完善少数民族法规体系的方法和途径

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作者：杨顺清 单位：云南师范大学

1982年第五届全国人大第五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》明确指出:“加强和推动民族立法工作,是我国社会主义法制建设的一个重要方面。”江泽民同志曾经指出:“到本世纪末,要形成比较完备的社会主义民族法规体系和监督机制”[1](P187)2005年5月27日胡锦涛同志在中央民族工作会议曁国务院第四次民族团结进步表彰大会上的讲话中强调:“要抓紧制定配套的法律法规、具体措施和办法,制定或修订自治条例和单行条例,逐步建立比较完备的具有中国特色的民族法律法规体系。”健全和完善民族法律法规体系是坚持和完善民族区域自治制度,正确解决民族问题,加快民族地区经济社会发展的必然要求和重要任务。

一、健全和完善民族法律法规体系的重要性

健全和完善民族法律法规体系是社会主义民主和法制建设的一个重要方面,是民族区域自治制度发展完善的重要条件,也是社会主义市场经济条件下民族工作的一项重要内容。健全和完善民族法律法规体系,加速民族地区经济社会事业发展,关系到民族地区的稳定和发展,关系到各民族的共同繁荣,关系到中华民族的伟大复兴。

1•健全和完善民族法律法规体系是正确处理民族问题,巩固和发展安定团结政治局面的需要民族问题,是当今世界上最复杂、最敏感的社会问题,它与政治、经济、文化、习俗、宗教等问题交织在一起。在一些国家和地区,它是民族之间冲突不断、战乱不已、社会动荡的主要原因,甚至有的国家因此而四分五裂。能否正确处理好民族问题是关系我国长治久安、兴衰成败、生死存亡的大问题。建立“平等、团结、互助、和谐”的新型民族关系是安定团结的前提,而安定团结又是民族兴旺、国家统一、事业发展的前提。我国实行的民族区域自治制度,是把统一与自治、民族自治与区域自治、政治因素与经济因素紧密结合起来的一项重要制度。我国民族立法,从根本上解决了多民族国家的民族关系问题,特别是以法律的形式保障了少数民族的平等权利,对少数民族自治权利给予了充分肯定,调动了广大少数民族爱党、爱国的积极性,为安定团结奠定了坚实的思想基础,进一步巩固和发展了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。

2•健全和完善民族法律法规体系是发展社会主义市场经济的需要我国地大物博,人口众多,这是基本的国情。而少数民族聚居区,由于自然、地理、历史等方面的原因,处于落后状态,东部沿海地区、经济特区比较发达,这就形成了发展上的差异。而且,这种差异还越来越明显,越来越严重。这种不平衡,隐藏着许多严重问题。目前,我国民族问题的焦点是民族地区迫切要求加快经济文化发展的愿望进一步增强。而不断缩小差距,实现共同富裕是中国共产党领导全国各族人民建设有中国特色社会主义的根本目标,也是各民族平等团结和社会主义制度优越性的集中体现。但是,只要民族差别和民族特点还存在,这些矛盾就不会消失。解决这些矛盾,不仅需要靠政治、经济、文化和思想教育等办法和措施,更需要加强民族立法,健全和完善社会主义民族法律法规体系,依靠法制手段,解决民族矛盾,调整民族关系。

3•健全和完善民族法律法规体系是健全我国法律体系,加强社会主义民主与法制建设的需要社会主义制度是我国的根本制度,坚持社会主义制度必须加强民主和法制建设。社会主义依法治国的基本要求是有法可依,这是依法治国的前提,也是依法治国的首要条件。但是,从发展民族地区政治、经济、文化等事业需要来看,民族立法还是薄弱环节,从建设“社会主义法治国家”的要求出发,民族立法更应该加强。因此,要从体现国家意志,反映人民愿望的高度,以“三个有利于”为根本标准,使民族立法充分反映民族地区社会生活与时代发展的客观需要,尊重和保护公民的各项人格尊严、人生自由、民主权利、经济权利和其他社会权利,增强法律的可操作性,促进统一的、稳定的法律秩序的形成。

