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我国节能减排政策协同的有效性研究:1997-201

来源:UC论文网2018-08-14 08:38

摘要:

  摘要:在收集我国1997至2011年节能减排政策的基础上,本文从政策力度、政策措施和政策目标三个维度对我国的节能减排政策进行了量化,利用量化数据对不同政策措施协同和政策目标协同的有效性进行了研究,并对我国...

  摘要:在收集我国1997至2011年节能减排政策的基础上,本文从政策力度、政策措施和政策目标三个维度对我国的节能减排政策进行了量化,利用量化数据对不同政策措施协同和政策目标协同的有效性进行了研究,并对我国节能减排政策中不同政策措施协同和政策目标协同的协同状况及政府对其的使用状况进行了分析。结果表明:我国节能减排政策中不同政策措施之间和不同政策目标之间均表现出良好的协同,但不同协同方式的协同状况明显不同,不同政策措施协同和不同政策目标协同对节能减排效果的影响存在显著的方向性差异,且政府对不同政策协同方式的使用状况还有待进一步完善。最后,从完善相关政策、完善政策措施协同和政策目标协同的使用等方面提出了相关建议。


  关键词:节能减排;政策措施;政策目标;政策协同;协同绩效;


  作者简介:张国兴,兰州大学管理学院教授,硕士生导师,博士;


  引言


  节能减排已成为全球共同的奋斗目标,许多国家的政府或组织已在技术、工程、政策和经济等方面采取了一系列措施来推动节能减排[1]。我国目前已成为全球最大的能源消费国和二氧化硫排放国,由于环境污染的日趋严重及能源供应的日益短缺,我国政府在平衡经济增长和可持续发展过程中面临着严峻挑战。要想实现经济的可持续发展,政府必须坚持节能减排[2]。实际中,节能减排已成为我国的基本国策[3],我国政府从20世纪80年代开始就采取了大量措施来推动节能减排,虽然已取得了一定成效,但在标准化体系和政府政策等方面仍存在较大缺陷[4],并且受到节能减排外部性、公益性和动力缺乏性等特点的限制,节能减排无法仅仅依靠市场机制解决,还必须要求政府制定大量的政策。而政府大力推动节能减排是为了人类经济和社会的可持续发展[5,6],由于节能减排的多领域性和复杂性,单一、过量地强调使用任何一种政策都可能对经济的可持续发展和节能减排的有效性产生不利影响,相反地,协调使用多种宏观调控工具,可以更好地实现既定的目标[7]。这就要求我国政府在大力推动节能减排的同时,必须考虑节能减排的实施对经济增长和社会发展的影响,必须兼顾节能减排与其他增长目标的协调推进[8],在政策的制定过程中,应将节能减排政策与其他经济、社会和产业等政策协同和组合起来,使之在政策层面产生良好的协同效应,利用政策协同来推动节能减排。因此,对我国已有节能减排政策的协同状况及协同的有效性问题进行探讨,对于指导政策的制定有着重要意义。


  文献回顾


  对于政策协同问题,Meijers和Stead[9]等认为政策协同是指政府在政策制定过程中对跨界问题的管理,这些问题超越了现有的政策领域边界和单个部门的职责范围,需要多元主体间的协同;Camarero和Tamarit[10]认为政策协同是政策目标相互冲突或相互竞争的结果,政策协同是解决政策冲突的有效途径[11];Kim[12]指出政府应该采取政策协同等措施来维持政策在环境变化中的稳定性;Kehoe[13]发现非协同的政府可能会因为其他国家所采取行动的传递效应而付出较大的代价;Matei和Dogaru[14]等强调政府在制定政策的过程中,应当加强政府内部门间以及不同政府部门间的协同来平衡不同部门间的利益冲突;Lee等[7]和Carley[15]发现协同政策要优于单一政策,有效的政策组合可以实现更好的绩效;柳卸林等强调不同政策之间的有机配合和政策本身的协调一致[16,17];彭纪生等[18]和仲为国等[19]发现创新政策协同对经济绩效和技术绩效的影响有着显著的方向性差异。可见政策协同对于实现既定的政策目标有着重要的作用,随着政府对政策协同的重视,如何协调处理政策间的协同将成为政府在未来制定政策过程中面临的挑战之一。然而遗憾的是,目前学者对我国节能减排政策的研究重于分析其不足和实施困境[20,21];评估其效果和政策福利[22,23];探寻不同政策情景下的最佳政策途径[24-26];找出影响节能减排效果的关键因素、关键部门和关键地区[27-29];介绍和分析国外的节能减排政策对我国的启示和借鉴[30,31]等几个方面,而对于我国节能减排政策的协同问题关注不多。并且目前关于节能减排政策的研究大多集中于逻辑分析层面上[32],而政策本身所具有的不确定性和主观性[18],不可避免地会导致一些政策难以发挥其既定的功能,从而无法对节能减排起到有效的推动作用。因此如果能从政策本身出发,对节能减排政策的协同及协同有效性问题进行探讨,对于揭示节能减排政策的制定原理以及指导我国节能减排政策的制定有着重要意义,遗憾的是目前这方面的研究比较缺乏。


