坎坷的证券法

　　新年伊始，备受关注的《证券法》修订提速。“《证券法》是中国资本市场法治体系的基石。”全国人大财经委办公室原副主任、参与《证券法》起草的王连洲对《财经国家周刊》记者说。

　　《证券法》是新中国成立以来第一部由国家最高立法机构组织起草，而不是某一政府部门起草的经济法，也是一部由专家学者参与起草而后提交全国人大常委会审议通过的法律。

　　好事多磨。从1992年8月开始起草到1998年12月表决通过，期间跨越了七八九三届全国人大，历经五次全国人大常委会审议。

　　王连洲说，《证券法》难以出台，除当时对“证券市场”这个新兴事物认识不足以外，也折射出立法机制、立法权限的划分存在问题。

　　2014年10月，十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制。而《证券法》起草、出台的过程，或为今后的立法提供一个借鉴。

　　厉以宁领衔

　　1992年6月，正值北京炎热的夏季，制定《证券法》（最初称为《证券交易法》）正式列入了第七届全国人大常委会的议程。

　　而此前，中国证券市场以不可阻挡之势迅猛发展。股市“牛”“熊”轮回。伴随着全国上下与日俱增的投资热情，风险也逼近投资者。如何加强股票市场管理，促进证券市场的规范发展，保障投资者的合法权益，加强和完善中国证券市场的法制建设，已经成为领导层关注的重点。《证券法》于是提上日程。

　　由于证券市场专业性强，第七届全国人大常委会委员长万里建议，发挥专家学者在经济立法中的知识优势和积极性。

　　同年7月，著名经济学家、全国人大财经委委员、北京大学教授厉以宁接到了全国人大常委会办公厅的一份通知：“经全国人大常委会领导同志研究，同意由你主持起草《证券法》。请尽快组成起草班子，提出该法起草的指导思想、具体方案和完成起草工作的时间。”

　　7月底，起草工作小组正式成立，组长厉以宁，王连洲、曹凤岐等6人作为组员。起草经费由全国人大常委会办公厅直接拨付3万元。

　　王连洲回忆，当时定的指导思想是，在充分考虑中国现实情况的基础上，借鉴国外经验，尽量做到既有前瞻性，又具有现实操作性，保证我国证券业朝着规范化、国际化发展；注重法制，用法律保障证券市场自由运转；用法律手段制止操纵市场、内幕交易等严重损害公平竞争的行为；用法律赋予并限定证券主管机关管理市场的权利；集中统一管理，避免责任和权利不清。

　　参与《证券法》起草的北京大学教授曹凤岐回忆道，从1992年8月到12月，起草进行得比较顺利。当时起草小组成员去上海、深圳进行了调研，也参考了国外大量法律法规。期间《证券法》起草经历了一稿、二稿、三稿。

　　“第三稿在当时看来是比较成熟的，厉以宁教授就这稿内容向全国人大财经委员会汇报了内容概要和立法理由。”王连洲说。

　　1993年1月，北京冬意正浓，而位于北京市朝阳区雅宝路上的一个招待所里却热火朝天。来自国家机关、全国各省市的专家、学者以及证券界人士80多人，在这里商讨《证券法》。1998年12月29日，九届全国人大常委会第六次会议在北京人民大会堂闭会。会议通过了证券法。

　　矛盾迭起

　　随着证券市场不断发展，《证券法》又数易其稿。1993年8月25日，八届全国人大常委会第三次会议召开，初步审议了《证券法（草案）》（起草小组的第七稿）。

　　按惯例，政府部门起草的法律一旦提交全国人大初次审议后，就不再管了。但《证券法》是以专门委员会的名义组织起草，由专家学者具体负责，所以当时下一步工作如何进行，一时处于混沌之中。

　　起初，《证券法》草案的进一步修改工作由起草小组移交给全国人大法律委员会。法律委员会只有委员没有具体的工作机构，因此修改的任务又落到了全国人大常委会法制工作委员会的头上。然而法工委和起草小组由于在初期缺少沟通，立法思想存在较大分歧。

　　法工委的一位人士回忆道，当时起草小组递交的稿子在一定程度上受西方法律影响，程序性、定义性东西比较多，甚至还认为证券市场是高风险市场，政府离得越远越好。“虽然经济学理论上是这样，但是从我国当时的实际情况看，行不通。”