二、我国民族法律法规建设的成效及面临的挑战

建国以来,特别是党的十一届三中全会以来,我国的民族法律法规建设取得了重大进展,初步建立和形成了以宪法有关民族问题的规定为基础,以民族区域自治法为主干,以其他有关民族问题的法律法规和规范性文件为大小分支,体现各民族一律平等,体现国家统一和民族团结,体现民族区域自治和各民族共同繁荣等基本原则和制度的民族法律法规体系。具体表现为:《中华人民共和国宪法》(1982年通过,1988年、1993年、1999年修订)确立了民族区域自治的规范,全面奠定了民族立法的法律基础,是坚持和完善民族区域自治制度,加速民族地方经济社会发展的法律保证;《中华人民共和国民族区域自治法》(1984年通过,2001年修订)是我国实施宪法规定的民族区域自治的基本法,是调整民族自治地方与国家的关系,调整民族自治地方内的民族关系,在统一的国家内保障聚居的各少数民族在本地方当家作主、管理和建设自己家园的法律;除了宪法、《民族区域自治法》,全国人大及其常委会制定和颁布了含有民族问题内容的法律法规近100件。这些法律法规的主要内容,一是授权民族自治地方的自治机关依据法律的原则制定变通规定或者补充规定,二是规定上级国家机关照顾民族自治地方的利益,帮助民族自治地方发展经济、文化、科技、教育等各项事业;国务院按照宪法规定的“领导和管理民族事务,保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”职权,制定和颁布了一系列关于民族问题的行政法规。国务院有关部门还制定了有关的行政法规,内容涉及有关少数民族的经济发展、对外开放、边境贸易、扶贫开发、语言文字、风俗习惯等方面;按照宪法的规定,各民族自治地方的人民代表大会及其常委会,按照当地民族的政治、经济、文化特点,制定和颁布了一系列自治条例、单行条例、变通规定、补充规定以及实施《民族区域自治法》的地方性法规和关于杂散居少数民族工作的地方性法规。另外,有关民族法学的研究迅速发展,民族法制宣传教育工作有效开展,使人们的民族法制意识不断增强。在民族法律法规体系中初步建立了监督机制,有力地促进和保障了民族法律法规的实施。民族法律法规体系的初步建立和形成为保障各民族的平等权利,维护社会主义民族关系,巩固祖国统一,增进民族团结,促进、保证少数民族和民族地区的经济文化建设事业的发展发挥了特有的作用。但是,也要清醒地认识到,我国的民族法律法规建设面临着诸多挑战。既有的一些民族法律法规存在一定的局限性,其中有的内容已经明显不适应新的形势,不适应少数民族和民族地区改革开放、经济建设、政治文明建设和社会发展的需要。新的形势对民族立法、执法,健全民族法律法规体系以及实施民族法律法规的监督都提出了新的更高的要求。主要表现为:

1•立法滞后,民族法律法规尚不完备现有的民族法律法规的数量还很不够,质量有待提高。现行的一些民族法律法规大都比较原则、抽象,多为指导性、宣示性的,约束力不够,可操作性不强。民族法律法规建设中特别需要加强经济方面的立法。五个自治区自治条例的制定工作虽有进展,但仍然未能出台,实行自治的民族的权利在许多具体方面难以落到实处。在城市和杂散居地区,各民族间的经济文化交往增多,这对少数民族发展有利,但发生摩擦的可能也随之增加,这方面需要加强立法,以协调这些地区的民族关系,保障杂散居地区少数民族人民的合法权益。在保护少数民族优秀传统文化以及规范少数民族语言文字、尊重少数民族风俗习惯等方面也应有相关的立法。

2•执法不力的问题依然突出存在总的来说,民族法律法规在政治权利方面执行得较好,在经济权利方面执行得不够好,一些法律法规没有得到很好的落实。造成这些现象的原因很多,有些法律法规本身规定不很清楚。有些法律法规的弹性较大,执行中不好掌握。在实际工作中,有时重政策而轻法律法规。还有的民族法律法规和有关法律法规中关于民族问题的条文给予少数民族和民族地区的权利和措施,因为有关部门的文件通不过,因而执行不了。有的部门和人员民族法制观念淡薄,民族法律法规往往在有些部门、有些地区执行得比较好些,而在有些部门和地区执行得不够好。

3•民族法律法规实施监督机制还不完善在民族法律法规建设中重立法而轻实施,必然影响法律实施和监督。一些地方和部门,有法不依、执法不严、违法不究的现象还很严重,主要是因为执法监督机制不完善。领导部门缺乏民族法律意识,领导不力。不少人的法制观念淡薄,特别是民族法制观念更为淡薄,把民族法律法规的立法、执法和监督看作是民族工作部门和民族地区的事。缺乏相应的机构负责实施民族法律法规,督促落实抓得不够,尚未形成法律法规权威。

4•民族法律法规宣传教育不够广泛和深人民族法律法规的宣传教育和学习,一般来说在民族地区做得比较好些,而在国家机关有关部门和城市、汉族地区却相对薄弱。在少数民族地区,由于地处偏僻边远、经济社会发展迟缓等原因,那里的干部群众的法律意识与依法治国、建设社会主义法制国家的时代要求,差距还比较大。群众文化素质较低,受旧的传统观念和社会习惯影响较深,法律意识比较淡薄。民族地区由于地理、语言文字等原因,宣传教育骨干队伍量少质弱,普法经费和宣传材料、宣传教育设备不足,不适应新形势下加强民族法律法规宣传教育工作的需要。

