对国内外高等教育行政管理体制改革的分析与思考

　　摘要：随着社会主义市场经济的不断发展，我国的现代大学制度的不断确立与发展，我国的高等教育行政管理体制改革面临着诸多挑战。对国外高等教育行政管理体制改革的分析与思考，为我国高等教育行政管理体制改革以启示。对国内的高等教育行政管理体制改革进行了分析与思考，并提出了一些展望与建议，借以推进我国高等教育行政管理体制改革的深入。

　　关键词：高等教育；行政管理；改革；分析与思考；

　　作者简介：李思林(1985-)，女，辽宁行政学院教师。

　　一、引言

　　高等教育行政管理体制的改革一直是我国高等教育改革中十分重要和关键的内容。由于高等教育本身在社会中的地位和特点，管理体制的改革往往直接影响和决定着高等教育中其他领域的改革；而高等教育改革和发展所取得的成就与存在的各种问题，也都直接或间接地与高等教育管理体制的改革有着十分密切的联系。因此，对高等教育行政管理体制改革相关问题的关注与分析，有利于我国整个国家和高等教育事业的发展。

　　二、国外高等教育行政管理体制改革的分析与思考

　　(一)国外高等教育行政管理体制改革的分析

　　根据高等教育行政管理过程中中央与地方权限划分的不同，可以把发达国家的高等教育组织管理分为三种类型：中央集权型、地方分权型和中央地方结合型。

　　国外高等教育行政管理体制无论是中央集权制还是地方分权制都各有利弊。中央集权制的长处在于：有利统一高等教育目的、方针政策，使国家的整体利益得到实现；有利于集中国家的财力、物力，按照国家的某项需要实施重点发展；有利于保持各地区高等教育的平衡发展。但这种体制也存在着明显的弊端：地方政府和相关高等教育行政管理机构缺乏自主权，限制高等教育学校发展积极性；机构臃肿，中间环节过多，权责界限不明，易造成行政管理效率低下。地方分权制的长处在于：有利于调动地方政府参与高等教育办学的积极性，增加投入；有利于建立相对灵活的办学机制，推动高等教育改革，从而推动整个教育体系的发展。其弊端在于：各地分散管理，容易造成整个国家整体上的“失控”；国家整体上的协调、控制、评价、督导等规划管理难以实施，行政能力削弱。

　　正因为完全的中央集权制或完全的地方分权制的高等教育行政管理体制中固有的弊端，使得这些国家不断地调整中央与地方、政府与高等教育学校之间的权力关系，试图达到一个比较平衡的状态。自20世纪60年代起，欧美国家进行的种种高等教育改革。

　　综观主要发达国家高等教育行政管理体制的发展，可以看到，随着现代社会经济的迅速发展，中央集权的国家重视简政放权，加强地方的管理权和学校的自主权；地方分权的国家注重加强国家干预高等教育的力度，促进高等教育的均衡、优质发展。

　　(二)国外高等教育行政管理体制改革的思考

　　1.高等教育行政管理体制改革的优质化。发达国家在进行高等教育行政管理体制改革时，首先，都注重树立高等教育行政优质化理念，由过去的管理行政意识转变为服务行政思想，而且这种服务必须是优质的；其次，优化高等教育行政管理组织机构，更新教育部门的政府形象。三是，追求优质教育，缓和行政规制和管理条理，引进市场竞争机制，提高高等教育质量。市场化的思想已深深地渗透进现代高等教育行政体制改革与发展的进程中，有效地促进了高等教育行政管理民主性、科学性，从而提高了高等教育行政管理的绩效水平。

　　2.高等教育行政管理体制改革的专业化。综观六国发达国家高等教育行政的发展，无论是在中央还是在地方都设有一个主管教育行政的专门机构，尽力维持教育行政专业部门具有适当的独立性。除主管高等教育的专门机构外，主要发达国家很重视由专家掌管高等教育行政事务。为促进高等教育行政专业化，主要发达国家的督导制度日渐发挥其功能。此外，高等教育行政人员和学校教职员相互调任，也是主要发达国家促进高等教育行政专业化的一种特色。

　　3.高等教育行政管理体制改革的均权化。综观各主要发达国家的高等教育行政管理活动，不管过去是中央集权还是地方分权制，随着经济、科技的迅猛发展和社会变革的加快，如今都有逐步走向均权化的趋势。即中央主要负责制定高等教育方针和政策等，地方则遵循既定的全国性高等教育目标和标准，因地制宜，拟定具体计划并付诸实施。中央重在指导和监督，地方则重在执行与创新，呈现出均权化的特点。