　　于是，时任法工委副主任的卞耀武带领《证券法》调研组再次飞抵上海，与证券、法律、监管、政府部门的人士进行座谈调研。此后，法工委从立法思想、框架结构到重大问题处理上，对《证券法》进行了大刀阔斧的修改，也有了一稿、二稿、三稿，最终形成了《证券法（草案修改第四稿）》。

　　而此时起草小组则日夜牵挂着《证券法》草案的进程。“就像自己的孩子被过继给别人，从此再也没见过。”王连洲说。

　　1994年7月底，在雅宝路上的北京组织部招待所，全国人大法律委员会、财经委员会、常委会法制工作委员会3家联合举行了《证券法》讨论会。国务院有关部门、地方政府、交易所、券商以及法律、经济界等60多人参加了此次会议。会议上讨论了法工委的《证券法（草案修改第四稿）》。1999年7月1日，新中国第一部证券法--《中华人民共和国证券法》正式实施。

　　“拿到稿子一看，从立法的指导思想，到立法原则甚至整个结构，到调整对象，全都不是起草小组提交的稿子。”曹凤岐回忆道。而起草小组成员、中国证券业协会法律部原副主任夏治平看后也表示，“此稿不符合原草案的基本框架，同时存在许多方面的纰漏，较之原草案有明显的退步。”

　　“雅宝路会议的气氛很紧张，因为争执不下，不断僵持。”王连洲回忆道。当时争议的内容主要集中的几个点上：

　　其一，只规范了证券的交易，没有发行。因为法工委此前起草了《公司法》，而公司法中有专门的一章三节涉及到股份的发行、转让和上市。这样的话，证券法就成了调整股票和公司债务交易活动的法律了。不少券商界人士提出了异议，他们均认为完整的证券法律不能排除对证券募集、发行行为的规范调整。

　　其二，只调整股票和公司债券，对其他证券的调整出现了空缺。不少与会人士认为，这样证券法即便出台，作用也会十分有限。

　　其三，删掉了“证券服务机构”的内容。有与会人士提出，如果不对诸如咨询、评估等证券服务机构进行规范和约束将产生很大的隐患。

　　“雅宝路会议争论很激烈，争论的实质是一步到位还是逐步到位的问题。”法工委研究室一位副主任回忆道，“其实大家目标一致，就是步子不一致。”

　　雅宝路会议开了好几天，最后不欢而散。此时，中国的证券市场是快走还是慢走，政府如何监管，是严还是松？都没有一个明确结论。

　　立法程序待完善

　　1994年4月，为了进一步推进《证券法》修改和完善，决定由厉以宁负责，财经委起草小组和法工委共同讨论修改《证券法》。

　　这一讨论，就是几年。直到1997年，双方就《证券法》的立法原则和场外交易、信用交易、证券经营机构的业务范围等几个重要问题仍是各持己见。期间《证券法》草案三次提交全国人大常委会审议均未获得通过。

　　与此同时，由于缺少必要的法律规范，中国证监会不得不靠发布一些行政规范和通知来到处“灭火”。

　　1998年，一场席卷东南亚的金融危机从天而降，促使决策层下决心，尽快推出《证券法》。同年11月，第九届全国人大常委会委员长李鹏带队南下深圳，就《证券法》的有关问题进行专项立法调研。

　　1998年12月29日，经过数十次修改的《证券法》提交九届全国人大第六次会议审议，表决结果135票赞成，0票反对，3票弃权。历时6载，终于出台。

　　“《证券法》的起草出台仅是一个缩影，它反映了中国的立法制度问题。”法工委研究室一位副主任称，目前我国立法程序上，人大内部各专门委员会的立法权限没有科学的划分和明确的职责规定。再者，法律草案提交全国人大审议、交付表决，以及两次审议之间的时间，也没有明确的期限规定。

　　回忆起《证券法》的立法过程，王连洲说，建立什么样的立法体制，立法权限如何划分，立法要经哪几道程序，新中国成立以来，法治的进程蹒跚前行了60多年，仍需《立法法》进一步规范立法程序。　　作者：宋怡青，李欣