执行力雄起

　　在2007年两会上，一位全国政协委员当面向总理提出：执行力弱化、政令不通已成安邦治国一大隐患，是中国政坛的“肠梗阻”。我行我素无法无天

　　“环保风暴”在一些地方和部门不了了之、土地“红线”一再被某些地区突破、社保资金“高压线”一再被人触动、食品安全事故等老问题呼吁多年仍未解决，这些都是政令不通的结果。

　　国家有关方面曾三令五申要求整治小煤窑，各地也闻风而动进行所谓“拉网式”检查，但骇人听闻的小煤窑爆炸事故仍然此起彼伏。来自国家安全生产监督管理局的信息显示，小煤矿成为事故多发的重灾区。全国有23300多座小煤矿，平均年产量不到3万吨，总产量占全国产量的三分之一，但死亡人数却占了三分之二。2005年7月至8月，全国煤矿60%的重特大事故发生在已责令关闭或停产整顿，但仍然违法生产的煤矿。由于停产整顿、关闭工作不落实，不少小煤矿已经成为滋生事故、草菅矿工生命的陷阱，对全国煤矿安全生产构成严重威胁。

　　眼下各地投资热情正在升温，“铁本事件”以来国家宏观调控的铁腕正被一些地方官员视为强弩之末，或者根本不当回事，依然我行我素。放眼神州大地，前一阵子“风头”上躲避的违规基本建设项目又“死灰复燃”，在偷偷地开工上马。在华南某地，占地数百亩的钢铁园区一片荒芜的凄凉景象，在国家宏观调控的高压态势下，原本摘下的“某某钢铁园区”的牌子现在又改头换面为“某某钢铁集中区”，兴师动众地招商引资，折腾了两年时间，也没有一个项目进场，只好将本地的一家化工厂不伦不类地搬迁进去。在浓厚的政绩观念的诱导下，一轮又一轮的投资热波浪式涌起。一些地方官员看国家宏观调控的脸色行事，打游击战、迂回战，变着法子跟国家的宏观调控政策对抗周旋。这是目前高耗能、重复建设的投资仍然居高不下的最关键的原因。

　　诸如此类，政令不通，影响改革，妨碍发展，是个贻患无穷的“肠梗阻”，已经到了亟待手术的地步。

　　利益驱动巴掌遮眼

　　执行力弱化，政令不通，有其深刻、复杂、多样的政治经济因素，它是社会转型变轨时期各种利益分割重组、各种矛盾交织碰撞的结果。

　　中国社会科学院一位资深专家指出，改革以来，地方政府和一些部门的独立性和自主权急剧扩大，已经成为具有独立社会经济利益和独立发展目标的利益主体。与之俱来的是，中央与地方、上级部门与下级部门的关系发生重大转折，即由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向相对经济实力为基础的利益对峙关系。一些地方和部门为了自身利益的最大化，就与中央或上级主管部门讨价还价，在执行政令上大打折扣，从中梗阻，甚至阳奉阴违。比如中央领导反复强调，要发扬求真务实的工作作风，可地方官员搞假成瘾，一级骗一级，所谓的政绩掺杂着水淋淋的数字。有许多水分则是上下联手作假冒出来的。

　　政令不通，还源于有的与现实脱节，缺乏可操作性，执行起来比较困难。比如《村民委员会组织法》，各级人大要求尊重村民委员会的高度自治，严格按法律程序任免村委会组成人员。而一些地方却把村委会建设的职能部门――民政系统晾在一旁，以政代政，公开干预村委会的组织工作，违背村民意愿直接任免，造成乡镇领导班子无所适从，不知听谁的好。

