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我国应对全球气候变暖的税制绿化分析

来源:UC论文网2018-10-10 10:43

摘要:

  摘要:本文分析了在全球气候变暖这一背景下我国面临的形势与责任,在借鉴国际一些国家税制绿化经验的基础上,针对我国存在的不足,提出了我国的税制绿化对策:应着手研究在中期开征二氧化碳税的可行性方案,近期...

  摘要:本文分析了在全球气候变暖这一背景下我国面临的形势与责任,在借鉴国际一些国家税制绿化经验的基础上,针对我国存在的不足,提出了我国的税制绿化对策:应着手研究在中期开征二氧化碳税的可行性方案,近期资源税税率的改革和调整应考虑不同能源燃烧时温室气体排放量的差异,尽快开征燃油税,制定针对促进个人节能减排的税收优惠措施。


  关键词:全球气候变暖;温室气体;二氧化碳税;税制绿化;


  一、全球气候变暖背景下我国面临的形势与责任


  联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)分别在1990年、1995年、2001年和2007年发表了4份全球气候评估报告,2007年公布的最新的《全球气候变化评估报告》(1)指出,全球气候变暖已是毫无争议的事实,并预测从现在开始到2100年,全球平均气温将升高1.1~6.4摄氏度,最乐观的估计也将达到1.8~4摄氏度。全球气候变暖将给人类生存带来严重威胁,届时全球平均海平面将上升14~44厘米,将有11亿~32亿人的饮水可能遇到问题,2亿~6亿人将面临饥饿威胁,每年沿海地区2亿~7亿居民将可能遭受洪涝灾害,纽约、上海可能被淹没。最新的这份报告还认为,在过去50年中,“很可能”是人类的不当活动导致了全球气候变暖,这也是这个委员会成立以来,首次使用这样严重的措辞形容人类活动与气候变暖之间的关联(2)。


  作为一个发展中大国,同时也是温室气体排放大国,中国在应对全球气候变暖这一问题上必须承担起相应的责任。中国近百年的气候也发生了明显变化,年平均气温升高了0.5~0.8℃,近50年变暖尤其明显,主要极端天气与气候事件的频率和强度明显增多,并且这种趋势仍将继续。因此,在全球气候变暖这一背景下,中国不能做到独善其身或置身事外。同时,中国也是温室气体排放大国。据估算,2004年中国温室气体排放总量约为61亿吨二氧化碳当量(扣除碳汇后的净排放量约为56亿吨二氧化碳当量),居世界第二位,预计到2020年左右,净排放量将赶上美国。甚至有机构预计(闻章,2007),2007年中国二氧化碳排放量就可能超过美国。但是从人均排放量来看,中国一直低于世界平均水平。虽然本着“共同但有区别的责任”原则,《京都议定书》暂时没有规定发展中国家的减排义务,但是作为温室气体排放大国,中国将面临越来越大的国际压力。


  实际上,中国一直十分重视承担起在应对全球气候变暖中相应的责任,中国是气候变化公约的缔约国,并且于2002年核准了《京都议定书》。近几年,中国将节能减排放在十分突出的位置。2007年5月颁布了《中国应对气候变化国家方案》,提出了中国应对气候变化的指导思想、原则、目标以及相关政策和措施,这是发展中国家颁布的第一部应对气候变化国家方案,还出台了《节能减排综合性工作方案》,对节能减排作出全面部署。2007年11月成立了中国清洁发展机制基金。


  二、国际上在减少温室气体排放方面税收政策的运用


  全球气候变暖主要是由人类活动大量排放的二氧化碳、甲烷、氧化亚氮等温室气体的增温效应造成的,其中二氧化碳是最主要的温室气体。自20世纪80年代以来,很多国家都非常重视通过税收制度的“绿化”来减少温室气体的排放,加强环境保护。主要做法有:


  (一)开征二氧化碳税


  二氧化碳是造成全球气候变暖最主要的温室气体,约占温室效应气体的60%,其中化石燃料(主要包括煤炭、石油、天然气等)燃烧产生的二氧化碳又约占75%左右。为了抑制二氧化碳的排放量,在1990年前后,北欧国家率先开征了二氧化碳税(简称为碳税),其目的是将2000年时的二氧化碳排放量保持在90年代初期的水平。1990年,芬兰开征了二氧化碳税,征税范围为所有矿物燃料,并根据不同燃料的含碳量确定计税标准。瑞典在1991年税制改革中也引入了二氧化碳税,征税范围为所有种类的燃料油,但对电力部门使用的部分予以豁免。税收也是根据不同燃料的含碳量不同而有所区别的,纳税人为进口者、生产者和贮存者,为避免对瑞典工业的国际竞争力产生影响,工业部门的税率低于私人家庭,对于一些能源密集型产业进一步给予减免(唐玉华,2004)。丹麦在1992年引入了二氧化碳税,对汽油、天然气和生物燃料以外的所有二氧化碳排放都征收二氧化碳税,税收以每种燃料燃烧时排放的二氧化碳量为基础,税率为100丹麦克朗/吨二氧化碳(杨磊,2006)。挪威从1991年开始对汽油、矿物油和天然气征收二氧化碳税,1992年二氧化碳税扩展到煤和焦炭,并且汽油税根据含碳量不同有所差别,但对航空和海上运输部门、电力部门(因采用水力发电)是免税的,对于造纸等产业实行低税率(实际税率仅为规定税率的50%)。目前,二氧化碳税已成为欧盟国家中普遍实行的税种,且都采取国家碳税模式,在税率设计上多采取复合税率,一部分根据燃料的含碳量征收,每吨碳的碳税率为10欧元左右;另一部分根据燃料的发热量征收,每标准能源单位税率是0.2欧元左右。征税时,首先根据含碳量和所含能源单位确定总体税率,再计算征收二氧化碳税。加拿大、澳大利亚、日本等国家也在酝酿针对控制和减少二氧化碳排放的税收制度。


  总体来看,二氧化碳税的征税范围比较广泛,但多数国家出于对本国经济国际竞争力影响的考虑,对一些行业给予豁免或特殊优惠,各国在税率水平上差异较大。在税收的用途上,多数国家将二氧化碳税作为一般财政收入。


  (二)改革能源税


  能源税虽然与燃料的含碳量没有直接关系,但也有助于减少和控制温室气体的排放。丹麦1978年引入电能税,以后陆续对轻重油、煤、天然气等各种石油及煤产品征收能源税,1982开始对煤征收能源税,1996年引入二氧化硫税,所有类型的能源使用产生的硫排放都适用此税,税率为10丹麦克朗/吨硫,1997年又对天然气开征能源税,税负约相当于石油产品的75%(高萍,2005)。瑞典于1957年即开始对燃料征收一般能源税,主要是对石油、煤炭和天然气征收,纳税人是生产或使用应税产品及进口应税产品的企业,并且从1990年3月开始对能源征收增值税。荷兰也开征燃料税,对汽油、重油、液化气、煤、天然气、石油焦炭等主要燃料征收,纳税人是应税产品的生产者和进口商。因此,在欧盟国家,能源产品税收包括一般能源税、消费税、二氧化碳税、二氧化硫税、增值税、燃料税等税种。在美国,联邦政府对煤炭销售征收联邦消费税,州政府对开采自然资源(主要是石油)征收资源税,联邦政府和州政府都开征燃油消费税,征税对象包括各种燃料,如普通汽油、柴油、煤油、液化石油气等。燃油消费税鼓励消费者使用更节能环保的汽车,增加对公共交通工具的使用,保护环境。因此,在一些欧美国家,在能源产品价格中税收所占比重是较高的,以汽油为例,美国相关税收占价格比重约在30%左右,欧盟、日本在50%左右,有的国家甚至更高。能源税提高了能源资源的利用效率,优化了能源消费结构,也减少了温室气体的排放。


  (三)提高机动车税


  目前全球汽车保有量近9亿辆,每8人中就有一人拥有汽车,汽车用油占石油消耗的40%左右,因此,在温室气体排放中,除了工业排放以外,机动车排放也占了相当大的比重。在很多国家,为了加强环境保护,缓解交通拥堵情况,除普遍对汽车燃料征收能源税外,对机动车的购销、使用、保有还征收多种机动车税,不断提高税负,以限制机动车的使用。通常,在机动车的购置环节上征收消费税、增值税(或销售税),按汽车的排放性能设置差别税率,引导消费者购买排放达标的节能环保型汽车。在机动车的使用环节上普遍征收燃油税,体现多使用、多负税的原则。在汽车的保有环节上征收周期性的年税费等,根据机动车的重量设置定额税率。有的国家还针对机动车排放的污染物征收机动车特别税,如荷兰,如果机动车减排达到一定标准,可以享受税收优惠减免,以激励纳税人使用节能环保型汽车。美国与汽车使用相关的税费除了燃油税以外,联邦政府还对卡车征收12%的消费税以及每年征收使用税,对超过40磅的轮胎征收消费税,美国各州和地方政府也征收一系列汽车使用税和费。总体来看,多数国家在机动车购置、使用和保有环节上多种税收并存,但是相对来讲,机动车使用环节的税收所占比重最高,如美国,约占50%左右,同时对节能环保汽车有不少优惠措施。


