员法》的规定，公务员是行政编制,管理上适用的是官僚科层制，这与法官的审级分工制是格格不人的。也就是说我国法官人事管理深受行政权的影响,没有建立独立的法官选任制度。
司法机关对行政机关人财物的依赖必然使其听命于行政机关，使其失去了对抗行政机关的“底气”。“法院、检察院的人财物几乎完全控制在地方党委、人大和政府手中，不仅不能保证法院、检察院严格依照法律规定来办理案件,而且容易丧失人民群众对司法权的信任。”
(二)行政权对司法独立的内部干涉所谓行政权对司法独立的内部干涉是指行政权影响司法系统内部的运行体制和程序，行政权力逼迫司法体制按自己运作的规律建立相应的模式,使得司法体制带有极强的行政管理色彩,即司法行政化。司法的目标是维护社会的公平正义,司法的运行强调中立性和独立性，尤其是司法个体的独立性。而考察我国现行司法体制，在内部管理上仿照行政机关建立了一套金字塔式上令下行的管理制度。
首先,法官管理模式行政化。例如，在法官的等级划分上，依据其所任职务、德才表现、业务水平和工作年限划分为首席大法官、大法官、高级法官、法官四等十二级。这样的划分虽然有利于法院内部对法官的管理，但较强的行政色彩和法官的独立性背道而驰。人为地设置上下级法官之间的“长官和吏属”关系，为上级法官干涉指示下级法官的审判制造了条件。类似的设置还有法院内部按行政级别划分为院长、庭长及其所属法官，法官审理案件后不会立即生效,还必须经过院长、庭长的审阅批示后才能生效。
其次，审判运行模式行政化。例如，审判委员会干预法官的独立审判,在我国的诉讼制度中，审判委员会讨论形成的决议法官必须考虑，有的时候其决议甚至是法官形成判决的依据。实际上审判委员会并不一定全部亲审案件，而生硬要求法官无条件接受其意见,违背了审判的心证原则、侵害了法官的独立性。上下审级法院的关系也被强制注人了行政色彩，上级法院的法官可以在下级法院审理案件时做出指导和批示，下级法院的法官出于种种考虑只能照办。行政权的逼迫使得法院的管理体制带有了明显的行政色彩，损害了法官的独立性,这种司法行政化的倾向是司法独立的一大障碍。
同时应该注意到在网络信息化时代，社会舆论对司法独立也有一定的干预。行政机关的公开信息和政府指导性文件往往左右着舆论的走向，而舆论的压力往往对司法活动的进行产生重大的影响。
三、排除行政权干预的对策
公正是司法实践追求的最高价值，是司法的生命线。人民群众之所以信赖司法的力量,之所以把纠纷和矛盾诉诸司法，就是因为公平和正义是司法的基本价值，也是其相比其他矛盾纠纷解决机制的优点。而要实现司法的公平正义必须建立保障司法独立的制度，制度保障的核心理念是排除行政权对司法权内部、外部的不当干涉，即去地方化、去行政化，以确保司法机关依法独立行使司法权，实现司法独立。
(一）改革司法机关的地区设置行政权之所以能对司法独立进行外部干涉，一个重要原因是我国司法机关按照行政区划和各级政府相对应设置。行政机关控制了司法机关的财政、人事“命脉”，司法机关外部的不独立使得其不得不听命于各级行政机关。十八届四中全会提出了“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”无疑是破解这个难题的智慧之举。实现司法管辖区和行政辖区的适当分离是避免行政权对司法独立干涉的有益探索。结合我国具体情况，这样的分离不可能一步到位，实践中可以在全国范围内建立包括若干行政区划的“大司法区”，在区内建立高级法院并设置相应的中级法院和基层法院[6]。也可以由最高人民法院进行顶层设置，合并行政辖区建立巡回法庭,或者高级人民法院跨行政区建立分院,审理跨区域的案件。这些有益的探索必须和我国实际相结合，考虑司法机关自身的特点、人员配置、交通便利等条件。在现实中可以参照我国军事系统、航空系统、铁路系统等跨区域设置的经验。
