旅游法规的制度研讨

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作者：李荣华 张智 单位：佛山科学技术学院

我国国民经济新的增长点旅游业发展迅猛,但与之形成巨大反差是我国的旅游立法和法制建设相对滞后,这引起我国政府、旅游管理部门和社会各界的关注和重视。在我国的旅游法制建设中,按照法律的调整方向来分,纵向调整主要指政府的内部规制,而政府的外部管理规制则表现为横向调整,旅游法律法规的规制研究就这两方面来进行探讨。

一、我国旅游法律法规的规制概况

我国旅游立法是从上个世纪70年代末开始的,为了保障现代旅游业的健康发展,我国在颁布的众多的法律法规中,十分重视对旅游业的法律保护。我国旅游法的体系框架是由宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规等不同层次法律效力的法律规范组成的。主要集中在体系基础上的三个方面。

1.法律是我国最高国家权力机关即全国人大及其常委会,经过一定程序制定的规范性法律文件。如《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等等。尽管这些法律从立法意图上不是专门针对旅游社会关系制定的,但事实上它所提供的法律原则和规定也适用于旅游事业。

2.行政法规和规章。旅游业在我国是一个新兴的产业部门,旅游专门立法工作起步较晚。1985年5月11日,国务院颁布了《旅行社管理暂行条例》,这是我国第一个关于旅游业管理方面的法规。该《条例》施行后,相继有几十个专门法规问世。这些法规在实践中也在不断地修改和完善。目前我国已经制定的旅游法律、法规主要有:《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》《风景名胜区管理暂行条例》、《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅馆业治安管理办法》、《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定》、《旅游投诉暂行规定》、《娱乐场所管理条例》、《旅游安全管理暂行办法》等。这些法律法规从制定的部门来看,有的是国务院批准的旅游法律法规,有的是国家旅游局单独或会同有关部门制定的法规。

3.地方性法规。地方旅游法规是根据国家宪法和有关基本法律原则制定的用来调整地方旅游业内部及外部相互关系的各种法律、法规和规定的总和,就地方的旅游法律体系主体框架而言,各地基本形成,以广东省、北京市、黑龙江省为例,三个地区分别于2002年、1999年和2000年颁布了地方《旅游管理条例》,并以此为基础,形成了包括旅游资源、旅行社管理、旅游饭店、旅游专项、旅游安全、旅游投诉、旅游行政执法等诸多单项政策法规在内的旅游法律体系。地方旅游法律体系正是由一系列地方性旅游单项法规和相关法律法规构成,是旅游法律环境的重要组成部分,是旅游执法和守法的前提、基础。国际旅游法也是我国旅游法体系不可或缺的一部分,是各主权国家意志协商的结果(国际旅游惯例除外),它的特殊作用是协调各国旅游法律的不同规定,为各当事国和各国当事人提供一个共同认可和遵守的、相对统一的行为标准。我国于2001年加入了世界贸易组织,旅游业作为服务贸易的组成部分,国家在发展旅游业的过程中,要信守《服务贸易总协定》的有关规定。另外还有1983年的马尼拉宣言、1983年的阿卡波尔科宣言、1973年的雅典公约、1994年的大阪旅游宣言、1995年可持续旅游发展宪章和可持续旅游发展行动计划等。

二、现存旅游法律规制的缺陷

首先旅游基本法缺位。我国虽已颁布了许多旅游法律法规,覆盖面也比较广,但法律效力却不高。从理论上说,我国旅游法律制度应该是以《中华人民共和国旅游法》居主导地位的完整的法律法规体系。旅游基本法作为我国旅游事业发展的根本大法,应该规定旅游业的发展宗旨和政策原则,以确保旅游业的健康发展。旅游基本法的缺位不能不说是我国旅游法律制度中的重大缺陷。其次旅游法律制度的空心化及矛盾性。我国诸多宾馆饭店缺乏一部具有足够权威的法律或法规来规范;随着我国旅游消费者的不断增加,我国也需要制定专门法律来保护他们的合法权益,仅靠现有的《中华人民共和国消费者权益保护法》和一些擦边性的相关法律是不够的。这些方面虽然是旅游行业的重要领域,却没有具体的法律制度,形成了空心化。现有的旅游法规中,有些地方的规定相互矛盾,带有明显的暂时性和应急性的特点,使有关当事人无所适从。在旅游饭店级别确定标准方面有两个规则,分别由中国国家旅游局和中国商务部制定,两个规则在内容上有差异,但有相同的法律效力。这不能不说是立法技术上的缺欠。最后部分法律法规缺乏具体性或透明度。我国在旅行社管理、旅游交通运输和旅游资源保护方面等都具备了相应的条件,但相关法律法规仍然是粗线条的,缺乏切实可行的、具体的操作程序;缺透明度尤其是地方性法规的又一问题,中国仍然存在一些所谓“内部规定”。这些规定未对公众公开,由有关主管机构执行。这些所谓的"内部规定"不仅不利于我国旅游业的发展,同时也违反了WTO的有关规定。

