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论宪法实施的现实困境与应对之策

来源:UC论文网2016-06-30 11:51

摘要:

中国宪法只有走向实践,并发挥其应有的功效,中国特色社会主义法治国家的未来才值得期待。

  “宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”但是,宪法在实施的过程中,遇到了现实问题并且影响到宪法实施的效果。有鉴于此,本文尝试从探讨宪法实施的概念人手,思考宪法实施应对之策的宪法命题
 
  一、宪法实施的概念
 
  宪法实施是宪法基本范畴的一个重要的概念,不少法学家都针对“宪法实施”提出过不同角度的观点。[1_3]谈论宪法实施的命题,先界定宪法实施的概念是很有必要的,我们可以从三方面来解析宪法实施的概念。
 
  (一)从宪法文本的原意解读,宪法实施的主体就是宪法关系主体
 
  现行《宪法》序言部分的最后一个自然段的含义,即宪法实施的主体应当包括全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织。宪法实施的主体其实就是宪法基本权利和义务的承担者和行使者,包括公民、国家和其他主体(国家机关、民族、政党、利益集团、组织)。正是宪法实施的主体担负着宪法实施的重任,负责把宪法文本的基本权利和义务转化为现实生活中的具体法律权利和义务关系,在这个运动的过程中,贯彻落实了宪法的原则、精神和规定。
 
  (二)从正当法律程序原则的要求,宪法实施应当遵循法定的程序
 
  据考证,正当法律程序原则溯源于自然正义原则,最早体现在英国的自由大宪章,后来在美国《宪法》第5条修正案以明文做了规定:“非经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”W我国宪法虽然没有明确规定正当法律程序,但在《宪法》第5条的规定中,“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”里隐含了两层意思:我国在建设的社会主义法治国家应当既包含依照实体法来治理国家,也包括根据正当法律程序来治国理政。也就是说,宪法实施应当遵循法定的程序来推进。
 
  除此之外,宪法实施应当遵循正当法律程序的理由还有:(1)正当法律程序的最终目的是保障公民的基本权利。从正当法律程序的产生来看,公民与国家公权力机关发生法律纠纷的可能性是存在的,如果没有正当法律程序规范约束公权力机关,那么这些国家公权力机关极有可能会做出侵犯公民合法权益的行为。(2)正当法律程序有助于实现实体法的公正。英国有句法读:“正义不仅要得到实现,而且要以人们看得见的方式得到实现。”[5]这句话点明了,实体法的内容要想得到公正的结果,就应当严格遵守正当程序的要求,宪法规定的基本权利才可能实现。(3)正当法律程序体现了宪法的价值诉求。宪法是民主制度运行的结果,是统治阶级运用民主的机制得出的判断和结果,而为了维护统治阶级的民主胜利果实,统治阶级就必须运用法治,也包括正当法律程序来治国理政,这样才能最终形成良好的宪政秩序。(4)正当法律程序能极大提高公民的宪法意识,有助于提升宪法实施的效果。中国公民以民主、法治为主要内容的宪法意识还有待加强,正当法律程序的推行,对于深化宪法规定的法律面前人人平等的意识具有深刻的影响,对于提升宪法实施的效果也具有现实意义。
 
  (三)宪法实施的内容,就是宪法规范调整的宪法关系主体的权利与义务关系的具体化
 
  我国宪法具有原则性、概括性的特点。因此,宪法实施的内容就不像普通的法律、法规那样直接依据法律条文即可做出法律行为达到法律效果。宪法实施需要转化,比如先把宪法的规定通过普通法律具体化,或者先经过宪法解释使其成为可以直接适用或者操作的法律规范才能达到理想的法律效果,即实现宪法规范调整的宪法关系主体的权利与义务关系的具体化。
 
  综合以上三点内容,宪法实施的概念,就是宪法关系主体遵循法定的程序和方式,把宪法规范调整的宪法关系主体之间的权利与义务关系具体化以达到特定法律效果的一种动态化过程。应当指出的是,宪法实施是一个国家在制定颁布了宪法之后,在追求宪政状态过程中最为关键的枢纽,具有举足轻重的作用。
 
  二、宪法实施的现实困境
 
  “宪法创制者给我们的是一个罗盘,而不是一张蓝图。”[6]新中国建立以来,中国人民在中国共产党的领导之下从未停止建设法治国家的脚步。但是由于我国的基本国情,中国特色社会主义法治体系尚未全面建成,所以宪法实施必须克服重重困难才能取得显著成效,这些现实的困境归纳起来有三方面的内容。
 
