略论“健全纪检监察体制”

　　党的十八大报告号召全党“坚定不移反对腐败”，其中的一个重要精神是重申“健全纪检监察体制”。为此，本文从功能定位、产生方式和权力结构等基本方面做些思考，希望有助于推进纪检监察工作的开展。

　　一、功能定位

　　所谓功能定位就是指设置纪检监察机构的目的或首要职能究竟是什么。从纪委与党委的关系看，目前在纪检机构的设置上有两种理念：一种定位在防止党委“权力过分集中”上；另一种定位为“协助协调”党委上。应当说，这两种理念是有很大区别的，前者侧重“分权”，后者侧重“集权”。当然，分权与集权各有利弊，且二者是一个相对的概念，故不能简单地一概而论。但无论是分权还是集权都要适度，问题在于当下确实存在着“权力过分集中”。

　　的确，功能定位的作用是不言而喻的，有什么样的功能定位就会有什么样的行为或方式方法，也就会产生什么样的结果。比如，1869年9月成立的世界上第一个在民族国家内试图以马克思主义为指导的无产阶级政党——德国社会民主党，为防止其中央执行委员会专权而特别设立了一个监督机构，正如当时其党章规定：“为了尽可能防止执行委员会独断专行，党成立由十一人组成的监察委员会。执行委员会未予考虑的一切申诉可提交监察委员会。同时，监察委员会应该监督执行委员会对日常事务的领导。”相比之下，中共党章对纪委职能定位之一是“协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作”。尽管党章中也规定纪委有权“对党员领导干部行使权力进行监督”，但这毕竟不是针对党委权力的运作，故不可与党内分权理念相提并论。

　　显然，在不同功能定位指导下，对纪检监察机构权限的划分会有所不同。在防止“独断专行”理念下，德国社会民主党1869年党章第十七条体现了分权的制度设计，如规定监察委员会至少每季度有权“对执行委员会的日常事务领导、公文、图书和财务进行一次检查”，“有权停止执行委员会个别成员，直至整个执行委员会的工作”，还有权对执行委员会“采取临时领导日常事务的紧急措施”等。而在“协助协调”党委工作的理念下，中共党章第四十四条的规定则相反，即要求纪委在工作中，不是向同级党委“报告”，就是需要同级党委“批准”。如此看来，纪检监察体制应树立哪种功能定位，是首先需要认真思考并加以回答的。

　　就以上两种功能定位来说，笔者主张摒弃“协助协调”的理念，树立防止“权力过分集中”的理念。之所以如此，一是基于对历史经验教训的总结。正如邓小平在《党和国家领导制度的改革》中所说，“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权”，“很少反对个人过分集权”，其结果就是“必然要犯各种错误”。二是基于对现实生活中诸多问题的反思。如据审计署2013年第27号审计公告，接受审计的58家中央部门竟然无一幸免，全部“挂彩”，其中原因值得深思，至少说明内设的纪检监察机构缺乏独立性，形同虚设。又如在一些地方和部门出现了所谓“前‘腐’后继”“接力赛”，出现了“一把手”涉案比例届高不下的现象，人们理想中“铁面无私”的纪检监察机构哪里去了？遗憾的是在当今查处的众多违纪违法案件中，鲜有同级纪检监察机构检举同级党政主要领导或其班子违法乱纪的案例，这至少说明了目前纪检监察机构的设置有不合理的地方。

　　痛定思痛，路在何方？对此，党的十七大、十八大都主张“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。实际上，党内三权（决策权、执行权、监督权）就像三根“柱子”，如果要构建中央倡导的那种三权“制约协调机制”的话，起码在宏观上要将这三根“柱子”相对独立地树起来，否则只能是奢谈。换言之，纪委一定要作为一根相对独立的“柱子”来行使监督权，而决不能使监督权和执行权这两根“柱子”合为一根，使纪委沦为同级党委的一个职能部门。此外，这里还需说明两点：一是党内分权是为加强党的领导而不是削弱党的领导，因为“权力过分集中”已不符合新形势新任务的需要；二是党内分权是为坚持党的领导而不是取消其领导，更不是搞所谓的多党制。