  早在1978年,就出现了从政策本身出发对政策进行量化的研究,Libecap[33]将涉及矿产权的各项法规在预先设计好的15个范畴中进行分类,并根据法规内容进行打分,并利用量化处理结果对政策的作用效果进行统计分析;Cools和Brijs等[34]分别利用“Hard”、“Soft”、“Push”和“Pul”四个评价尺度来对佛兰德能源税收、停车费用、交通稳静等交通政策的政策措施进行量化研究;殷华方等[35]以我国颁布的外资产业政策及其投资目录为对象,将投资目录按照标准的2位数产业代码进行归类,并对各产业政策类别赋予权重,测量了外资产业政策指数;彭纪生等[18]利用量化方法探究了技术创新政策协同的演变路径及其对经济绩效的影响。以上这些政策量化方法对本文研究有着较大的启示意义。本文将以现有的节能减排政策为基础,根据量化标准对我国1997至2011年间的节能减排政策进行量化处理,尝试度量我国节能减排政策的协同度,进一步探讨节能减排政策的不同协同方式对节能减排绩效的影响,分析我国现有节能减排政策的协同状况和政府对其的使用状况,最后根据分析结论,为我国政府后续制定节能减排政策提出相关建议。


  我国节能减排政策的测量


  1、数据来源


  节能减排是指减少能源消耗和减少环境有害物排放。根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《十一五规划纲要》)规定的我国在“十一五”期间,单位国内生产总值能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标,以及张国兴、高秀林等对节能减排政策的概念和节能减排效果量化标准的界定[21],本文将所涉及的节能减排政策界定为节能节水、减少二氧化硫(SO2)和化学需氧量(COD)排放、促进工业固体废物综合利用以及发展清洁能源等方面的政策[21]。


  虽然节能减排的概念是在2006年《十一五规划纲要》中提出的,但我国政府从20世纪80年代开始就制定了大量促进节能减排的政策,如1982年颁布的《关于发展煤炭洗选加工合理利用能源的指令》等。考虑到相关数据的可获取性,本文从全球法律法规网数据库1和万方数据库中收集了我国1997年至2011年间中央政府颁布的所有与节能减排相关的政策2923条。并根据节能减排政策的界定,首先对收集的2923条政策进行略读,从中筛选出与节能减排高度相关的政策1836条,然后从政策背景、政策类型、发布机构、政策措施和政策目标等方面对这些政策进行精读,经过5个多月的整理、分类和筛选,最终收集了包含全国人大、国务院、各部委等40多个机构独立或联合颁布的节能减排政策812条,政策类型分布如表1。


  2、量化标准


  为了能够从政策内容本身出发来度量政策的协同状况,本文从政策力度、政策措施和政策目标三个维度来对我国的节能减排政策进行量化。政策力度是反映政策法律效力大小的指标,本文采用张国兴等在研究节能减排政策协同演变的过程中所制定的量化标准,并根据节能减排政策颁布机构的级别及政策类型,分别为各政策赋予1~5分的数值来反映政策力度的大小,量化标准见文献[21]。


  政策措施是指政府制定和实施政策时为实现既定目的而运用的方法和手段。Kim[36]认为政策措施可以分为三类:旨在加强需求的措施,旨在加强供给的措施,旨在向需求和供给之间提供有效联系的措施;Murphy和Meijer等[37]认为荷兰政府在改善能源效能方面的政策措施主要有能源效能标准、行政许可、经济措施、协议和信息引导等;彭纪生等[18]认为我国创新政策的措施主要有行政措施、财政税收措施、人事措施、金融外汇措施、其他经济措施;张国兴等在总结国内外政策措施划分的基础上,将节能减排政策的政策措施划分为行政措施、引导措施、财政税收措施、人事措施、金融措施和其他经济措施,并开发了节能减排政策措施的量化标准[21]。本文在研究的过程中,将采用张国兴等对政策措施的划分方法及量化标准,并根据措施的详细程度和执行力度等为各政策措施分别赋予1-3分的数值,量化标准见文献[21]。


  政策目标反映了一条政策所要实现的目的。张国兴等在对我国节能减排政策的协同演变进行研究的过程中,通过对收集的节能减排政策进行精读和编码,并利用统计的方法对政策所要实现的目的进行统计分析,发现利用防治污染、提升节能减排效果、提高能源利用效率、树立节能减排理念、推动产业升级、推动节能减排技术改造、优化能源消费结构这七个指标可较好的反映节能减排政策的目标。本文在量化节能减排政策目标的过程中,主要采用张国兴等对节能减排政策目标的划分结果及其量化标准,并根据政府对目标态度的强硬、所采取措施或方案实现目标程度的大小等为各目标赋予1-3分的数值,具体量化标准见文献[21]。