  (一)宪法条文实施现状堪忧
 
  梳理部分学者关于宪法条文实施状况的论著,比如,从莫纪宏的《从<宪法>在我国立法中的适用看我国现行<宪法>实施的状况》m、韩亚光的《我国现行宪法在制定、修改、解释和实施中的若干问题(一)》[8]、莫纪宏的《宪法实施状况的评价办法及其影响》[9]等,我们总结出四点宪法条文实施状况:一是绝大部分的法律总则部分都有“依据宪法,制定本法”的表述,但是很难在法律条文里找到具体对应的条款,也就是说无法判断这部法律是否真正贯彻落实了宪法的精神和价值诉求;二是也有一部分法律出现“依据宪法的第某章第某条,制定本法”的表述,却还是难以避免各级立法机关有意无意地要么缩减要么扩大宪法文本真正含义的现象;三是在落实宪法条文的实践中,各有权部门存在附条件有选择地实施宪法条文的情况;四是由于立法机关只负责立法,对于法律的实施状况,立法机关往往没有时间精力去追究。因此,宪法条文的落实就可能演变成束之高阁的展示品,也就偏离了宪法实施的本意。
 
  造成上述问题的原因主要有三方面:一是在部分法律制定过程中,制定者对宪法、宪法实施的概念没有准确定位,忽略了在宪法实施过程中复杂的公权力部门干扰和社会不同层次文化的影响,将宪法的概念与宪法实施的内涵混淆在一起,人云亦云地使用“依据宪法,制定本法”的字眼,甚至可能还带有借助宪法狐假虎威地彰显本部门法律权威的庸俗想法;二是缺乏行之有效的宪法实施规范流程和相关的宪法监督机制,导致宪法实施过程中许多弊端未能及时消除,从而影响了整部法律的严谨性与规范性;三是没有设立宪法实施的专门机构对宪法实施进行顶层制度设计,这样就难以进行规范和系统管理,也不利于宪法的贯彻实施。
 
  (二)宪法解释机制尚未形成长效机制
 
  我国现行1982年《宪法》在经历了1988年、1993年、1999年、2004年4次修改之后,仍然无法启动宪法解释机制。应该说,由全国人大常委会解释宪法的机制是符合我国的国体和政体的,社会主义中国的主人(即全体人民)运用制宪权创制了《宪法》,根据现行《宪法》第57条的规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关,还有《宪法》第62条规定全国人民代表大会享有包括修改宪法、监督宪法的实施在内的职权。可见,只有代表全体人民的最高权力机关才有权决定宪法的内涵、原则、精神和价值。同时,由于全国人大常委会是全国人大的常设机关,又依据《宪法》第67条的规定,全国人大常委会享有解释宪法、解释法律、监督宪法的实施的职权。因此,全国人大常委会的宪法解释才是最权威的解释。
 
  然而,全国人大常委会解释宪法的机制至今没有发挥其应有的效力,正如一部分学者指出的,中国尚未启动宪法解释机制。[1°]当然也有一部分学者不承认全国人大常委会从未解释过宪法的事实,理由就是宪法解释的表现形式是多样化的。例如,全国人大常委会的很多决定、决议,甚至人大法工委的答复也属于宪法解释。我们则倾向于认为,全国人大常委会的宪法解释机制尚未形成长效机制。我们之所以如此关注宪法解释机制是否启动和运行,正如韩大元教授指出的,宪法解释的制度化与常态化是宪法实施的重要前提。[11]5-部宪法制定出来,目的是规范国家公权力的行使,最终保障公民的基本权利,要实现这个目标就必须切实有效的实施宪法。因此,只有全国人大常委会的权威解释,才是引导宪法实施的风向标,才不会偏离中国特色社会主义法治国家的方向。
 
  (三)宪法监督制度亟需健全
 
  宪法实施的过程中,宪法监督具有关键作用:第一,宪法监督是包括违宪审查在内的宪法保障的启动基础。第二,宪法监督对宪法实施即使没有直接裁决处分权,但是它还具有宣传、教育、引导、督促的作用,能形成宪法文化和宪法意识,从而促使各类宪法主体自觉遵守、执行宪法,使宪法实施获得良好效果。从宪法的文本而言,我国宪法是设计了保障宪法实施的制度的,但是在实践上,我国宪政建设过程中仍然出现违宪行为,原因就是宪法监督制度尚未健全。
 
