高等学校法律事务管理工作刍议

　　摘要：在高等教育领域落实依法治国方略，就要求高等学校积极推进依法治校工作，进一步提高学校管理法律事务的水平和能力。目前高等学校法律事务管理中存在一些问题亟待解决。加强高等学校法律事务管理是依法治国和适应社会主义市场经济发展的需要，是推进依法治校的需要，是维护学校权益的需要，也是建立现代大学制度的需要。国内很多高等学校目前都在进行法律事务管理实践，笔者也在实践中提出了建立完善的高等学校法律事务管理模式的思路和建议。

　　关键词：高等学校；法律事务；管理

　　随着依法治国进程的深入推进，国家法律法规逐渐完善，公民的法制意识也相应在不断加强。高等学校作为独立法人，在民法、行政法等领域依法享有权利并承担义务，依法治校在高等学校的运行和发展过程中的重要性日益彰显。传统意义上学校与教师、学校与学生之间管理者与被管理者的关系呈现出主体平等的趋势，根据学校的规章制度和各方之间的契约重构权利义务体系。同时，高等学校要直接面对并积极参与社会主义市场经济，而社会主义市场经济首先是法治经济[1]。笔者旨在从研究我国高等学校法律事务管理的现状出发，探索适应我国现阶段国情的高等学校法律事务管理模式，提出发展思路和建议。

　　一、高等学校法律事务管理现状

　　在计划经济体制下，高校作为行政单位或行政附属事业单位，与政府及其教育主管部门是下级与上级、服从与命令的行政隶属关系，依靠行政手段来进行调节。在市场经济条件下，高校的法人地位得到确立，与政府及其教育主管部门的关系逐渐转变为不同法人主体间的关系，依据法律进行调整。政府对高校的管理权力和义务，学校对国家和社会的义务，均由法律加以规定，学校与政府形成一种行政法律关系。不仅如此，高校与社会的关系也随着社会法制化的进程而法制化，高校与企业之间、高校与社会组织之间、高校与高校之间、高校与其他社会主体之间的财产关系、服务关系、合作关系，也都由法律加以约束和调整，形成一种民事法律关系。行政法律关系和民事法律关系的形成意味着高校必须独立地享有法定权利，承担法律义务和责任。在这种情况下，高校必须依法治校才能作为独立法人而存在。这就意味着，高校的管理，必须一改以往依赖行政手段治校，而转为依法治校。

　　目前我国教育法制建设在不断完善，管理部门依法治校的观念正逐步加强，具体体现在学校领导法制意识的不断提高，制定、修订和清理各项规章制度，建立专门的法律事务管理机构，落实专业人员处理学校的法律事务等方面[2]。我国高等学校的师生也已普遍具有较强的法律意识，依靠法律维护自身权益的意愿日益强烈。复旦大学法律事务室在2006年进行的一项涉及164位教师、473位学生的调查中显示，70.7％的教师和56.9％学生会查阅或经常查阅学校相关规章制度，28.6％的学生在与学校发生争议时会考虑运用法律武器。

　　但是，由于人治传统和计划经济思维的长期“统治”，旧有观念对我们有着很深的束缚，因此在这变革性的转变中，高等学校在法律事务管理中仍存在一些问题，主要有：学校的规章制度不完善，部门规定之间有冲突；学校的规章制度与上位规定相抵触；管理人员法律知识欠缺；有些教师的法律意识不自觉等等。从学校层面来讲，眼下高等学校时常陷入各种法律纠纷，这些纠纷涉及普通民事纠纷、合同纠纷、知识产权纠纷、劳动人事纠纷、行政纠纷等诸方面。面对如此多的纠纷（相当一部分纠纷甚至升级为诉讼、仲裁案件），单靠以往的行政手段来处理已无法取得预期的效果。高等学校作为被告的案例不断见诸媒体，而高等学校在操作过程中程序不当、不严格照章办事、学校规定与上位规定不吻合等很容易导致高等学校在诉讼中处于不利地位，这不仅使相关主体的权利保护受到影响，也对高校数十年甚至上百年办学积累的品牌产生了负面影响。