  3、政策量化


  在确定了量化标准以后,本文采用对打分人员培训、由多组不同人员对政策进行多轮打分的方法对政策进行量化[38,39]。为了确保量化结果能够反映实际情况以及确保政策量化的可行性和精确性[18],我们聘请了10位政策研究人员来为政策打分2,其中大学教师4人,发改委和环保部门相关政策研究人员各2人,课题组成员2人;为了降低打分人员主观因素的影响以及确保打分结果的一致性[38],我们将10位打分人员分成两组(每组教师2人、发改委和环保部门政策研究人员各1人、课题组成员1人)分别来为政策打分;为了让打分人员更好的理解量化标准,我们首先给各打分人员详细讲解了每条政策的打分标准,并对其进行详细讨论,以找出各打分人员存在疑问的地方,然后再次讲解或修改,直到每位打分人员对量化标准完全理解。在对打分人员进行培训后,开始组织他们给随机选取的30条政策进行预打分3,并比较各成员的打分结果,发现打分结果完全相同的政策占13.30%,各政策措施或政策目标打分结果相差1的政策占66.67%,打分结果相差2或相差3的政策占20.03%,显然预打分的结果不够理想。我们再次召集了打分人员进行讨论,让各自分析其产生分歧的原因,并进一步优化量化标准。然后,进入第二轮正式打分阶段,在对打分结果进行对比分析后,我们发现打分结果完全相同的政策占总政策的18.47%,政策措施或政策目标打分结果相差1的政策占总政策的72.66%,打分结果相差2或相差3的政策占总政策的8.87%,可见通过预打分及对量化标准的进一步优化,正式打分阶段的打分效果有了明显的提升。为了保证政策量化结果的效度,我们对打分结果相差2或相差3的政策进行了第三轮打分,最终确定了本文所需要的政策量化数据,从而保证结果符合科学研究的要求。


  研究设计


  Zhang等[22]在研究我国制度因素对节能减排效果影响的研究中,将每年单位产值能耗量作为评价节能效果的指标,将每年单位产值SO2排放量作为评价减排效果的指标,将法律法规、政府补贴、税收政策、信贷政策等作为自变量,并认为前一年的单位产值能耗量和SO2排放量对本年的节能减排效果有显著影响;彭纪生等[18]和仲为国等[19]在研究我国科技创新政策协同对经济绩效和技术绩效影响的研究中,将每年GDP、重大发明创造、发明专利与实用新型专利总和以及新产品产出比率分别作为因变量,将各年度的政策措施协同、政策目标协同、资本存量和从事科技工作人员数量作为自变量,并在回归分析时利用AIC信息标准和SC最小化原则来选择自变量滞后期考虑了政策滞后的影响。这些对政策量化研究的方法对本文的研究有较大的启示,本文也参考上述方法来设计变量和构建模型。


  1、变量设计


  根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定的我国在“十一五”期间,单位国内生产总值能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的指标,以及《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》中的主要污染物主要指二氧化硫(SO2)和化学需氧量(COD)的界定,本文在节能方面的因变量主要用万元国内生产总值能耗量来表示,计算办法见公式(1):


  减排方面的因变量主要用百万元国内生产总值主要污染物排放量4(排放SO2和COD量之和)来表示,计算办法见公式(2):


  其中,Energyt和Emissiont分别表示第t年万元国内生产总值能耗量、百万元国内生产总值主要污染物排放量,具体名称见变量定义表(表2)。energyt,SO2t和CODt分别表示第t年的能源消耗量,SO2排放量和COD排放量,单位均为万吨;GDPt和GDP't均表示第t年的国内生产总值,单位分别为亿元和百亿元。


  本文主要将我国节能减排政策的政策措施协同度和政策目标协同度作为自变量来分析政策协同对节能减排效果的影响。由于政策措施协同或政策目标协同的协同度是描述一条政策使用多个措施或实现多个目标的状况,一般而言,政策力度越大,同一条政策使用的各个措施越具体或实现的各个目标越明确,政策措施协同或政策目标协同的协同状况应越好[18],因此,本文主要参考仲为国等[19]科技政策协同度的度量模型,利用式(3)和式(4)分别来计算各年度节能减排政策措施协同和政策目标协同的协同度。


  MCDPt表示第t年节能减排政策的政策措施协同度,GCDPt表示第t年节能减排政策的政策目标协同度,N表示第t年颁布的政策总量,pej表示第j条政策的政策力度得分,pmjk和pmjl表示第j条政策中第k和l项政策措施的得分,其中k和l(k≠l)表示从6项政策措施中选取2项措施来考虑协同,共有C26=15种措施协同,具体名称见变量定义表(表2)。pgjs和pgjw表示第j条政策中第s和w项政策目标的得分,其中s和w(s≠w)表示从7项政策目标中选取2项目标来考虑协同,共有C27=21种目标协同,具体名称见变量定义表(表2)。


  2、基本计量模型


  在对因变量和自变量进行定义后,本文将构建评价我国节能减排政策措施协同和政策目标协同有效性的模型。由于行政措施、财政税收措施、引导措施是我国节能减排政策使用最多的三种措施,以及政府制定节能减排政策的主要目标是减少污染物排放和降低能源消耗[22],因此,本文主要分析行政措施、引导措施和财政税收措施与其他措施协同对因变量的影响,以及防治污染、提高能源利用效率和其他目标协同对因变量的影响。为了考虑政策滞后的影响,在具体分析时将根据AIC信息标准(Akaikeinfocriterion)和SC准则(Schwarzcriterion)来对自变量的滞后期进行选择。由于前一年的能源消耗量和污染物排放量对本年的节能减排效果有显著的影响[22],因此本文还考虑前一年单位GDP能源消耗量和主要污染物排放量对本年度节能减排效果的影响。在分析中,因变量的数据均来自中国统计年鉴和中国经济信息网,自变量的数据主要在政策测量结果的基础上根据自变量的定义取得。因此,用式(5)、(6)和(7)分别来分析我国节能减排政策措施协同对节能减排效果的影响:


  用式(8)和式(9)分别来分析我国节能减排政策目标中其他目标和防治污染及提高能源效率协同对节能减排效果的影响:


  其中,Yt分别表示Energyt和Emissiont,Ypt分别表示pEnergyt和pEmissiont;Energyt和Emissiont分别表示第t年万元国内生产总值能耗量及第t年百万元国内生产总值主要染污排放量;pEnergyt和pEmissiont分别表示第t-1年万元国内生产总值能耗量和百万元国内生产总值主要污染物排放量;MXRSt-i,…,MCQTt-i分别表示第t年的政策措施协同度,GTSLt-i,…,GFTDt-i分别表示第t年的政策目标协同度,详细定义见表2;i为政策协同度的滞后期,在具体分析时将根据AIC信息标准和SC准则进行选择;βba(a=1,2,…,7;b=1,2,…,5)表示自变量的系数;Ctξ(ξ=1,2,…,5)表示模型的常量;εt表示其他随机因素对因变量的影响。


  我国节能减排政策协同的有效性分析


  随着我国节能减排压力的逐渐增大,加强不同政策措施协同或政策目标协同的使用将是我国政府未来制定节能减排政策的主要趋势。本部分将对我国节能减排政策措施协同和政策目标协同的协同度进行度量,并根据度量结果和分析模型对政策措施协同和政策目标协同的有效性进行分析。


  表3、表4和表5分别是行政措施、引导措施、财政税收措施与其他政策措施协同的有效性估计结果,表6和表7分别是防治污染、提高能源利用效率和其他政策目标协同的有效性估计结果。从表中可以看出,各估计结果的R2值均大于98%,D-W值也都在可接受范围内,滞后期也均在1-2年内,这说明各模型的总体拟合效果较好,估计结果能够解释各政策在现实中的情况。从表中还可以看出,前一年主要污染物排放量(pEmission)和能源消耗量(pEnergy)对本年主要污染物排放量和能源消耗量均有显著的负面影响,且影响系数在所有自变量中最大,这是由于前一年的能源消耗量和污染物排放量代表着现有的节能减排水平[22],节能减排水平越高,能源消耗量和污染物排放量就越少,反之则越多。此结果的取得表明前一年的能源消耗量和主要污染物排放量,在较大程度上决定着本年的能源消耗量和主要污染物排放量。同时这也意味着我国在短期内不可能大幅度的节能减排,我国作为全球最大的能源消费国和主要污染物排放国的事实将在短期内无法改变。因此,我国政府应充分认识节能减排的长期性和艰巨性,明确我国节能减排的长期战略目标,并将其融合到社会经济活动的各个环节中,在全社会的共同努力下,最终实现较大幅度的节能减排。


  1、我国节能减排政策措施协同的有效性分析


  从表3和表4中均可以看出,财政税收措施无论与行政措施协协同还是与引导措施协同,均对节能和减排产生了显著的正面影响(这从表5中也可以看出,尽管MCYD和MCXZ对节能效果的影响未通过显著性检验,但并不影响分析结果),这与现实相符,说明通过财政补贴和税收优惠的形式来引导和控制行为主体开展节能减排,对于促进主要污染物排放和能源消耗的减少有着重要意义。金融措施与行政措施协同、金融措施与引导措施协同对节能均产生了显著的正面影响,这是由于企业能源利用效率的提高,不仅有利于降低企业成本,还有利于提高产品的性能(如节能产品更受消费者欢迎),政府利用金融措施来鼓励企业节能,能够提高企业的积极性,有利于促进企业能源消耗量的减少,而表3的分析结果表明,金融措施与财政税收措施协同对节能无显著影响,这说明政府在使用金融措施鼓励企业开展节能的过程中,必须适当加以监督和引导,否则不利于发挥金融措施在促进企业降低能源消耗上的作用。金融措施与行政措施协同对减排产生了显著的正面影响,而金融措施与引导措施及财政税收措施协同却对减排产生了显著的负面影响(如表3、表4和表5所示),这是由节能减排外部性特点所决定的,企业通过信贷资金来实施减排,一方面增加了企业的成本,另一方面又增加了企业的债务风险,在市场竞争日益激烈的情况下,企业会抓住可能的机会来逃避减排责任甚至改变信贷资金的用途,而政府的适度监督和控制能够减少其发生的可能性,然而,此结论的取得并不意味着政府在使用金融措施推动节能减排的过程中,可以无限度的加大其与行政措施协同的使用,因为对金融措施的行政干预可能有利于推动节能减排,但可能不利于推动经济的可持续增长。因此,我国政府在使用金融措施推动节能减排的过程中,应注重对金融措施的适度监督和控制,最大程度发挥金融措施在推动节能减排过程中的作用。


