中国食品安全问题现状、成因及对策研究

　　摘要：食品安全问题由来已久，而最近十几年更为突出，已是全球范围内人们广泛关注的话题，也是各国政府面临的严峻考验。我国与其他国家相比，食品安全问题的成因除环境污染、食品供应链长等共同特征外，还存在区域经济发展不平衡、城镇化加速等个性特征。本文以宏观的视角、经济成本学的分析方式来审视我国的食品安全问题，并试图从政府、企业、消费者等层面来提出我国食品安全问题的解决方案。

　　关键词：食品安全；环境保护；食品供应链；经济发展不平衡；顶层设计；规则意识；效益成本比率；

　　作者简介：孙兴权，博士，高级工程师，主要研究方向为食品安全检测与研究。E-mail：xingquan-s@163.com；曹际娟，博士，研究员，主要研究方向为食品安全检测与研究。

　　1引言

　　我国食品安全事件频发，严重影响了社会大众的身心健康和国民经济的良性发展，是我国政府面临的一项重大挑战。食品安全包含食品数量安全和食品质量安全，我们强调的食品安全，是指数量安全基础上的质量安全。目前虽然人们没有了“食不果腹”的忧虑，但吃的食品不安全所引起的心理恐慌和焦虑却严重地影响了人们的生活品质甚至扰乱了正常的社会秩序。因此，食品安全问题可以说是当今社会的一大“毒瘤”。

　　由于食品安全问题的敏感性，关乎国计民生，社会各界有识之士纷纷发声，献计献策，不少学者对我国食品安全问题的现状、成因及对策进行了较为深入的研究分析[1-17]。目前，我国食品安全领域主要存在食品的源头污染严重、食品企业诚信意识缺失、现行法律法规及标准体系不完善、监管模式存在盲区、消费者权益缺乏保护等问题。纵观我国食品安全问题，透过现象看本质，主要还是由相关各方利益驱动所致，同时也与环境保护密切相关。如何更全面地看待食品安全问题？如何从更深层次挖掘相关各方的利益驱动？本文通过经济成本分析，从较为宏观的视角来审视我国的食品安全问题，从生产加工、食品供应链，以及食品垃圾处理和环境保护等方面来分析食品安全问题的现状及其成因，并分别从政府、企业、消费者等层面来探讨并尝试解答我国食品安全问题的对策，以期为该问题的有效解决提供一定的参考。

　　2食品安全问题现状及其成因

　　中国食品科技网给出了2000年以来我国的食品安全状况(http：//www.tech-food.com/news/series/1300/)，并实时更新，通过众多的资讯信息可以基本了解我国食品安全问题的发展情况。目前我国食品安全现状并不乐观，主要还是体现在源头污染(种植、养殖过程)问题较严重，生产加工环节隐患巨大[18]，同时批发零售和储藏等环节也存在问题等方面。

　　2.1重金属、农兽药和食品添加剂等问题

　　随着全球工业化的不断推进，环境污染程度也越来越大，我国目前的大气、水、土壤污染状况仍然十分严重[19]。与水体和大气污染相比，土壤污染具有隐蔽性、滞后性和难可逆性。工矿业、农业生产等人类活动的污染造成或加剧了土壤中镉、铅、汞和砷等重金属的高背景值，这些重金属会影响到粮食和蔬菜等主食，而集约化农业下的土壤退化使得重金属更易于从土壤中迁移进入作物，由此引发的食品安全问题倍受关注。集约化农业同时也造成了农药残留和兽药残留这两个食品安全问题。农药可以减少病虫害对作物的影响，从而提高产量。农业生产率的迅速提高与化肥、农药等化学品投入的增加密切相关，而农民缺少农药有效性和安全使用量方面的信息、低廉的价格、消费者对品相好的食品的需求，以及农技推广部门对农药的推广等因素导致的农药(包括植物生长调节剂)过度使用(指在食品生产中超限量使用相关化学品)或滥用(指在食品生产中超范围使用相关化学品，或违法使用未获批准的化学品)，就会引发食品中农药残留超标的食品安全问题。同样，随着畜禽养殖和水产行业的快速发展，兽药和饲料添加剂等化学品的使用也越来越多。兽药不仅可以治疗畜、禽和鱼类疾病，还会起到预防疾病和促进生长的作用。但兽药的过度使用或滥用会造成细菌的耐药性遗传选择，这种耐药性可以通过食物链从动物转移到人类，进而就可能致使用以治疗疾病的常用药在人类和动物身上失效。此外过度使用的农、兽药等农业化学品除残留在相关食品中外未被吸收部分(兽药以动物排泄物的形式)还会直接进入土壤和地表水，间接进入食物链，对人类生活产生危害。农业活动造成的污染现在已被认为是一个严重问题，其在总污染排放量中的占比甚至超过工业[20]，农业已成为我国最大的污染源[21]。而在食品生产加工过程中涉及到的食品添加剂的过量使用和/或滥用所造成的食品安全问题近年来也是层出不穷，比如“地沟油”、“毒淀粉”、“塑化剂”等事件这与人们消费加工食品，以及在外就餐的增加等因素有关。此外，食品添加剂也因其种类多、检测技术相对滞后等原因而难以规范。我国《食品添加剂使用卫生标准》(GB2760-2011)和卫生部公告允许使用的食品添加剂分为23类，共2400余种，但实际上有质量规格的国家或行业标准不到500种[22]。