　　4.高等教育行政管理体制改革的信息化。面临信息技术迅猛发展的挑战，当今世界各国纷纷要把发展信息技术作为新世纪社会和经济发展的重要战略目标，着力加快发展本国信息技术和信息化教育，争抢经济发展的制高点，力图使本国在世界经济竞争中保持应有的地位。以信息化带动教育现代化是教育事业实现新的跨越式发展的关键因素。信息化委高效率地实现高等教育行政管理提供了平台。

　　5.高等教育行政管理体制改革的国际化。人类社会进入21世纪是一个政治经济全球化、文化教育交流国际化的时代。随着对教育国际化的重视，国际性机构有关教育的事务倍增。与此同时，各国都重视建立或扩大本国有关国际理解教育和国际交流合作的组织机构。

　　(三)对我国高等教育行政管理体制改革的启示

　　我国高等教育行政管理体制改革的目的是想通过中央集权和地方分权制的长处，克服二者的短处，改变过去那种“一统就死，一分就乱，一乱就收”的局面，走中央与地方相结合，合理划分管理权限的道路。但要实现这一目标是很困难的事情，它有赖于诸多因素的协调与配合。因此，根据我国经济发展的实际情况，构建具有中国特色的高等教育行政管理体制才是完善我国教育事业的必由之路。

　　三、国内高等教育行政管理体制改革的分析与思考

　　(一)我国高等教育行政管理体制改革发展历程

　　建国60年来，我国发生了翻天覆地的变化，高等教育行政管理体制改革也走过了从艰难探索到不断成熟、成就辉煌的六十年。我国高等教育行政管理体制改革的不断深化，有力推动了我国高等教育事业的改革与发展。纵观建国60年来我国高等教育行政管理体制改革的发展，大致可分成以下既有所区别又紧密联系的三个阶段：

　　第一阶段：1949年至1977年，初步探索与曲折发展时期。1949年，中华人民共和国成立，新中国教育建设起步。1949年10月，《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布，被确定为新中国中央政府的施政方针。《共同纲领》对新中国教育事业的性质和任务做出了明确的规定，与建国初期高度集中的计划经济体制相适应。

　　第二阶段：1978年至1991年，全面恢复与探索时期。1978年底，中共中央召开了具有深远历史意义的十一届三中全会，经过指导思想上的拨乱反正，纠正了“左”的错误，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线。教育战线根据中央的统一部署，开始拨乱反正，恢复整顿教育秩序，使我国教育事业迎来了新的春天。

　　第三阶段：1992年至今，全面推进与进一步完善时期。1992年，邓小平同志南巡讲话的发表和党的十四大的召开，标志着中国改革开放进入了一个新的阶段。十四大明确提出要建立社会主义市场经济新体制。为了适应这一改革目标，1993年，中共中央印发了《中国教育改革和发展纲要》，随后又召开了改革开放以来第二次全国教育工作会议，就全国的教育发展和教育体制改革作了部署，高等教育行政管理体制改革全面推进。

　　(二)进一步深化我国高等教育行政管理体制改革的分析与思考

　　建国六十年来，我国高等教育管理体制改革取得了巨大的成就，已基本建立起适应我国高等教育事业改革与发展需要的行政管理体制。这主要表现在以下三个方面：

　　1.关于权力下放的范围和限度问题。当前，我国教育行政管理体制存在的主要问题是权力下放的范围和限度问题。为了更好地提高管理水平和效益，充分调动各级政府和全社会办教育的积极性，我国在教育管理体制改革中一直强调简政放权，却相对忽视了其范围和限度。权力过于集中不利于调动地方和学校的办学积极性；但是权力的下放，也不是放得越多越好。相关部门要按照建设服务型政府的要求，强化和完善各级政府的公共服务型职能。以健全公共财务制度为依托，强化政府宏观调控协调功能，构建现代化教育行政管理体制。

　　2.关于改革的实现机制问题。我国高等教育体制改革缺乏有效的激励机制和监督机制。在高等教育行政管理体制改革过程中，教育行政管理机构的行政管理人员既是政策的制定者，又是政策的执行者，最后还是政策的评价者。这些参与教育改革的利益相关者缺乏一种使他们践行改革的激励机制。此外，各级行政管理部门更重视纵向即自上而下，忽视反方向自下而上以及横向的比较评价。立法者和公民也没有足够的信息来有效地监督行政管理机构及其成员的活动，在改革中就可能出现各利益相关者为寻求自身利益而阻碍改革目标的实现。关于如何进行教育行政管理体制改革的很多问题在理论上已经探讨得比较深入，但在实践中却一直未取得全局性的突破和标志性的进展。