  表3、表4和表5的分析结果还表明,其他经济措施与行政措施协同对节能和减排均无显著影响,其他经济措施与引导措施协同对节能无显著影响,而对减排有显著的正面影响,其他经济措施与财政税收措施协同对节能有显著的正面影响,而对减排无显著影响,这一方面与我国现有节能减排政策中对价格费用等其他经济措施的使用不够完善有关,另一方面也说明了政府利用价格费用等经济措施来控制行为主体开展节能减排并不能发挥应有的作用,而利用价格费用等经济措施来引导行为主体开展节能减排并给予相应财政补助或税收优惠对于降低能源消耗和减少污染物排放有着重要意义。人事措施与行政措施协同对节能和减排均有显著的正面影响,这是由于对违反节能减排相关规定的行为主体进行惩罚只有在政府的行政控制下才能发挥应有的作用,而节能减排的公益性却决定了对相关人才的培养需要依靠政府的行政措施来进行保障(如承诺给相关人员提供就业岗位等),人事措施与财政税收措施协同对节能有显著的负面影响,而对减排无显著影响,这是由于加大人事措施与财政税收措施协同的使用,会使相关人员的行为商业化[19],不仅不能有效推动甚至阻碍行为主体开展节能减排,遗憾的是人事措施与引导措施协同的有效性较差,仅对减排产生了显著的正面影响,对节能无显著影响。表4的结果还表明,行政措施与引导措施协同对节能和减排均无显著影响,甚至有显著的负面影响(如表3中MXYZ的系数为正且通过显著性检验),这意味着政府加大对行政措施与引导措施协同的使用并不能有效的促进能源消耗量和主要污染物排放量的减少。


  2、我国节能减排政策目标协同的有效性分析


  从表6和表7中可以看出,防治污染和树立节能减排理念协同、提高能源利用效率和树立节能减排理念协同均对节能和减排产生了显著的正面影响,这说明提高民众的节能减排意识对于促进能源消耗量和污染物排放量的减少有着重要作用[40]。防治污染和推动产业升级协同以及提高能源利用效率和推动产业升级协同也均对节能和减排产生了显著的正面影响,这表明通过调整产业结构、实施清洁生产和发展循环经济等推动节能减排的方式均有利于促进能源消耗量和污染物排放量的减少,并且随着我国节能减排压力的逐渐增大以及经济可持续发展的需要,通过调整产业结构和转变发展方式等来推动节能减排的举措,将会成为我国政府最重要的举措[41]。防治污染和提高能源利用效率协同对节能和减排均产生了显著的正面影响(虽然在表6中GFTG对减排的影响未通过显著性检验,但并不影响分析结论),这与现实相符,因为在我国现有的能源消费结构中,化石能源占较大比重,且化石能源的大量使用是我国污染物排放的主要来源之一[3],能源利用效率的提高一方面可以减少能源总量的消耗,另一方面也可以减少主要污染物的排放,且此结论的取得还可以证明我国政府将节能和减排两大目标结合在一起,通过制定综合政策来同时实现这两者目标的合理性。


  表6和表7的分析结果还表明,无论是防治污染和提升节能减排效果协同还是提高能源利用效率和提升节能减排效果协同,均对节能和减排产生了显著的负面影响,这是由于实现提升节能减排效果的政策主要是对相关政策执行效果的监督和管理(如对节能减排资金的管理),并且我国现有的节能减排政策非常注重短期节能减排目标的实现,而对节能减排短期目标的过度强调,不仅与我国节能减排的长期性和艰巨性不符,而且还不利于发挥政策在驱动行为主体开展节能减排过程中应有的作用,不利于实现更大幅度的节能减排。防治污染和优化能源消费结构协同对节能无显著影响,而对减排有显著的正面影响,提高能源利用效率和优化能源消费结构协同对节能和减排均有显著的正面影响,这与现实相符,因为在我国的能源消费结构中,化石能源占较大比重,能源消费结构的优化并不一定有利于能源的节约,但能源利用效率的提高和能源消费结构的优化均有利于减少化石能源的使用,从而有利于减少污染物的排放,这说明发展清洁能源、改善传统高耗能高污染的生产方式对于促进经济的可持续发展和节能减排的有效推动均有着重要作用。防治污染和推动节能减排技术改造协同以及提高能源利用效率和推动节能减排技术改造协同均对节能和减排产生了显著的正面影响,这意味着政府加大先进节能减排技术的使用能够显著的促进能源消耗量或主要污染物排放量的减少。