三、健全和完善民族法律法规体系应当遵循的原则

健全和完善民族法律法规体系必须坚持党的领导,坚持依法治国,有利于巩固和发展社会主义民族关系,有利于少数民族和民族地区的发展与繁荣。

1•坚持党的统一领导的原则中国共产党是中国各族人民利益的忠实代表。没有中国共产党,就没有新中国。没有中国共产党的正确领导,就不会有民族区域自治制度的确立和成果,就不会有平等、团结、互助的社会主义民族关系。中国共产党在长期的革命斗争实践中逐步形成了一整套民族区域自治政策,并在实践中为实施民族区域自治制度创造了典型范例。中国共产党以正确的方针政策处理中国的民族问题,为各民族的发展和民族地区的建设做出了巨大的努力和强有力的支持。健全和完善民族法律法规体系必须坚持中国共产党的统一领导,正确处理服从中央统一领导与从少数民族和民族地区实际出发的关系。

2•坚持法制统一的原则“法制”,或称法律制度,通常是指一个国家的一套法律以及相关的各项制度,包括制定和实施。法律的一整套制度如:立法制度、司法制度等等。宪法在我国的法律体系中的地位最高,它为一切权力的行使发放许可证,为一切法律、法规的制定提供依据,为一切组织和个人的行为确立准则。依法治国意味着一切国家机关、武装力量、各政党、各社会团体、各企业事业组织和全体公民都没有超越宪法和法律之上的特权。根据“依法治国”的总体要求,民族法律法规建设也必须逐步纳入法制轨道,做到依法管理。维护国家法制的统一,无论是从立法、执法、监督等各个方面都不得与《宪法》和国家基本法律相抵触,这是一条重要的原则。

3•坚持民族平等、团结、互助、和谐的原则平等是现代法治的内在要求,平等、团结、互助、和谐都是社会主义的本质特征,法治原则下的平等是对社会平等的确认和保障。在现实生活中,效率与公平,经济发展与社会保障,是密切相联的社会矛盾,能否正确处理好自治区域内各民族之间的关系,直接影响到改革、发展、稳定的大局。因此,加强民族法律法规建设,一定要积极发展社会主义新型民族关系,协调各种利益,解决各种矛盾,以形成新的法律导向和利益调整。

4•坚持国家整体利益指导下的民族区域自治原则民族区域自治是我们党正确处理我国民族问题的一项基本政策,也是国家的一项基本政治制度。它既能保证少数民族在自己的聚居区内实现当家作主的权利,又能保证国家的统一和中华民族的团结。民族区域自治法的贯彻实施,对国家的统一与稳定,调整国家与民族自治地方的关系以及民族自治地方内的民族关系,加速民族自治地方经济文化等各项事业的发展,发挥着积极的作用。坚持和完善民族区域自治制度,必须增强民族区域自治制度本身的功能,加强自治机关的自身建设,依法行使宪法和民族区域自治法赋予的自治权,进一步调动各族人民当家作主的积极性,制定适合自身特点的特殊政策和灵活措施,进一步建立健全同民族区域自治法相配套的法律法规体系和监督机制,使民族区域自治法在建设有中国特色社会主义事业中发挥更大作用。

5•坚持社会主义秩序原则社会秩序是一种相对摆脱偶然性和任意性的社会生产方式和生活方式以及存在于其中的社会关系的固定形式,是法律要追求和达到的目标。社会主义法制是与社会主义民主连在一起的,当然也是社会主义秩序。因此,健全和完善民族法律法规体系必须坚持社会主义秩序原则。

四、健全和完善民族法律法规体系的根本途径

实施依法治国方略,建设社会主义法治国家,是社会主义制度自我完善的过程。这是一项艰巨的系统工程,是前无古人的伟大创举,要经历长期的历史发展过程。当前,在走向法治国家的历史征途中,如何把法律规范同中国的国情创造性地结合起来,摸索出一条健全和完善民族法律法规体系之路是社会主义政治文明建设和民族工作的重要任务。总的说来,应当立足于社会主义初级阶段这一基点,确立目标,积极探索,适应时代的要求,有计划、有步骤地推进民族法律法规建设进程。当前和今后一个时期应着力抓好以下几方面的工作:

1•坚持马克思主义,全方位推进社会主义法制建设法制手段是现代社会治理国家的基本手段,法制健全是现代文明国家的基本标志之一,国家各项工作法制化是社会进步的必然。健全和完善民族法律法规体系要坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持科学发展观,坚持“一手抓建设,一手抓法治”。适应构建社会主义和谐社会,建设社会主义政治文明和实施依法治国方略的需要,全方位推进社会主义法制建设。