　　二、加强高等学校法律事务管理的必要性

　　1.依法治国和适应社会主义市场经济发展的需要。依法治国方略的提出和实施，要求高等学校确立依法治校的理念。党的十五大明确提出了依法治国的基本方略。高校管理必须按照已经颁布的相关法律、法规的规定来进行。20世纪70年代末起，我国开始了以市场为导向的经济体制改革，最终确立了建立市场经济体制的目标。经济体制改革的深入，推动了教育体制的改革。体制改革后，高等学校成为独立法人，拥有办学的自主权。高等学校加强法律事务管理，对于更好地保证高等学校作为市场经济特殊主体的要求，参与市场竞争，维护自身合法权益，具有十分重要的意义。

　　2．依法治校的需要。以往的高校管理，由于受到人治传统和计划经济思维的影响，存在着重专业知识和伦理道德、轻法制和法治的现象。学校的法治观念和依法管理的意识还比较薄弱；依法治校的制度和措施还不健全；依法治校还没有完全成为学校的自觉行为，与依法治国基本方略的要求还有一定的差距。我国的《教育法》和《高等教育法》颁布以后，依法办学不仅是一个重要的理念，而且成为学校治理的重要手段：高等学校只有通过依法治校才能更好地行使办学自主权，更好地管理学校。

　　3．维护学校权益的需要。尽管目前我国高等教育已经进入到大众化阶段，但仍然有相当部分的学生无法在学校接受高等教育，高等教育仍然是一种稀缺资源。高等教育，特别是优质高等教育无法满足社会的需要，这在国内外是普遍现象。在这一前提下，社会上打着知名高校旗号从事各种教育培训的“傍名牌”情况愈演愈烈。个别教育及教育服务机构、招生中介机构存在着违规、违纪，甚至是违法的情况，造成教育投诉案件时有发生。有些企业利用我国《民法通则》、《商标法》和《反不正当竞争法》之间的灰色地带，以及工商行政部门没有全国统一的企业名称登记，网络无法进行实质性商号审查的漏洞，在企业名称中加入知名高校的简称，再以企业商号申请商标。因此，高校充分利用法律维护自身的权益成为必须。

　　4．建立现代大学制度的需要。《高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。这是现代大学制度的核心，也是现代大学制度的基本标志。“建立现代大学制度，基础在大学，关键在政府，根本在法制。”[3]“现代大学制度应具有以下基本特征：政府代表国家依法行政，学校面向社会独立自主办学，内外部管理形式法制、民主、科学。”[4]可见，依法办学是建立现代大学制度的必要途径。世界知名的一流大学的管理体系中，都有一个独立而完善的法律事务办公室，一般由一名副校长直接领导，负责学校的法律事务，并对全校师生提供法律帮助和服务。哈佛大学法律顾问办公室（OfficeoftheGeneralCounsel）的运行模式相当于一个小型的律师事务所，除了提供全面的法律服务、公证服务外，还免费为全校师生提供就业、劳动法等方面的法律培训。耶鲁大学的法律事务办公室则称为“副校长和法律顾问办公室”（OfficeoftheVicePresidentandGeneralCounsel），副校长DorothyD.Robinson带领10名专业人员，负责学校的法律事务。东京大学的总务部总务科下设法规系，负责校内规章制度的制定、废除、解释、颁布、调整，以及董事会的召开等。另外，东京大学还设一个与总务部、人事部、财务部、设施部、学生部并行的知识产权经营部，负责专利、著作权和商标的申请和维护①。由此可见，法律事务在世界一流大学的管理体系中是非常完善的，并且占有十分重要的地位，法律事务管理体系是现代大学制度中必不可少的组成部分。对于中国的大学来说，在迈向世界一流大学的进程中，法律事务管理模式的探索迫在眉睫。