  通过上述分析可以看出,行政措施与财政税收措施协同(MXCZ)、行政措施与金融措施协同(MXJR)、行政措施与人事措施协同(MXRS)、引导措施与财政税收措施协同(MYCZ)、防治污染和树立节能减排理念协同(GFSL)、防治污染和推动产业升级协同(GFTD)、防治污染和推动节能减排技术改造协同(GFTJ)、提高能源利用效率和防治污染协同(GTFZ)、提高能源利用效率和树立节能减排理念协同(GTSL)、提高能源利用效率和推动产业升级协同(GTTD)、提高能源利用效率和推动节能减排技术改造协同(GTTJ)、提高能源利用效率和优化能源消费结构协同(GTYH)对节能和减排均有显著的正面影响,引导措施与金融措施协同(MYJR)、财政税收措施与其他经济措施协同(MCQT)对节能有显著的正面影响,引导措施与其他经济措施协同(MYQT)、引导措施与人事措施协同(MYRS)、防治污染和优化能源消费结构协同(GFYH)对减排有显著的正面影响,这表明我国政府加大对这些政策措施协同或政策目标协同的使用,能够显著的促进能源消耗量或主要污染物排放量的减少;引导措施与其他经济措施协同(MYQT)、引导措施与人事措施协同(MYRS)、财政税收措施与金融措施协同(MCJR)、防治污染和优化能源消费结构协同(GFYH)对节能无显著影响,行政措施与引导措施协同(MXYD)、财政税收措施与人事措施协同(MCRS)、财政税收措施与其他经济措施协同(MCQT)对减排无显著影响,行政措施与其他经济措施协同(MXQT)对节能和减排均无显著影响,这说明政府加大对这些政策措施协同或政策目标协同的使用不会对能源的消耗量或污染物的排放量产生较大影响;防治污染和提升节能减排效果协同(GFTS)、提高能源利用效率和提升节能减排效果协同(GTTS)对节能和减排均产生了显著的负面影响,行政措施与引导措施协同(MXYD)、财政税收措施与人事措施协同(MCRS)对节能产生了显著的负面影响,引导措施与金融措施协同(MYJR)、财政税收措施与金融措施协同(MCJR)对减排产生了显著的负面影响,这意味着政府过度加大对这些政策措施协同或政策目标协同的使用,不仅不能推动甚至阻碍能源消耗量和主要污染物排放量的减少。


  我国政府对节能减排政策协同的使用状况分析


  前文已对我国节能减排政策的部分政策措施协同和政策目标协同的有效性进行了分析,本部分将对我国节能减排政策措施协同和政策目标协同的协同状况及政府对其的使用状况进行分析。表8显示了我国1997至2011年间节能减排政策中所有政策目标协同和政策措施协同的协同状况。表9显示了我国部分节能减排政策措施协同和政策目标协同的有效性及使用状况。根据前文用不同政策措施或政策目标的得分与政策力度的乘积来表示政策措施协同度或政策目标协同度的定义,不难看出,政策措施协同或政策目标协同的协同度越高说明我国政府对某一政策措施协同或政策目标协同的使用越多,因此通过表8和表9还可以看出我国政府对各节能减排政策措施协同和目标协同的使用状况。


  表8显示了防治污染、树立节能减排理念、提高能源利用效率、优化能源消费结构、推动产业升级、提升节能减排效果和推动节能减排技术改造之间的协同状况。总的看来,各节能减排政策目标间均呈现出良好的协同,这表明我国政府在节能减排政策制定的过程中,注重实现节能减排目标与实现其他经济增长目标间的相互协调,重视间接推动节能减排政策的重要作用。具体看来,不同政策目标协同的使用状况呈明显差异,从表中可以看出,我国政府在1997至2011年间制定的节能减排政策中,对防治污染和提升节能减排效果协同(GFTS)、提升节能减排效果和推动节能减排技术改造协同(GXTJ)、提高能源利用效率和推动节能减排技术改造协同(GTTJ)、提高能源利用效率和提升节能减排效果协同(GTTS)、防治污染和推动节能减排技术改造协同(GFTJ)的使用最为频繁,而对提高能源利用效率和优化能源消费结构协同(GTYH)、树立节能减排理念和推动产业升级协同(GSTD)、防治污染和树立节能减排理念协同(GFSL)、防治污染和优化能源消费结构协同(GFYH)、树立节能减排理念和优化能源消费结构协同(GSYH)的使用最少。而表9的分析结果表明,防治污染和提升节能减排效果协同(GFTS)、提高能源利用效率和提升节能减排效果协同(GTTS)对节能和减排均有显著的阻碍作用,而我国政府却在较大程度使用了这两种政策目标协同(使用程度排名分别为第1和第4)。提高能源利用效率和推动产业升级协同(GTTD)、防治污染和推动产业升级协同(GFTD)、防治污染和提高能源利用效率协同(GFTG)、提高能源利用效率和树立节能减排理念协同(GTSL)、防治污染和树立节能减排理念协同(GFSL)、提高能源利用效率和优化能源消费结构协同(GTYH)对节能和减排均有显著的推动作用,且防治污染和优化能源消费结构协同(GFYH)虽然对节能无显著作用,但它的大量使用能够有效的减少污染物的排放,遗憾的是,我国政府并未对这些政策目标协同大力使用(在使用程度上分别排名第8、9、10、12、19、17、20),如表9所示,尤其是对提高能源利用效率和优化能源消费结构协同(GTYH)、防治污染和优化能源消费结构协同(GFYH),防治污染和树立节能减排理念协同(GFSL)、提高能源利用效率和树立节能减排理念协同(GTSL)的使用程度很低,实际上,在经济发展和生产生活当中能源消耗和污染物排放的最终主体是人,政府要想有效的实施节能减排,应提高全民的节能减排意识,从全民的日常行动中来推动节能减排,并且在我国2011年的能源消费结构中,煤炭占68.4%,煤炭的大量使用不仅是我国污染物排放的主要来源之一,还造成了能源利用效率的低下,且随着我国化石能源储量的逐渐减少,我国政府应大力开发新能源才能满足节能减排和经济可持续发展的要求。但目前我国政府对于实现树立节能减排理念和优化能源消费结构的政策不仅数量少,而且和防治污染、提高能源利用效率等政策目标协同的使用程度还很低,这不利于从源头上、根本上推动节能减排。因此,我国政府在后续节能减排政策的制定中,一方面应加大树立节能减排理念和优化能源消费结构等目标政策的制定;另一方面应加大对防治污染和树立节能减排理念协同(GFSL)、提高能源利用效率和树立节能减排理念协同(GTSL)、提高能源利用效率和优化能源消费结构协同(GTYH)、防治污染和优化能源消费结构协同(GFYH)、防治污染和推动产业升级协同(GFTD)、提高能源利用效率和推动产业升级协同(GTTD)、防治污染和提高能源利用效率协同(GFTG)的使用,适度减少防治污染和提升节能减排效果协同(GFTS)、提高能源利用效率和提升节能减排效果协同(GTTS)的使用,才能有效的推动节能减排。