  在理论上,我国宪法62条规定了全国人大有权监督宪法的实施,第67条规定全国人大常委会有权解释宪法和监督宪法的实施。因此,全国人大及其常委会就是宪法监督机关,并且在宪法实施保障体系中居于核心地位。然而,全国人大及其常委会却缺乏实际的监督力度,原因是:第一,全国人大及其常委会的职权地位决定了,全国上下的大事都要由它们决定,因此它们一开会就被繁杂的国家事务淹没了,根本无暇顾及宪法实施的监督。换句话来讲,全国人大及其常委会虽然是法定的宪法实施监督机关,但它不是专门的宪法实施监督机关。第二,全国人大及其常委会的工作方式主要是开会表决。根据宪法第61条规定,(一般情况下)全国人大人会议每年举行一次,而且每一年的会议时间一般压缩在2周之内,可以想象全国的议案集中在两周时间之内,哪来时间监督宪法实施情况。第三,全国人大常委会的会议一般是每两个月才举行一次,同样遇到上述心有余而力不足的情况;虽然全国人大常委会依据我国立法法的规定已建立备案审査制度,但是从实际运行情况来看,目前多数法律法规存在只备案不审查的现象。第四,我国宪法监督制度没有规定相应的惩罚措施,对滥用国家权力侵犯公民权利的违宪主体没有规定相应的惩罚措施,对违宪的行为无力及时制止。
 
  由此可见,宪法监督的完善应当列人宪法实施的议事日程,应当把宪法监督制度真正建设成一种具有实效性可操作性的司法救济途径。
 
  三、宪法实施的应对之策
 
  我国的宪法实施的确还存在不少现实问题,应当从以下三方面来化解。
 
  (一)培养宪法共识,奠定宪法实施的文化基础
 
  首先,中国人民行使制宪权制定了宪法,但是迄今为止,中国人民并没有形成一种宪法的共识--就是认识到宪法是最广泛的民意整合与集中表达,代表着人民的最根本利益与价值诉求。培养和逐渐形成宪法共识,对于宪法实施具有稳定的宪法意识基础作用,因此,应以宪法的原则精神整合社会的各种价值观,使宪法成为一种权威信仰,被每一个公民自觉遵守执行。
 
  其次,宪法实施的基础在于宪法文化。宪法文化对于中国公民来讲,它能长期潜移默化地影响公民的法律思维、意识进而影响公民的行为,并且形成稳定的宪法意识和价值判断。具体来讲,在思考法律问题的时候,尝试围绕着宪法为核心来寻求解决问题的办法,久而久之,就会形成一种宪法思维习惯,从而提升宪法的地位使宪法成为一种信仰,更好地维护宪法的权威。宪法文化一旦形成,就能产生公民自觉遵守宪法,维护宪法权威的效果。
 
  第三,全面普及宪法知识和培养公民自觉遵守执行宪法的习惯,是宪法实施的一个重要前提。公民懂法、守法,对宪法的实施能起到推进加速的作用。法律的普及,公民的宪法观念,对于把我国建设成为一个法治国家来说,是具有基础性意义的一种举措,宪法的实施也离不开此。公民对宪法越熟悉就越有利于我国宪政建设的顺利实施,公民对宪法知识掌握得越全面,就越能促进宪法的实施,而宪法的实施反过来也有助于加快公民对宪法熟知的程度,二者相辅相成,逐渐达到全民普法的状态;在公民有了全面的宪法知识基础之后,在日常生活中便会自觉地遵守宪法与法律,知道用法律的眼光看待生活中发生的小矛盾、小问题,懂得公民与国家之间的法律关系,明白如何使用法律的武器去维护自己合法的权益。
 
  (二)加快宪法解释的常态化和制度化,是宪法实施的重要前提
 
  首先,宪法解释能平衡宪法的稳定性和适应性。宪法虽然还有待进一步完善,但是频繁地、仓促地修改宪法并不利于宪法稳定,因为宪法的稳定性往往是其权威性的一个重要标志。可以这么认 为,要平衡宪法的稳定性和适应性就必须引进宪法解释,通过一个有权专门机关采用正当法律程序,对宪法的条文和原则、精神、价值诉求进行权威解读,从而平衡宪法的稳定性与现实社会的适应性,达到维护宪法权威,促进宪法实施的结果。
 
  其次,目前我国《宪法解释程序法(草案)》正在草拟阶段,这是我国重视并且逐步实现宪法解释的常态化和制度化的前奏。我国正通过立法落实宪法解释的主体、范围、类型,切实推进宪法实施。正如韩大元教授指明的道理,宪法解释的制度化与常态化是宪法实施的重要前提。
 
  最后,宪法解释能够加深公民对宪法的理解程度,也对能对宪法有更好的完善作用,从而为宪法监督和宪法实施提供更好的指导,也有利于识别违宪行为,让违宪行为暴露于阳光底下,体现出宪法应有的威严。
 