　　2.2食品供应链问题

　　随着食品工业化和现代物流业的发展，食品供应链日益复杂和延长，加大了生产者与消费者间的距离。在食品包装、贮存和运输过程，乃至销售阶段都存在一定的食品安全隐患，比如由于条件所限或操作不当会造成食品腐烂变质，产品超过保质期等现象，而粮油产品和动物饲料等在以上环节，尤其是仓储和加工过程中会产生真菌毒素[23]。在后续商品流通的消费环节，也因消费者缺乏专业的食品营养卫生知识和品质鉴别能力，以及相关商品信息不对称，食品中与安全密切相关的信息很难被消费者获悉而使得食品安全问题风险重重。表1给出了食品供应链中我国现存食品安全问题及其节点分布情况。

　　2.3食品垃圾处理、环境保护等问题

　　食品安全是一项系统工程，从农田到餐桌推而广之则是一个闭合的食品-生态链条。对于食品垃圾的处理也是一个不容忽视的食品安全问题，“地沟油”的出现正凸显了这一问题的严重性。此外，随着我国沿海养殖业的快速发展，以及城市工业废水和生活污水大量排入海中，由于海水富营养化导致的赤潮频繁发生，浮游生物过量繁殖使得生长在相应海域的贝类所含毒素可能会迅速增加，食用有毒贝类造成的食品安全风险也随之加大。食品垃圾乃至生活垃圾、工业垃圾的合理利用和处理不仅仅是环境保护问题，也是关系相关产业可持续发展、生物多样性保护和人们生活品质的问题。因此，从宏观的整体角度来分析食品安全问题，食品生产与环境保护密不可分，二者构成了一个闭合的生态链条，是一个循环系统。图1给出了我国食品供应链各阶段食品安全问题恶性循环的基本情况及其成因，如此循环下去就会使我国的食品安全问题陷入一个“过度使用-无序生产经营-盲目消费-巨大浪费”的怪圈，并在一定程度上促进了全球气候变化。而后者导致的异常天气现象会直接影响种植业和畜牧业生产，并通过对病原菌传播途经的影响，加重食源性疾病流行的可能性，带来新的食品安全问题[25]。

　　2.4经济发展、城镇化和生产加工模式等问题

　　2014年2月，健康、环境与发展论坛(Forumonhealth，environmentanddevelopment，FORHEAD)食品安全工作小组在其发布的《食品安全在中国：问题、管理和研究概况》总结报告[24]中指出：问题重重的食品产业与我国极为快速但不平衡的经济发展、人口变化和食品生产环境的污染与退化等因素密切相关。这主要体现在：(1)我国经济发达地区和欠发达地区间不平衡的发展意味着消费模式、生产、运输和储藏食品的方式都迥然不同，升级食品供应链的潜力也各不相同。不同地区间和同一地区内，政府的监管能力，消费者对信息的获得、购买能力及支付意愿也大为不同。地区差异和跨辖区的风险流动使得制定和实施国家食品安全统一标准极为困难。(2)随着我国经济大潮的涌动和城镇化步伐的加快，新产业的发展和地区之间的收入差距刺激了大规模的城乡人口流动，同时也导致原本用于农业生产的土地大片流失。在食品安全层面来看，城镇化是拉长食品链、增加对加工食品的消费和在外就餐的主要因素。生计方式的改变使得工作年龄的年轻人大量外流，而流动人口对价格的高度敏感性使得他们对廉价食品有很大需求，经济上的边缘地位迫使其在非正规部门就业或者从事小商贩工作，这也被认为推动了不安全食品的生产或加工活动。另一方面，随着从事农业生产的劳动力的减少，农村地区老龄人口和留守儿童的比率增高，加之农业用地面积的减少和缺乏从事安全和可持续耕作活动的激励，又进一步促进了劳动力节约型的、可带来高产的化肥和农药的大量使用。(3)近几年随着工业逐渐转移至西部和内地，新地区和早期工业化地区都会面临食品安全生产污染风险的困扰。此外，我国具有“散、小、弱”特点的小规模、低技术、低投资的小作坊式食品生产大量存在，分散化生产和加工使食品追溯系统的建立十分困难，食物掺假也很难被发现，而且其还可以通过不断降低成本的方式提高市场竞争力，这就可能在法规制度不健全、执行不力的情况下导致不安全的食品生产活动。