三、完善旅游法律规制的建议

1.出台旅游基本法,充实我国旅游法律。在结构体系上,我国完整的旅游法规体系的构成应以旅游基本法为基础,以旅游专门法规为主体,以旅游相关法规为补充。旅游基本法是指规定一个国家旅游事业的根本宗旨、根本政策原则和旅游活动各主体根本权利义务关系的法律。在加入世界贸易组织之后,只有一个较为成熟的旅游基本法,才能为旅游业日益激烈的国际竞争提供政策保障,确定基本的市场竞争规则,并借此解决长期困扰旅游界的问题。从国外旅游立法和实践经验来看,我国旅游基本法至少应该包括几方面的内容:其一是国家发展旅游事业的根本宗旨和原则;其二是政府主管机构在旅游事业发展中的作用和权限;其三规定各类旅游企业的行为准则,其目的是用法律手段加强对旅游企业的管理;其四规定对旅游者合法权益的保护;其五规定旅游资源开发利用保护的有关原则;其六规定对外旅游关系。旅游是一项跨越国界的综合性的社会活动。一个国家要发展旅游事业,会不可避免地涉及对外旅游关系。

2.修改部分的法律和法规,制定旅游特别法。目前我国大部分旅游法规是在1980年后期、1990年代中期以前颁布制定的,而据以制定这些法律法规的旅游业实际情况、旅游经营体制等基础条件发生了极大的变化,因此它们在很多方面均显得落后于现实,自然也失去了对市场的规范和指导作用,甚至于对旅游事业的发展带来了负面影响。因此,我们必须着力注意解决这些问题:整理现行立法,将不适应实际发展现状的法规予以废止或修改,并尽可能使之与国际通行做法相一致;对不利于操作的制度制定相应配套细则;根据我国在“入世”谈判中所做承诺,按照GATS的要求修改现行法律中与之相抵触的部分,将最惠国待遇、国民待遇、透明度原则落实在法律条文中;根据实践的发展,适时研究制定新的部门法律规范,以避免出现法律真空。

3.解决我国旅游法律制度重点问题的建议。首先在关于保护旅游消费者合法权益的法制方面。我国旅游消费者的投诉焦点主要集中在旅游合同的签订、执行等的问题上。因此,基于对我国目前旅游合同立法现状考虑,旅行社提供的旅游格式合同除了普通法的规制以外,还需要做一些具有针对性的规定。比如将旅游合同有名化;强调旅行社的先契约义务;限制不公平的责任条款等等。其次在保护旅游企业合法权益的法制建议。建立健全保护旅游企业合法权益的法规在立法上仍然处于盲点,问题的关键则在于缺乏保护旅游企业的法律条文、执法机构和法律服务。因此我们必须加强立法方面的工作、完善监督管理体制并且寻求适合于解决旅游纠纷的新途径。为规范旅游市场,从中央到地方都采取了相应的监督管理措施。但是,由于监督机构在组织、制度、人员、待遇、监督方式、运行机制上仍有一系列问题,使监督下作受到制约,权威不高,力度不大,面对诸多不依法办事现象难以人有作为。因此,作为旅游执法主体的各级旅游行政管理部门,应该进一步充实、配备管理、执法人员,形成一套自上而下的监督程序。这样,才能有效维护旅游市场秩序,不但保护旅游者的合法权益,而且旅游企业的合法权益也得到了有效的保护。最后关于保护旅游资源的法制建议。针对我国旅游资源的开发、利用保护过程中存在的问题,以及对旅游资源管理所形成的一系列法律关系的实际来看,应建立一部统一的完整的法律来进行调整,即制订一部中华人民共和国旅游资源保护法。该法至少应该包括以下内容:旅游资源的开发必须建立在生态环境的承受能力之上;旅游活动必须考虑对当地文化遗产、传统习惯和社会活动的影响;保持旅游目的地质量和满足旅游者需求,应成为旅游发展战略的主要目标。由于各级政府和社会公众对于环境资源保护的重要性还缺乏足够的认识,树立保护重于开发的意识,不能以牺牲旅游资源、环境保护为代价换取暂时的经济发展。通过广泛的宣传教育,使国民充分认识到人与自然、人与生物、人与环境的关系,自觉遵守、自觉执行环境保护法律法规,使各级政府和社会公众充分认识到旅游资源的开发与环境保护相协调才能有效推动经济发展,真正做到经济效益、社会效益和环境效益相统一。