《社会保险法》思考

　　摘要：2010年10月28日《社会保险法》历经四审稿终于出台，引起了社会各界的强烈关注。《社会保险法》作为社会保险领域的基本法，是社会保障法制建设的一个里程碑。《社会保险法》解决了社会保险制度建设中的许多问题，甚至对我国整个社会保障体系的建设与发展起到了一定程度的框架规范作用。但是《社会保险法》中也有一些条款不够完善。尝试分析《社会保险法》的一些优点，与此同时还指出存在的主要缺陷是授权性条款过多，若不及时解决这个问题将会影响到社会保险制度的长远发展。

　　关键词：社会保险法；优缺点；授权性条款

　　作者：黄崇超

　　中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）17-0041-02

　　1引言

　　经过千呼万唤，《社会保险法》历经四审稿，终于通过第十一届全国人大常委会第十七次会议审议，于2010年10月28日出台，并将自2011年7月1日起施行。其实，早在1994年，社会保险法的立法工作就已被八届全国人大列入立法计划。但是因为牵涉到众多利益相关方，自立法之初就存在许多争议。至2007年底全国人大常委会一审之前，草案就曾两次上报国务院，都因为争议过大而没有获得通过。《社会保险法》的出台引起了社会各界的强烈关注，反应不一。

　　有的学者认为《社会保险法》的出台是我国社会保障法制建设史上的一个里程碑，为规范和发展我国的社会保险事业提供了法律保障。郑功成（2011）指出，我国的社会保险法解决了七个方面的问题：第一，明确了劳动者与公民的社会保险权，即比较清晰地规定了社会保险法的适用范围，不同的项目之间有不同的规范；第二，明确了社会保险的制度框架，即五大保险项目；第三，确立了社会保险制度的基本模式；第四，明确了社会保险的责任分担机制；第五，明确了社会保险的运行监督机制；第六，明确了各主体的法律责任，即在什么情形下各主体应该承担什么样的法律责任；第七，解决了历史遗留问题。但是也有学者认为，这部《社会保险法》还不够完善，在一些重要的问题上没有做出规定，可操作性还不够强。郑功成（2011）认为我们必须得承认《社会保险法》还存在着不足：一是授权条款太多；二是社会保险基金的性质未予以正式确定；三是运行规范还没有完全到位。李志明（2011）指出，《社会保险法》存在两点立法缺憾：第一，城乡差别、群体间差别造成社会保险资源分配不公，群体间社会保险权益的公平性还有待提高；第二，授权条款数量多，立法可操作性有待提高。

　　《社会保险法》的出台意义重大，其体现出的四方面优点值得肯定。然而《社会保险法》的缺陷也是非常明显，概括来说就是授权性条款过多，若不及时加以解决，将对我国的社保制度产生危害。

　　2《社会保险法》的优点分析

　　《社会保险法》虽历经艰难才得以出台，但是意义非凡，其主要优点体现在以下方面：

　　（1）符合社会保障制度发展的一般规律，使我国的社会保险立法有了明确的立法理念和价值取向。

　　现代社会保障制度发展过程中遵循的一条重要规律就是：立法先行。现代社会保险制度的诞生地德国，于1883年开始制定了第一部社会保险领域的相关法律——《疾病保险法》。此后，德国政府于1884年颁布了《工伤保险法》，1889年颁布了《老年与残疾保险法》，并于1911年将上述三部法律确定为德国统一的法律文本，另增《孤儿寡妇保险法》，而成为著名的《社会保险法典》。从其他国家的立法实践中也可以看到，基本上都是先有社会保障立法，而后才有社会保障项目的具体实践。

　　然而长期以来，我国在社会保险领域的法律规范一直以“条例”为主，如建国之初的《劳动保险条例》，1999年颁布的《工伤保险条例》，2003年颁布的《工伤保险条例》等等。虽然这些条例也覆盖了各个险种，但是从法律效力层面上讲，由国务院颁布的这些条例属于行政法规，其法律效力显然不及由全国人大及其常委会颁布的法律。此外，由于缺少相应的法律作为支持，对一些违法违规行为的处罚也就没有强制力的保障，社会保障公平正义的价值理念和取向也就无法实现。因此，许多学者一直呼吁出台一部综合性的社会保险法，为我国的社会保险立法提供明确的理念和价值取向。而《社会保险法》的出台，无疑填补了这方面的空白。

　　（2）基本养老保险关系与基本医疗保险关系实现了“异地”漫游。

　　目前我国基本养老保险只处于省级统筹层次，基本医疗保险还处于县、市级统筹层次。各统筹区为了减轻保险金给付的压力，出台花样繁多的规定劳动者在不同的统筹地区变换工作时，保险关系的转移和接续变成了一项几乎不可能完成的任务。因此，许多劳动者往往在原参保地退保，再重新到新工作地参保。据深圳市社保部门统计，2009年深圳共有580多万人参加基本养老保险，退保人数100万人次。

　　然而，如此一来，劳动者就会失去一部分应得权益。以城镇企业职工基本养老保险为例，我国现行的城镇企业职工基本养老保险实行统筹账户与个人账户相结合的模式。企业缴费进入统筹账户，职工个人缴费进入个人账户。基本养老保险待遇分为两部分，来自统筹账户的基础养老金和来自个人账户的个人账户养老金。按照原先规定，职工需连续缴费满15年才能享受基本养老保险待遇，否则，个人账户养老金一次性退还本人。由于许多农民工经常变换工作，其缴费往往无法连续满15年，而基本养老保险关系在各统筹地区间转移接续又极为不便。因此，这一规定使得劳动者损失巨大。同时，还有一部分劳动者因为担心自己的权益受到损失，不敢轻易跨统筹区域变动工作，这就严重阻碍了劳动力资源的自由流动。根据经济学规律，在不存在任何障碍的情况下，劳动力资源与其他要素一样，会自动流向回报率高的部门和地区。当存在障碍时，劳动力资源就不能得到合理配置，不利于经济的发展。

　　《社会保险法》则规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系/基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算”。这一规定将有效解决上述的问题，保护劳动者的合法权益，并使他们在工作变动时无后顾之忧。