2•坚持党的基本路线,不断开创法制建设新局面坚定不移地贯彻党的基本路线是我国法制建设取得巨大成就的基本经验,也是今后不断开创社会主义法制建设新局面的根本保证。民族法律法规建设,就是要紧紧围绕经济建这个中心,建立和完善市场经济法律体系和民族法律法规体系,规范和约束市场行为,健全和完善社会保障制度,预防和解决民事纠纷,保障和推动多种所有制经济形式的共同发展,巩固和发展社会主义民族关系,维护各民族平等、团结、互助、和谐和祖国统一,依法治国,建设社会主义法治国家。还要看到,当前我国正处在努力建立和不断完善社会主义市场经济法律体系的过程中,民族法律法规建设必须适应和跟上这个进程。市场经济也是法制经济,因此,建立社会主义市场经济体制必然形成一个有中国特色的社会主义市场经济法律体系。这个法律体系的建立,不仅仅涉及到经济生活领域,而且涉及到我国政治、文化、教育、科技、卫生、体育等各个社会生活领域。民族工作是一项范围很广的工作,涉及到社会生活的各个领域,因此,民族法律法规建设必须与社会主义市场经济法律建设相协调。如果民族法律法规建设进程跟不上社会主义市场经济法制建设的进程,不仅会不利于民族工作,而且会影响社会主义市场经济法制建设。

3•加快民族区域自治法的配套法规建设全面贯彻实施民族区域自治法,必须建立健全配套的法规体系,把法律的原则规定具体化。要认真按照民族区域自治法规定的精神,进一步抓好实施自治法的配套法规建设。这既需要国务院各有关部门,根据《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》和各自的职责,尽快制定实施行政法规和规章,也需要自治区和辖有民族自治地方的省、直辖市,认真制定实施自治法的地方性法规,还需要民族自治地方抓紧制定、修改自治条例、单行条例。如在加快少数民族经济发展、保护和发展少数民族文化、培养少数民族干部等诸多方面,都应制定相配套的实施细则,还要抓紧制定民族区域自治区的自治条例,以保证民族区域自治法的各项规定能够真正落到实处。

4•强化监督机制,加强对民族法律法规贯彻实施情况的检查监督党的十一届三中全会以来,我国的民族立法工作取得了重大进展。到目前为止,初步形成了以宪法为基础,以民族区域自治法为主干,以其他法律、法规、规章和规范性文件为大小分支的民族法规体系。[2]但如何保障这一法规体系切实有效的实施,这就需要切实加强法律的监督力度。法律监督制度的发展和完善是人类文明发展的产物。[3](P393)当前,各级人大应在党委领导下,依法积极主动地做好工作,抓住实施民族区域自治法过程中出现的难点问题和各族干部群众普遍关心、关系各族人民群众切身利益的突出问题,加强对本级政府及其有关部门实施法律法规情况的法律监督和工作监督,并努力增强监督的实效。对存在的有法不依、执法不严、违法不究、知法犯法等问题,要督促有关机关限期纠正。各级政府也应加强对所属部门的监督,使民族法律法规在各个部门都得到认真遵循和执行。还要充分发挥群众监督和社会舆论监督的作用。通过加强各种形式的监督,确保民族法律法规在各个部门、各个地方得到切实贯彻执行。

5•加强民族法律法规的宣传教育和研究工作民族法律法规的普及和宣传教育工作,这些年来取得了较大进展。但毋庸置疑,这项工作仍需进一步深人下去,因为它是我国民族法律法规建设中的一项重要任务。只有进一步宣传普及法律法规,使各民族自治地方自治机关的工作人员和各民族群众懂得法律法规,民族权利才能得到正确、认真、主动的行使,才能使全社会树立正确的民族观,自觉地依照法律法规处理民族问题,维护各民族的合法权益,使民族法律法规发挥行为准则的作用,避免和处理民族纠纷和民族矛盾,使社会在法律法规规定的正常秩序中运行,从而增强民族团结,保证社会的稳定,才能使少数民族和民族地区把握机遇,用好民族法律法规规定的经济权利,改变民族地区在资源分配上的劣势,促进民族地区经济的发展,才能使全社会了解民族法律法规,增强法制观念,自觉维护民族法律法规的权威,为依法调整民族关系奠定思想基础和群众基础。另外,民族法学的研究对于民族法律法规的宣传教育,对于民族法律法规体系的建立和完善意义重大。但是,当前的民族法学研究还严重滞后。因此,要加大对研究人才培养和研究经费等方面的扶持,以切实加强民族法学的研究工作,特别是基础理论研究和有关民族法制建设面临的重大实践问题的研究。