　　3对策与建议

　　食品安全事件频发现象是对整个社会公平正义和责任感缺失的一大拷问，但聚焦食品安全问题，从经济学角度分析，我们会看到该问题的形成并非偶然，客观上与我国经济快速发展的不均衡性和区域多样性直接相关；而在主观上，则与我国经济迅速崛起背景下，由于巨大的利益诱惑和驱动，一些部门、企业和个人在不具备相应条件的情况下违规，甚至违法从事食品相关产业，当违法成本低于守法成本时，规则意识淡薄或缺失者不择手段攫取利益有关。因此，从食品安全问题是人为因素而非自然因素造成的角度来讲，肇事者的动机无疑是利益驱动，而其规则意识淡薄或缺失又与规则本身不完善、国家政策导向和社会环境有关。

　　3.1国家政府层面

　　近年来，我国为促进食品安全采取了一系列重大举措：2009年专门颁布《食品安全法》，2010年成立国务院食品安全委员会，2011年建立国家食品安全风险评估中心，2013年3月组建国家食品药品监督管理总局(ChinaFoodandDrugAdministration，CFDA)。2014年6月，《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》在中国人大官网公布[26]，向全社会公开征集意见，后者的出台将开启我国食品安全治理的新面貌。《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》由原来的104条扩充到了159条，增加了55条，具有以下特点：(1)更加突出预防为主、风险防范，进一步完善食品安全风险监测、风险评估和食品安全标准等基础性制度增设生产经营者自查、责任约谈、风险分级管理等重点制度，重在消除隐患和防患于未然。(2)建立最严格的全过程监管制度。对食品生产、销售、餐饮服务等各个环节及食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品等各有关事项，有针对性地补充、强化相关制度，提高标准、全程监管。(3)建立最严格的各方法律责任制度。综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。(4)实行食品安全社会共治，充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，引导各方有序参与治理，形成食品安全社会共治格局。在具体内容上，与现行食品安全法相比，修订草案完善了食品追溯制度和食品安全监管体制加大了行政处罚力度，细化并加重了对失职的地方政府负责人和食品安全监管人员的处分，规定了食品安全有奖举报制度，规范了食品安全信息发布，并增设食品安全责任保险制度。此外，修订草案还规定食品生产经营企业应当建立健全本单位的食品安全管理制度，加强对职工食品安全知识的培训，配备专职或兼职食品安全管理人员；鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系；食用农产品生产者应当依照食品安全标准和国家有关规定使用农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品。食用农产品的生产企业和农民专业合作经济组织应当建立食用农产品生产记录制度；建立食品召回制度；建立食品安全统计调查制度；建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度等。

　　食品安全是生产出来的，也是监管出来的。即将出台的新食品安全法是国家在顶层设计层面针对我国食品安全这一“毒瘤”开的一剂猛药，抓住了问题的根本所在，强调企业作为食品生产经营者，是食品安全的第一责任人，同时严肃行政监管纪律，加强社会大众的舆论监督，使得食品供应整个链条公开、透明，在法律层面上为确保各级政府机关、相关执法单位、食品生产企业和相关从业人员各司其职、各尽其责提供了明确的制度保障。但草案中某些条款的阐述还需明确细化[27]。