  (四)实施税收优惠


  除了直接征税外,很多国家还对节能环保行为实施广泛的税收优惠。如丹麦采用了被称为“二氧化碳协议”的补贴计划,特定企业可以与能源部签署自愿协议,承诺完成一系列协议中明确的能源保护措施,在此情况下,企业可适用较低税率,得到减税。这一方案的设计在促进减少温室气体排放的同时,也确保了不会大幅度削弱丹麦企业的竞争力,激励企业减少能源密集型生产。2005年8月美国总统布什签署了《2005美国能源政策法案》,该《法案》在未来10年内授权美国政府向全美能源企业提供146亿美元的减税额度,以鼓励石油、天然气、煤气和电力企业等采取节能措施。此外,还有许多针对个人节能减排的税收优惠措施,如《2005美国能源政策法案》大力鼓励个人节能,联邦政府拿出13亿美元鼓励民众使用零污染的太阳能等,如私人住宅更新取暖、空调等家庭大型耗能设施,政府将提供税收减免优惠,这些税收减免对增强社会公众的节能环保意识具有非常积极的作用。


  三、目前我国税制在应对全球气候变暖方面存在的不足


  我国温室气体排放总量较大,主要是由现阶段我国经济社会发展水平等客观原因造成的。我国仍是一个发展中国家,一次能源结构以煤为主。2005年中国一次能源消费量为22.33亿吨标准煤,其中煤炭所占的比重为68.9%,石油为21.0%,天然气、水电、核电、风能、太阳能等所占比重为10.1%,而在同年全球一次能源消费构成中,煤炭只占27.8%,石油36.4%,天然气、水电、核电等占35.8%。由于煤炭消费比重较大,造成中国能源消费的二氧化碳排放强度也相对较高。(1)


  作为一个重要调控手段,我国税收政策在促进节能环保方面也有不少针对性措施,对于减少温室气体排放发挥了积极作用。如我国对煤炭、原油、天然气等也开征了资源税,并且自2004年以来,陆续提高了23个省(区、市)煤炭资源税税额标准,在全国范围内提高了原油、天然气的资源税税额标准。我国对汽车消费也征收消费税,按照汽车排量确定消费税税率,实行大排量高税率,小排量低税率,同时对汽油、柴油、航空煤油、燃料油等成品油也征收消费税。对风力发电、水力发电、企业节能环保投入也给予优惠减免。但是相比上述国家,我国在利用税收政策加强环境保护方面,特别是在应对全球气候变暖方面,税收“绿化”程度还不够,亟待加强。


  (一)直接或隐含的碳税缺失


  在我国的税制体系中,虽然一些税种与促进能源资源的节约利用相关,能够间接抑制二氧化碳等温室气体的排放,但是直接与温室气体排放相关的税种还没有,隐含的碳税也不存在。我国目前的碳税研究仍局限于学术研究阶段,开征碳税还没有提上政府的议事日程。碳税的缺失弱化了企业、个人对气候变暖这一全球性问题的公众意识,使其对解决这一问题缺乏紧迫性。


  (二)能源资源税负偏低


  我国在20世纪80年代即开征了资源税,并于1994年进行了修订,但是现行资源税设计的初衷并不是专门针对环境保护,而是为了调节开采煤、石油、天然气等自然资源的企业所获得的级差收益。资源税征收范围过窄、税负过低、计税依据不合理等问题较为突出。现行资源税采取定额征收方式,十多年来,原油、原煤、天然气等价格上涨幅度巨大,即使按最高限额征收定额税,税收占资源价格的比重也是不断下降的。如1994年我国对原油制定8元/吨的标准时,其仅为300多元一吨,资源税占油价的比例为2.7%,即使目前资源税已调整到最高30元/吨,但原油价格已经涨到了每吨3000多元,资源税在原油价格中所占的比例仅为1%,实际税收负担是下降的。能源资源税负偏低,不利于促进我国能源资源的节约利用,也不利于控制和减少温室气体的排放。