　　3.关于政府管理模式转变的问题。我国的高等教育组织机构管理中仍然存在领导意志和行政命令的管理方式：上下级之间存在严格的等级链，上级指挥下级，下级服从于上级并向上级负责；对教育行政管理机关及其工作人员的教育行政管理活动缺少关于职权和实施程序的严格的法律规定和法律监督机制。这种管理方式强调的是权力的行使，而非责任的承担，势必会造成行政效率低下，容易诱发行政管理权力腐败，不利于教育管理体制的创新变革。随着社会主义市场经济体制的逐步成熟，依法治国已成为我国基本的治国方略。政府要转变教育管理模式，建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义民主政治相配套的管理体制。

　　(三)未来我国高等教育行政管理体制改革的展望和建议

　　随着社会主义市场经济体制的不断发展，特别是随着现代大学制度的不断确立，我国高等教育行政管理体制改革仍然面临着诸多挑战，政府、社会、学校三者之间的关系，中央政府与地方政府之间的关系等，还需进一步理顺。当前，应着重加强以下几方面的工作。

　　1.进一步转变政府的管理职能。计划经济体制下，政府既是高校的举办者，也是管理者和事实上的办学者。政府这种全能型角色造成了高等教育管理上的政校不分，政府与高校关系混乱等一系列问题。随着高等教育体制改革的深入，适应社会主义市场经济的发展需要，政府逐渐转变角色，使高校在自主办学上拥有了更大的权力，但是其权力下放的限度还远远不够。究其原因，还是政府对高校的管理职能依然存在直接管理与间接管理手段不分，微观管理与宏观管理职能不明，管制大于服务等问题。下一步改革的重点应该是促进政府管理职能的转变。探索新型的政府与高校的关系，应该按照建设服务型政府的要求，强化和完善各级政府的公共服务型职能。

　　2.进一步落实高校的办学自主权。《高等教育法》明确规定了高校拥有办学自主权，包括自主设置和调整学科、专业，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动，自主开展科学研究、技术开发和社会服务，自主开展科学研究、技术开发和社会服务，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备等等。而在实际工作开展中，这些法定的权利并没有得到落实。下一步的改革重点是如何落实高校的办学自主权。可以从以下两个方面进行探索。第一，完善落实高校办学自主权的外部条件。首要的任务是加强教育立法，实行依法治教，为大学法人化改革的顺利进行提供必要的法律保障和法制环境。第二，构建实现高校自治的内部条件。实现大学自治还需要加强高校自我约束机制的建设。

　　3.进一步明确中央和省级政府的管理权限。目前，我国基本上完成了高等教育宏观管理体制的改革和布局调整，形成了中央和地方政府两级管理、分工负责，在国家政策指导下以省级政府统筹为主的新体制。除少数关系国家发展全局的高校以及行业的特殊性强、地方政府不便管理的高校继续由国务院委托教育部和其他少数部门管理外，多数高校由地方管理或以地方为主管理。随着我国高等教育区域化的发展，地方管理高等教育已成为可能。因此，高校面对特定区域，结合实际情况办学，将省级政府的管理权落到实处的条件已经成熟，省级政府应该享有与承担高等教育发展责任相适应的高等教育的管理权利。

　　4.建立健全社会监督机制。我国现行的高等教育管理体制中缺乏有效的监督机制。在教育行政管理体制改革过程中，教育行政机构的行政管理人员既是政策的制定者，又是政策的执行者，最后还是政策的评价者。这些参与教育改革的利益相关者，缺乏一种有效的监督和评价机制。

　　因此可以说，进一步的教育体制改革，更为关键的是强化对教育行政管理机构的监督，保证改革的稳定和实现。建立独立于教育行政机构之外，以社会为中介的公开化的认定评价制度和监督机制，切实有效的履行监督职责，设立和完善评议政府制度与问责制度。

　　四、结语

　　综上所述，在汲取国内外高等教育体制改革的经验与教训的基础上，我国的高等教育行政管理体制改革取得了巨大的成绩。同时，我们还需要把握住改革的机遇，敢于面对改革中遇到的困难与挑战，勇于探索新时期我国高校行政管理体制的改革之路，通过推动高等教育行政管理体制的改革，进一步推进我国高等教育的改革与全面发展。