　　从即将出台的新食品安全法上，不难看出我国政府治理食品安全问题的决心，但从经济学角度来看，相关制度和规定的执行成本和消费者的维权成本还比较高，国家政府还须加快调整产业结构，大力发展循环经济，进一步扶持小型企业并加大相关从业人员的教育培训力度，不要出现“谷贱伤农”和“不教而诛”的事情。对于食品安全治理，除了相应的“监管约束”机制外，还应有配套的“鼓励奖励”政策，通过改善食品生产大的社会环境，在有法可依的前提下，强化和提高社会大众的规则意识[28]，以促进法律的有效实施。同时还须拓宽消费者维权渠道，发展灵活多样的维权方式，切实保障社会大众积极参与监督的权利和权益。此外，对于食品安全问题的最终解决，国家政府还应加大调查研究力度，更有针对性地制定以人为本的国家战略，在顶层设计层面考虑水资源消耗、粮食浪费、温室气体排放和来自农田的排水污染等因素[29]对食品安全的影响，通过因地制宜的还林、还草等政策改善我国的生态环境，进一步平衡我国经济发展和食品安全的关系，并以此为切入点开启我国食品供应链的良性循环，切实提高人们的生活品质。相信通过政府简政放权、充分利用市场杠杆作用等措施的多管齐下，我国食品安全问题的治理会有更好的明天。

　　3.2食品生产相关企业和经营者层面

　　按照即将出台的新食品安全法的相关规定，食品生产相关企业和经营者作为食品供应链条的主体，通过科学管理、诚信自律、公平竞争，并逐渐规模化、标准化、品牌化，完全可以构建出一个强大的食品保障供给体系。此外，企业或企业联盟通过共同打造食品-环境有机生态圈，在其所在地域通过生产型、废物回收型、资源再生型三类企业构建一个可循环的、可持续发展的“闭合回路”式的食品生产社会单元，进而推广就会达到整个社会人与自然和谐发展的理想效果。目前，农校对接、农超对接、农消对接等缩短生产者和消费者距离的食品生产方式正在推行并呈现出了良好的发展势头，而企业生态圈也已开始试点运行[30]，这种根据本地条件，选择最适合的种植和养殖对象以最有效的方式利用资源的食品生产方式是解决食品安全问题的多赢途径。

　　3.3社会大众层面

　　食物和食品是人类内部环境与外界大环境交换物质、能力、乃至信息的载体，向大自然过度索取所造成的外部环境不断恶化会加剧食品安全问题的出现，最终导致人类自食其果。就食品安全领域而言，进一步加大宣传教育和培训的力度和深度，提高社会大众的认知能力和水平，加强国民规则意识的培养不仅是国家政府需要做的，也是每个公民需要做的。自我教育和社会教育的不断开展，会使人们对社会公理、国家法规、自然、乃至生态伦理产生敬畏之心，使见利忘义者退而却步，从而使“教育是国家之本”这句话不再是空谈。此外，社会大众还应积极参与到食品安全问题的解决中来，群策群力，发挥好问题反馈和舆论监督的作用，并能够充分利用法律武器来捍卫自己的合法权益。相信随着我国经济的发展，人们生活水平和规则意识的提高，社会公平正义价值观念的确立，遵照即将出台的新食品安全法，社会大众会更为科学合理地培养自身良好的包括饮食在内的生活习惯和做事方式，通过大家的努力并借助法制管理和道德约束的力量，共同建设出一个安全健康的食品生产消费氛围，并使之成为一笔可以留给子孙后代的无形财富。

　　4结语

　　尽管新的食品安全法即将出台，但法律是最低限度的道德，食品安全问题的解决更有赖于包括社会公德、职业道德、个人品德在内的国民素质的进一步提高和全社会良好风尚的建立。食品安全无小事，涉及到每个人的切身利益。无论是食品安全相关的决策者、生产者，还是消费者，只有从我做起，以更高、更为长远的视角和效益成本比率来考虑和衡量问题，按照“见贤思齐”、“己所不欲，勿施于人”、“勿以善小而不为，勿以恶小而为之”的古训为人做事，切实处理好食品生产、环境保护和经济发展间的利害关系，才能保障我们“舌尖上的安全”。可以预见，在不久的将来，我国乃至全球的食品安全问题将会因此而最终得到圆满解决，人们享受到的不仅是安全的食品，更是营养的食品、健康的食品，人们的生活品质也将会因此而得到极大地改善和提高。