(二)探索司法机关独立的财政、人事管理体制
目前我国各级司法机关的经费来源于与其相对应的财政部门，这样的财政体系使得各级司法机关和地方政府有着千丝万缕的联系，司法机关受制于地方政府。在司法审判影响到地方政府的利益或地方政府官员干涉司法审判时，司法机关很难进行公正的审判,司法独立更是难以实现。所以有必要探索司法机关独立的财政管理体系，我国是单一制国家,司法机关的经费拨付可由中央财政统一列支，拨付到最高法和最高检，再由最高法和最高检根据司法实际需要进行分配。同时授权最髙检和最高法在所辖范围内进行合理的分配。在人事管理体制上，取消选任法官参照公务员考试的不合理制度，建立独立的法官选任制。
(三）建立行政领导干预司法追责制度
由于行政权具有天然的膨胀性和腐蚀性，不受制度约束的行政权力干涉司法独立就成为了必然。正如西方启蒙思想家盂德斯鸠在其著作《论法的精神》中指出的一样:“一切有权力的人都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。所以建立行政官员违法干涉司法独立的惩戒制度就显得非常必要。
在具体做法上可以从反向和正向两个方面建立防止行政权干预的制度:针对行政领导干预司法活动和插手具体案件的现象,建立严格的记录和通报制度，做到对干预和插手行为的“留痕制度”。并建立相应的惩戒措施，在行政领导的考核和绩效评价上作为主要标准。因为干预插手司法的行政领导可能对司法人员的个人升迁产生影响,故建立司法人员履行法定职责的保护机制，使得司法人员在对抗行政权的干预时有相应的制度保障。
(四）建立司法行政权与司法审判权分离的制度
行政权和司法权是两种性质完全不同的权力。行政权是国家管理社会政治的权力，它的目的是为了实现社会的有序发展，其价值在于精简和效率。司法权是国家适用法律的权力，其价值是公平和正义。司法权的被动性和中立性完全不同于行政权的官僚层级性，所以在司法系统内部应排除行政权力不当的干涉和影响，以保持司法的独立性。但从现实来说,法院作为一个完整的单位总是要面临各种各样的司法行政事务,在实践中要注意区分司法行政事务和司法实务。司法行政事务的本质是行政管理，例如法院的管理和日常运作、司法辅助人员的服务。而司法事务单指法院的审判工作,它的本质是审判权。结合我国具体情况来说，可将司法行政事务交由统一的司法行政机关--司法部来承担。例如法院的人事管理、法官的考核和任命等由各级政府下属的司法部管理。
(五)改善地方党委对司法机关的领导目前我国的政治体制中各级党委都直接领导相应级别的司法机关，实践中经常出现各级党委直接干预司法活动的现象。实际上,党的领导是宏观方面的领导，而不是直接参与司法案件的审判和决策。为了防止党委机关对司法活动的干预，可以适当提高各级法院党务工作的领导级别，即把县市一级的党务工作提高到由省级法院、检察院的党组来领导。废除县市一级政法委对同级司法机关的领导并不是削弱党的领导,而是把党务工作交由省级司法机关党组来领导。这样可以和司法机关财政体制的改革相配套,真正做到司法机关在人财物上的独立性。
现代法治国家的基本形态是依靠法治的力量来实现国家治理能力和治理体系的提高和完善。在世界范围内民主法治已经成为一种共识，中华民族要实现自己的梦想、完成现代化的进程必须依靠法治来推进社会各项制度的建设。如何在中国实现依法治国，最有效、最可靠、最具有可操作性的办法,就是司法独立。只有排除行政权对司法独立的内、外干涉才能真正实现司法独立。
陈志军
(太原警官职业学院）