　　从法律角度讲，中央政策和决定不仅是中央政策和决定，更是具有法律效力的行为。因此，中央权威的最大特征，就在于它是一个国家中最高的法律权威。所以，不管是8个省区市执行国家助学贷款政策不力，还是国务院关于加强煤矿安全工作两个“国字号”禁令有令不行、有禁不止，都折射了当今法治权威面临的危机。拒不执行中央政府决定命令，不仅是挑战中央权威的表现，更是拒不执行法律、无视法治权威的行为。虽然我们制定了大量的法律法规，但是这些法律法规尚未形成自动运行的机制。眼下，下级机关和部门无视法治权威，拒不执行法律和上级政策决定的现象仍然存在。一些地方主政者思想里，仍然是“一朝权在手，便把令来行”，仍然是“权大于法”的那一套。

　　清除梗阻畅通政令

　　政府执行力是一个崭新概念，它既不同于传统行政法中的行政行为执行力，也不同于中央文件中提出的执政能力。政府执行力首先要求政令畅通和政令统一，各级政府必须按照宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策决定，不得搞上有政策下有对策，阳奉阴违，我行我素，更不能成为事实上的“我的地盘我做主”。

　　中央也已警觉到地方执行力弱化、政令不畅的问题。今年是十一五规划时期的第二年，中央明确提出，经济社会发展转入科学发展的轨道“务必迈出实质性步伐”，中央的各项部署能否在地方切实得以认真对待和有效落实，各级政府的“执行力”是关键。

　　从已公布的一系列政策措施取向看，新时期中国强化政府“执行力”、清除“肠梗阻”凸显五大关注点。

　　――强化公众监督。长期以来被忽视的公众参与不足、社会监督缺乏的状况将被改变。中纪委将社会力量参与反腐败，视为反腐败新的动力源。2005年12月28日中纪委、监察部首次公布中纪委信访室、监察部举报中心举报网站的网址，开通官方反腐败举报网站。最高人民检察院从2006年1月1日起开通全国行贿档案查询系统，并实现全国联网。国家环保总局前不久发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，第一次以部门规章的形式，将公众参与引入环境评价工作中。

　　――量化考核指标。以往“应有显著提高”、“需大力发展”之类缺乏硬约束的“虚语化”政策表述情形被改变。2006年初，国务院安委会向各省区政府下达了全国安全生产控制考核“硬指标”。来自国家安全生产监督管理总局的消息称，亿元GDP生产事故死亡率、工矿商贸10万从业人员事故死亡率、道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率，这安全生产四大控制指标将成为今后国家考核各级领导干部的重要内容。

　　――深化体制改革。解决“执行力打折”问题的一个重要出路，就是深化改革，尤其要加快投资体制改革，完善宏观调控体系，强化产业政策导向。这样，地方政府的行为才会合理化，不听话的现象才会大大减少，地方与中央两个积极性才可能形成合力。

　　――严厉问责失职行为。政令的最终畅通，还得借助铁的纪律，谁搞地方保护、封建割据，就罢谁的官、摘谁的乌纱，没收他的权力资本，使其失去与中央分庭抗礼的权力资源，谁还敢再搞用对策来应付政策的把戏。2006年2月20日，监察部和国家环保总局联合宣布，《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》公布施行，意味着今后环保问责直接对“人”，以往在环境污染案件处罚中，往往只对有关单位进行罚款、很少处罚责任人的状况将被改变。

　　――建立信息共享机制。长期以来部门间信息封闭给地方保护主义以可乘之机的状况将被改变。比如，中央政法委最近发出《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》，要求最高人民法院正在建立的人民法院执行案件信息管理系统，要与人民银行、工商行政管理、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门信息管理系统链接，实现信息共享，建立国家执行威慑机制，通过限制或禁止被执行人融资、置产、出境、日常高消费等手段，促使被执行人自动履行义务。

　　有学者指出，中央与地方关系的核心，是政治体系内以一定利益关系为基础并体现一定利益关系和权利结构的关系，它直接关系到国家统一、政治稳定、经济发展和社会进步。对幅员辽阔，发展不平衡的中国而言，在发展的战略机遇期，既调动地方的发展积极性，又维护中央权威，是一道严肃的政治命题。