  行政措施、金融措施、其他经济措施、财政税收措施、人事措施和引导措施之间也表现出良好的协同,如表8所示,这表明我国政府在节能减排政策层面上综合利用各种政策措施,通过政策措施协同来推动节能减排。具体看来,各政策措施协同的利用程度呈现明显差异,在1997至2011年间,我国政府对行政措施与人事措施协同(MXRS)、行政措施与引导措施协同(MXYD)、行政措施与其他经济措施协同(MXQT)、行政措施与财政税收措施协同(MXCZ)、引导措施与人事措施协同(MYRS)的使用程度最大,这说明行政措施是我国政府制定政策时使用最多的措施,且其他措施与行政措施协同是所有节能减排政策措施协同的核心。而政府对行政措施与金融措施协同(MXJR)、财政税收措施与金融措施协同(MCJR)、引导措施与金融措施协同(MYJR)、人事措施与引导措施协同(MRJR)以及金融措施与其他经济措施协同(MJQT)的使用程度最低。对表9的进一步分析发现,行政措施与其他经济措施协同(MXQT)对节能和减排均无显著影响,但我国政府对其使用较多(使用程度排名第3),财政税收措施与其他经济措施协同(MCQT)、引导措施与其他经济措施协同(MYQT)对节能或减排均有显著的推动作用,而我国政府并未对其大量使用(使用程度排名第8和第10),这一方面反映出我国现有节能减排政策中对价格费用等其他经济措施的使用还不够完善,另一方面也反映出我国政府善于用经济措施来控制行为主体而不是引导行为主体来开展节能减排,这不利于节能减排政策实施效果的提升。行政措施与引导措施协同(MXYD)、财政税收措施与人事措施协同(MCRS)对减排无显著影响,而对节能却产生了显著的负面影响,遗憾的是这两种政策措施协同却得到了政府较多的使用(使用程度分别排名第3和第2)。引导措施与财政税收措施协同(MYCZ)、行政措施与金融措施协同(MXJR)对节能和减排均有显著的推动作用,但我国政府对其的使用程度还不高(使用程度分别排名第6和第11),这不利于我国政府有效利用各种政策措施协同来推动节能减排。因此,我国政府在后续节能减排政策的制定过程中,应加大行政措施与金融措施协同(MXJR)、引导措施与财政税收措施协同(MYCZ)、财政税收措施与其他经济措施协同(MCQT)、引导措施与其他经济措施协同(MYQT)的使用,适当减少行政措施与引导措施协同(MXYD)、行政措施与其他经济措施协同(MXQT)、财政税收措施与人事措施协同(MCRS)的使用。


  结论与建议


  本文在对节能减排政策界定的基础上,收集了我国1997至2011年中央政府制定的节能减排政策,根据量化标准从政策力度、政策措施和政策目标三个维度对我国的节能减排政策进行了量化,利用量化数据对节能减排政策的部分政策措施协同和政策目标协同的有效性进行了探讨,并分析了我国目前节能减排政策的协同状况及政府对其的使用状况,主要结论有:


  第一、我国各节能减排政策措施之间均呈现出良好的协同,表明我国政府在政策层面上综合利用各种政策措施,通过政策措施协同来推动节能减排,但不同的政策措施协同对节能减排的影响有显著的方向性差异。行政措施与财政税收措施协同、行政措施与金融措施协同、行政措施与人事措施协同、引导措施与财政税收措施协同对节能和减排均有显著的推动作用,引导措施与其他经济措施协同、引导措施与人事措施协同对减排有显著的推动作用而对节能无显著影响,财政税收措施与其他经济措施协同对节能有显著的推动作用而对减排无显著影响,行政措施与引导措施协同、财政税收措施与人事措施协同对减排无显著影响但对节能有显著阻碍作用,财政税收措施与金融措施协同对节能无显著影响而对减排有显著阻碍作用,引导措施与金融措施协同对节能有显著推动作用而对减排却有显著阻碍作用,行政措施与其他经济措施协同对节能和减排均无显著影响。