　　二、产生方式

　　即纪检监察机构的产生方式。在行使权力的过程中，人们常说要坚持对上负责和对下负责的一致性，但从根本上说权力只对权力来源负责，即对权力授予者负责。由此可见，理顺权力授受关系举足轻重，故思考“健全纪检监察体制”不能离开权力的授受。同时，在权力授受上要注意这样两大问题：其一，授权主体是党代会还是党委会；其二，授权方式是选举制还是任命制。

　　在对纪委的授权上，按照有关规定和实际做法，目前有三种情况：一是各级纪委的产生，其授权方式是选举产生，授权主体只有一个——同级党代会。二是对纪委领导班子授权，其中包括常务委员会和书记、副书记的产生等，授权方式属于选举和任命相结合，而授权主体则有三个，即由纪委全会“选举”，同级党委会“通过”，上级党委“批准”。三是纪委书记的产生，其授权主体为上级党组织，授权方式主要是任命制。如此看来，目前纪委的产生方式是明确的，不存在其授权合法不合法的问题，也就是其授权主体及其方式都是合乎党内制度规范的。如党章规定“党的各级领导机关”“都由选举产生”。但党章还规定：“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”毫无疑问，这条规定完全覆盖了“都由选举产生”的规定，故任命制是完全“合法”的。然而，合法的未必合理，合法的也未必合情。其中前者看授权方式是否符合其规律性，后者看授权主体是否体现多数人的意愿。显然，如果在这些方面存在不足的话，那就必须从制度层面调整对纪委权力的授受。

　　先从对纪委授权的主体上看，这方面可以说是有其不尽合理的地方。党的七大、八大、十一大党章规定各级纪委会由同级党委会全体会议选举产生。文化大革命中召开的九大、十大则取消了党的纪检监察机关。1982年9月，党的十二大总结了以往的经验教训，在通过的党章中对纪委的授权作了重要改革，即改变了各级纪委由同级党委选举产生的做法，而是规定各级纪委由同级党的代表大会选举产生，并向其报告工作。显然，这种思路的初衷是要提升纪委在党内权力结构中的地位。但不知何故，接下来的做法却变为纪委班子的产生要由授权链上承上启下的同级党委授权了。如党章第四十三条规定，纪委全会选举其常务委员会和书记、副书记等，要“由同级党委通过，报上级党的委员会批准”。显然，这种授权关系不可避免地使纪委重新回归为党委下属的一个工作部门。因此，要确保纪检监察机构的相对独立性，就应将党代会作为对纪委授权的主体进行到底，不能半途而废改为由党委会授权。当然，强调纪委的独立性，并不否认党委可以对纪委进行监督，只是二者之间的监督是相互的。再从对纪委的授权方式上看，则是有其不合情的方面，主要反映在纪委书记的产生上，其做法有两种：一是垂直“空降”，二是异地交流。尽管这样做的好处多多，诸如“有利于打破关系网”、“有利于开展办案工作”、“有利于解决一些历史遗留问题”等。但“空降”纪委书记也好，异地交流纪委书记也罢，其实质都是“任命制”。这就需要在纪委书记的产生方式上处理好选举制和任命制的关系。一股来说，选举制主要体现民主和下级广大群众的意志，任命制则主要体现集中和上级少数领导者的意志。因此，无论这种方式的好处有多少，作用有多大，在产生各级党组织负责人（包括纪委书记）时都要把选举作为主要形式和基本途径，而任命只能作为其中的补充或辅助形式。况且马克思早就明确过：“如果用等级授职制去代替普选制，那是最违背公社精神不过的。”因此，对纪委书记的产生而言，可任命可选举的，一定要经过选举产生；可任命可不任命的，坚决不任命，以真正体现选举为主、任命为辅的选拔任用干部的原则。此外，我们的思路不能总是围绕着自上而下的“空降”，还要借鉴某些基层党组织的成功做法，即直接选举“纪委班子”，以体现“既对上负责，更要对下负责”精神，而且这也符合我们党章第三十条的规定。

　　三、权力结构

　　在探讨这个问题时，人们多聚焦在纪检监察的领导体制上，纠缠于是“垂直领导”还是“双重领导”，其实这只是其中的一个层面而已。鉴于“体制”属于权力结构问题，是个空间概念，故在思考纪检监察体制时至少要从三个层面思考：一是纪检监察机构在整个党内权力结构中的地位；二是纪检监察机构内部的横向分权；三是党员自下而上对纪检监察机构权力行使的监督。