　　三、高等学校法律事务管理模式思考

　　目前，国内已有相当多的高等学校开始了法律事务管理模式的探索与实践，有的成立了法律事务管理机构，有的聘请了常年法律顾问和专家，统筹开展全校法律事务。北京大学自1999年起聘请了本校四位资深法学教授担任常年法律顾问，对学校现有规章制度进行了全面整理和修改。武汉大学于1999年成立了政策研究和法律顾问室，负责处理学校诉讼案件，对学校规章制度、法律合同等进行审查、管理，并开展一些重要政策的研究；新武汉大学组建后，改为发展规划与政策法规办公室，现又改为依法治校办公室，挂靠校长办公室。有的学校在校长办公室下，设立了法律事务科室，复旦大学、上海交通大学、天津大学、厦门大学称为法律事务室，西安交通大学、东南大学分别称为法律办公室、法制办公室。吉林大学、山东大学、华中科技大学还将法律事务工作机构作为处级单位独立设置。有些学校如中国人民大学，虽然没有设立专门的法律事务管理机构，但在学校办公室的职能中扩展了法律事务管理职能。尽管各高校在各自的法律事务管理模式下都取得了一定成效，但对于一个内部结构复杂、学术属性与科层属性并存、多方主体利益并重的高等教育机构而言，目前已有的法律事务管理模式并不能充分地满足实际需要或者难以全方位关注实际需要，为此，笔者根据所在学校的做法及自身工作实践，对于完善高等学校法律事务管理模式有如下思考：

　　1．法律事务管理应以法律事务为中心，建立专家委员会进行指导，法律事务具体管理部门和法律顾问单位作为具体操作者，并在各院系所、各部门设立法律事务联络员，形成一个触角延伸至全校各院系所、各部门的法律事务管理网络。考虑到法律事务管理的专业性，在学校层面可建立法律事务专家委员会，从而在更高层面上为学校法律事务决策提供支撑。一些高校聘请律师事务所作为学校的法律顾问单位，这也是一项有效的尝试；也有越来越多的高校聘请了法律顾问。法律顾问无论在学校合同审核、法律咨询方面，还是在代理诉讼方面都发挥了越来越大的作用。但如果所有法律事务都集中在校级层面，学校将会难以应付。为此，应设立必要的管理部门，如设立法律事务工作组等，以保证法律事务管理工作的日常运转；同时，为及时收集相关信息和反馈，可以在学校各部处院系所设立法律事务联络员，使学校法律事务的管理触角延伸到学校各职能部处及院、系、所。这样，法律事务管理形成了一个立体的工作网络，从而使法律事务工作在各个层面均有依托。

　　2．法律事务管理应以广泛调研为前提，以规章前后延续性为着眼点。将法律事务管理的专业性和学校行政管理的操作性结合是目前高校法律事务管理需要探索的方法，广泛调研、多方听取意见是使两者有机结合的有效手段。以规章制度的建立为例，法律事务管理部门通过召开师生听证会、公示等方式广泛听取多方意见，可以形成各方均比较能够接受的规定。在举行听证会和公示的同时，也是规章制度宣传的过程，使大家对规章制度有一个基本了解。此外调研也是考虑规章的前后延续性的重要手段，在制定和修改规定时，检索相关的法律法规和规章，同时充分考虑国家的相关政策，可以避免出现不相符合或前后矛盾的情况。

　　3．法律事务管理应以服务与监管并重。法律事务管理部门首先定位为服务机构，为学校教学、科研服务，维护学校权益是法律事务管理部门成立的宗旨，所以它有着很强的服务性。法律事务管理部门的首要任务是维护学校的权益，因此对于学校及相关部门的法律行为有着义不容辞的监管职责，以避免出现违反法律、法规甚至可能引起诉讼的行为发生。法律事务管理部门可通过开展法律知识培训、分发宣传资料、张贴规章制度等手段，来加强全校师生特别是管理干部的法制意识。法律事务管理部门担当起其监管职责，与广大教师一起共同维护学校的权益，是一种有效的工作手段。

　　4．法律事务管理应以规章制度清理、合同审核、法律咨询、诉讼代理、品牌保护、信息传递为主要内容，循序推进。从源头上减少乃至避免法律纠纷的出现，是建立法律事务管理部门的重要原因之一，因此这些也是其最重要的工作之一，即事先防范。所以法律事务管理部门应将合同审核与备案、规章制度的起草、修订与清理、法律咨询等工作作为其必要的工作职责。事实上，事中处理是多数学校建立法律事务管理部门的原因，因此涉及诉讼、仲裁案件的事务处理也是在法律事务管理工作职能范围内的。此外品牌保护、信息传递、工作研究等可作为法律事务管理的拓展工作。