  (三)建立健全宪法监督机制,是宪法实施的最隹出路
 
  有了一部有权威性与稳定性的宪法,但是却没有一套健全有力的宪法监督机制,宪法的威力是难以得到充分发挥的。宪法的监督是对宪法实施的一种根本性的保障。因此,应当高度重视宪法监督制度的建设,应当结合我国国情来设计宪法监督制度,这也是解决宪法实施问题的最佳出路。
 
  说到建立宪法监督制度,有不少学者就主张建立违宪审査制度,理由是西方权力分立制衡的理论。但是,权力的分立和制衡虽然有其可取之处,但是中国的国体和政体是很难兼容这一套理论体系的。我国的宪法监督制度还是要在中国的议行合一的政治体制内构建。我们认为,在最高权力机关内部增设专门的宪法监督机构是比较可行的。
 
  首先,设立专门的宪法监督机构的组织体系。根据我国宪法第62条、第67条的规定,可以考虑在全国人大及其常委会领导下,从中央到地方的各级人民代表大会及其常委会内部增设一个专门的常设宪法监督机构,负责宪法监督的工作。这样就可以克服全国人大及其常委会每一年议题多、会期短而无暇顾及违宪事实和行为的缺点,而且专门宪法监督机构从中央到地方由人大及其常委会直接管理,不受地方政府的人事、财政限制,避免了地方政府和利益集团的干扰,具有先天的组织结构优势。
 
  其次,规定专门的宪法监督机构的职权。专门的宪法监督机构和全国人大法律委员会、全国人大法工委是不一样的职能。我们设想的专门宪法监督机构负责对违宪事件、违宪行为的审查,并且对各级地方立法进行合宪性审查,并且提出具体处理意见交由全国人大及其常委会表决决定。另外,专门宪法监督机构的宪法监督时间起点应当是事后的监督,因为如果事前或者事中的宪法监督一是极有可能和全国人大法律委员会、全国人大法工委等等专门委员会发生职权冲突;二是事前或者事中的宪法事件、行为正处在发展阶段,尚未最后定型,过早介人也会影响宪法的稳定性和权威性。
 
  最后,专门的宪法监督机构的审査应当仅限于合宪性审查的范畴。我国宪法第5条蕴含了,宪法是整个法律体系最高位阶的上位法和具有最高规范效力的根本法的意思,这也是合宪性审査的理论基础。专门的宪法监督机构的审査应当限定在合宪性审査的范畴之内,原因就是:一是宪法的效力位阶是最高的,合宪性审査的标准高于合法性审査,而各级地方立法机关在立法时,往往考虑地方的利益和追求效率,在立法时经常采用合法性审查的标准,这就很容易出现违宪的情形;二是专门的宪法监督机构的审查限定在合宪性,在职权上不会和地方各级立法机关因职能的重叠而发生冲突,并且也避免繁冗的事务拖累,既保证了地方立法机关的原则性和灵活性结合,又能保证社会主义国家的法制统一'。
 
  由此可见,专门的宪法监督机构还是有极大优越性的:第一,它能有效维护以中国宪法为基础构 建的法律体系的法制统一。第二,它能通过宪法监督制度的运行保障宪法最高权威。第三,它能通过合宪性审査促进社会公平正义。专门的宪法监督机构通过合宪性审查的方式,对社会中存在的违宪事件、行为作出裁断结果,这本身就是代表公平正义的价值取向,同时也给社会创立了公平正义的规则标杆,也就是一种榜样的力量。第四,它能以实证的效果增强民众宪法意识。专门的宪法监督机构通过合宪性审査的方式,对违宪事件行为作出否定裁决,这就极大地树立了宪法和法律的权威,从而增强各级国家机关的公职人员和全体公民的宪法意识和法治意识,从而为建设中国特色社会主义法治国家奠定坚实的思想文化基础。
 
  当然了,专门的宪法监督机构只是初步的设想,还有很多操作的细节,比如,宪法监督的程序、方式、运行效果等等需要考究。
 
  四、结语
 
  宪法的生命贵在实施,宪法只有在实施过程中,才能体现出它的功能和价值。宪法实施是宪法走向宪政的重要途径,它可以使公民的基本权利得到落实和贯彻。所以,只有把宪法条文所承载的涵义、原则和精神转化为可以操作的法律、法规,使公民真正体会到宪法存在的价值并转变成保障公民权利的法律武器,才能坚定公民的宪法信仰并自觉维护宪法的权威。也只有这样,中国宪法实施才能走向实践,并发挥其应有的功效,中国特色社会主义法治国家的未来才值得期待。
 
                                                                                                                 黄明慧,丘川颖
                                                                                        (1.嘉应学院政法学院;2.华南理工大学法学院)

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