  (三)机动车税类不合理


  近年来我国机动车数量增长迅速,已成为全球第二大汽车市场,机动车用油占我国原油消耗量比重非常高。我国在机动车税收上存在较大的缺陷,不利于限制和减少机动车所造成的环境污染。我国目前对机动车是税费并存,在机动车的购置上要征收增值税、消费税(按汽车排量适用税率,出厂环节征收)、车辆购置税等;在汽车的使用上要征收消费税(汽油、柴油分别为0.1元/升、0.2元/升)、养路费等;在汽车的保有环节要征收车船税(按年缴纳)。总体来看,由于没有开征燃油税,当前我国机动车在购置环节税收相对较重,在使用环节税收偏轻,节能环保型汽车与高能耗汽车的税收负担差距不大,没有很好地体现多使用、多付税的原则。同时,由于成品油价格仍受政府管制,我国汽油、柴油价格远低于国际水平,也不利于提高公众使用节能环保型汽车的积极性。


  (四)税收优惠力度不够


  我国现行税制中对促进环境保护也有一些税收优惠,但优惠形式多限于减税和免税,缺乏针对性和灵活性,且多属事后鼓励,优惠力度也不够,影响了税收优惠的实施效果。而国际通用的税收优惠多是投资税收抵免、加速折旧等间接优惠政策。由于征收管理水平的约束,在节能环保方面,我国针对个人的税收优惠基本上是空白,弱化了个人的环境保护意识。


  四、我国应对全球气候变暖的绿色税制研究


  在《中国应对气候变化国家方案》中,我国政府承诺将控制温室气体排放,确保实现2010年单位国内生产总值能耗比2005年降低20%左右这一约束性目标,为此将采取一系列法律、经济、行政及技术等手段,大力节约能源,优化能源结构,改善生态环境,增强公众的气候变化意识。在《节能减排综合性工作方案》中,明确要制定和完善鼓励节能减排的税收政策,研究开征环境税。为了顺利推进绿色税制改革,加快在全社会形成共识,应成立国家层面的绿色税制改革委员会。本文从应对全球气候变暖方面,对我国税制的绿化提出一些对策建议。


  (一)研究开征二氧化碳税


  我国目前没有针对温室气体排放的碳税制度,开征二氧化碳税的条件也还不成熟,但是作为发展中国家和温室气体排放大国,我国应着手研究开征二氧化碳税的可行性方案,这将极大增强企业、个人等各方面对全球气候变化问题的认识水平,使得我国在全球气候变化谈判中处于有利地位,树立我国负责任的发展中大国的形象,也是落实科学发展观的一个重要举措。根据高鹏飞、陈文颖(2002)、魏涛远,格罗姆斯洛德(2002)的研究,开征二氧化碳税虽然能够显著降低我国温室气体排放量,但是对我国经济的负面影响也是较大的。因此,作为一个新税种,其初始税率的制定应尽可能低,同时应对一些行业采取优惠措施,并相应降低其他税收的税负水平,不使企业税收负担增加过重,以免对经济造成过大影响。在资金的使用上,可以用二氧化碳税建立国家专项基金,用于提高能源利用效率和减少温室气体排放。


  (二)抓紧改革资源税


  扩大资源税的征税范围,将水资源、土地资源、森林资源等也纳入资源税征收范围,同时,改革资源税的计税办法,将定额税改为从价税,提高资源税税负,优化能源结构,加强税收对能源资源的调节作用。在当前我国开征二氧化碳税条件还不成熟时,可以考虑根据不同能源燃烧时的二氧化碳排放量,确定差别的资源税税率,通过隐含的二氧化碳税制度来控制和减少温室气体的排放。同时,还应该考虑改革和开征其他一些与能源资源相关的税种,如开征二氧化硫税等。


  (三)尽快开征燃油税


  根据我国的人口、资源和环境约束条件,我国负担不起普及汽车所带来的代价。对汽车消费的政策应从限制购买向限制使用转变,在进一步拉开不同能耗汽车消费税税率差距的同时,开征燃油税是一个有效手段,其对优化我国机动车税收结构、促进资源的节约利用效果将是显著的。


  (四)完善税收优惠政策


  对企业发展低碳能源和可再生能源给予更多的税收优惠,特别是对企业采取措施减少二氧化碳等温室气体排放等行为加大税收优惠力度。如在增值税制度中,可以考虑对企业减少温室气体排放所进行的设备投资先行实施从生产型增值税向消费型增值税的转变。在所得税中,增加对环保投资进行抵免以及对环保设备可以加速折旧等优惠措施。在关税方面,继续取消高耗能、高污染产品的出口退税,并征收出口关税。同时,我国应研究制定针对个人在节能减排方面的税收优惠措施,以增强社会公众应对气候变化、加强环境保护的意识。

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