  第二、我国各节能减排政策目标之间也呈现出良好的协同,且不同目标协同对节能减排效果的影响明显不同。防治污染和树立节能减排理念协同、防治污染和推动产业升级协同、防治污染和推动节能减排技术改造协同、提高能源利用效率和防治污染协同、提高能源利用效率和树立节能减排理念协同、提高能源利用效率和推动产业升级协同、提高能源利用效率和推动节能减排技术改造协同、提高能源利用效率和优化能源消费结构协同对节能和减排均产生了显著的推动作用,防治污染和优化能源消费结构协同对减排产生了显著的推动作用,而对节能无显著影响,防治污染和提升节能减排效果协同、提高能源利用效率和提升节能减排效果协同却均对节能和减排产生了显著的阻碍作用。


  第三、我国政府对不同节能减排政策措施协同和政策目标协同的使用程度有明显差异。对行政措施与人事措施协同、行政措施与财政税收措施协同、行政措施与其他经济措施协同、行政措施与引导措施协同、引导措施与人事措施协同的使用程度最大,而对引导措施与金融措施协同、财政税收措施与金融措施协同、行政措施与金融措施协同、人事措施与引导措施协同及金融措施与其他经济措施协同的使用程度最低,且其他措施与行政措施的协同是所有节能减排政策措施协同中的核心;对防治污染和提升节能减排效果协同、提升节能减排效果和推动节能减排技术改造协同、提高能源利用效率和推动节能减排技术改造协同、提高能源利用效率和提升节能减排效果协同、防治污染和推动节能减排技术改造协同的使用最为频繁,而对提高能源利用效率和优化能源消费结构协同、树立节能减排理念和推动产业升级协同、防治污染和树立节能减排理念协同、防治污染和优化能源消费结构协同、树立节能减排理念和优化能源消费结构协同使用的最少。


  第四、我国政府对不同政策措施协同和政策目标协同的使用状况有待进一步完善。我国政府目前在节能减排政策的制定过程中对不同政策措施协同和政策目标协同的使用具有一定的不合理性,对不能显著推动节能减排的政策措施协同(如:行政措施与其他经济措施协同等)和政策目标协同(如:防治污染和提升节能减排效果协同等),甚至对节能减排有显著阻碍作用的政策措施协同(如:行政措施与引导措施协同等)和政策目标协同(如:提高能源利用效率和提升节能减排效果协同等)使用的较多,而对能够显著推动节能减排的政策措施协同(如:行政措施与金融措施协同等)和政策目标协同(如:防治污染和树立节能减排理念协同等)反而使用的较少,这不利于提升政府制定的节能减排政策与预期节能减排目标间匹配的有效性。因此,我国政府在后续节能减排政策的制定过程中应进一步完善不同政策措施协同和政策目标协同的使用。


  根据本文对不同节能减排政策措施协同和政策目标协同有效性研究的结论及目前我国政府对节能减排政策协同的使用状况,本文为政府后续节能减排政策的制定提出以下建议:


  第一、进一步加大树立节能减排理念和优化能源消费结构等目标政策的制定。实现树立节能减排理念和优化能源消费结构的政策对节能减排的推动有着重要意义,而我国政府并未对其大量颁布,且其与其他政策目标的协同度也较低。因此,我国政府在后续节能减排政策的制定过程中,应加大对实现树立节能减排理念和优化能源消费结构等目标政策的制定。


  第二、完善不同节能减排政策措施协同的使用状况。我国政府应加大行政措施与金融措施协同、引导措施与财政税收措施协同、财政税收措施与其他经济措施协同、引导措施与其他经济措施协同的使用,适当减少行政措施与引导措施协同、行政措施与其他经济措施协同、财政税收措施与人事措施协同的使用。


  第三、完善不同节能减排政策目标协同的使用状况。我国政府在后续节能减排政策的制定中,应加大对防治污染和树立节能减排理念协同、提高能源利用效率和树立节能减排理念协同、提高能源利用效率和优化能源消费结构协同、防治污染和优化能源消费结构协同、防治污染和推动产业升级协同、提高能源利用效率和推动产业升级协同、防治污染和提高能源利用效率协同的使用,适度减少防治污染和提升节能减排效果协同、提高能源利用效率和提升节能减排效果协同的使用。


  本文在对我国节能减排政策协同有效性研究的过程中,主要对部分政策措施协同和政策目标协同对节能减排效果的影响进行了探讨,并对我国政府对节能减排政策协同的使用状况进行了分析,得到了一些结论。但在研究过程中,限于篇幅及研究的可行性,并未对所有的节能减排政策措施协同和政策目标协同的有效性进行探讨,未对节能减排政策部门协同对节能减排效果的影响,以及节能减排政策措施与目标间的协同对节能减排效果的影响和节能减排政策协同对经济绩效的影响进行研究,并且本文对节能减排政策措施协同和政策目标协同的度量是用不同政策措施或政策目标的得分与政策力度的乘积来表示的,如果能制定相关指标从政策内容出发来度量政策协同,可能会得到更好的效果。这些都是本文的不足,也是本文后期研究的重点。


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