　　纪检监察机构在整个党内权力结构中的地位问题，涉及党内“三会”（党代会、党委会、纪委会）和“三权”（决策权、执行权、监督权）的相互关系。在这方面，目前人们对“双重领导”多有非议，主张实行“垂直领导”，断言“纪检体制垂直管理时机已到”。对此，中央有关精神很清楚，那就是没有“垂直管理”的计划。显然，对一个拥有420多万个基层党组织、8500多万党员的超大规模的中国共产党来说，什么都要中央垂直管理是不可能的，特别是在纪检监察上。当然，不否认垂直领导有其优势，这样“至少可以使得地方纪委不再受制于地方党委，特别是不再受制于地方党委书记”。但殊不知正是这种以牺牲地方有关党政部门权力介入的垂直领导体制带来了新的问题，况且这种体制本身就存在先天不足、后天失调，属于那种上级监督下级、大权监督小权，少数人监督多数人，而且是一种事后监督，结果是实行垂直管理部门的腐败并不少见。最能说明这个问题的是郑筱萸案，即让人始料未及的是，实行垂直管理不仅没有解决当时药监地方分权带来的问题，反而出现了更为严重的腐败现象，故2008年11月国务院发文取消药监系统的垂直管理。当然，目前的纪检领导体制是需要改革的，本文仍然主张采取“双重领导”体制，其中上级纪委领导不变，但必须将同级党委领导改为同级党代会领导，以体现权力的授受关系。

　　在说到纪检监察体制时，人们大多为纪委打抱不平，说其缺乏独立性、权威性，但往往忽视了这样一个事实，即纪委本身也存在“权力过分集中”，存在着“一把手”说了算的问题。因此，纪委内部也有一个权力分解问题，否则不仅容易滋生权力腐败，而且还会出现纪检机构所特有的权力腐败，如郴州纪委原书记曾锦春那种滥用“双规”权疯狂敛财的案件。总之，纪委并非一块净土，近年来湖南省三个市级纪委书记出问题、浙江省纪委书记王华元的严重违纪等都说明了这一点。在纪委内部权力分解上，有一般性和特殊性两个视角。就前者来说，作为行使结构性监督权的纪检监察机构，其内部也有一个决策权、执行权、监督权“相互制约又相互协调”的问题。如纪委班子集体行使决策权，班子成员包括书记在内行使执行权，相互之间行使监督权，而不是相反。就后者来看，应将纪检监察机构立案、审案、结案等适当分开。按照彭劲秀先生的观点，就是参照办理刑事案件的做法，即这类案件由公安机关立案侦查、检察机关批捕起诉、审判机关最后审判，公、检、法三家各自独立分工负责，互相制约，只承担一个案件“横断面”的工作，而不能垄断案件从立案到结案的全过程，以防止其中任何一家独断专行，随意决定一个案件当事人的命运。而如果党纪案件从立案到结案，从申诉到复查都是由纪委独家掌控的，少数几个人就能完全决定案件命运的话，那是很不正常的。

　　毋庸置疑，从根本上说党员是党内授权的主体，纪委权力的来源也是如此，故思考党内任何体制即权力结构问题，都不能忽视广大党员在“纪检监察体制”中的地位和作用。党章第四十四条规定，纪委要“保障党员的权利”，但问题的关键在于如何保障？那种试图把保障党员自身权利的宝都押在纪检监察机构的做法并非万全之策，因为在这些机构中确实存在着滥用纪检监察权的现象，其中最为典型的就是前面所说的郴州纪委原书记曾锦春案件。前事不忘后事之师。如果再出现曾锦春之流的话，普通党员能够做些什么以防止此类问题的发生，是人们应当思考的问题。在这方面，目前最行之有效的做法是纪检监察部门要确立面向广大党员“公开审理党纪案件”的制度。对确立这种制度不可小觑，其玄机不仅是保护了某一个被调查党员的权利，而且是保护了全党每一个党员的权利。这样做的好处多多，且早已被金华、长治等地纪委的实践所证实，诸如进。一步体现了法治精神，完善了民主程序，强化了监督制约，维护了被调查者的合法权益，提高了办案质量等，但最大的好处莫过于解决了党员在“纪检监察体制”中“无用武之地”或“局外人”的问题。因此，面向党员公开审理党纪案件势在必行。

　　（作者：中共中央党校党建教研部教授）