小议农地污染的法律疑问释解

广西恭城县是全国示范基地，在生态农业建设过程中形成了三位一体的模式。据统计，全县6.3万座沼气池年可节柴16.4万多吨，相当于少砍伐森林5.46万亩，森林覆盖率从1984年的47%上升到现在的80.09%，水土流失得到有效控制[6]。目前，恭城县的生态农业取得了阶段性的重大突破和实践成果，得到联合国的高度评价，还先后荣获多项国家奖励，成为全国生态农业的典型。但是随着人口的增多、城镇化的进程导致农地污染问题出现，这些问题亟待解决，同时解决这些问题可为生态农业的可持续发展提供保障。

（一）恭城县农地污染的现状

恭城县出现的农地污染主要表现在地表污染和深层污染这两个方面。1.地表污染在恭城县的农地污染中，地表污染最普遍，也是最常见的，主要是在农业生产中使用农药化肥以及生活垃圾和污水的排放对农地造成浅层次的污染。随着恭城县农业生产规模的发展，特别是水果种植业的规模不断扩大，需要大量农药化肥来种植和防治病虫害，农药化肥的污染也就随之而来。人口的增长使生活垃圾和污水排放增加，但是农村缺少相应的处理设施，垃圾和污水一般都是直接排入农地或沟渠，在一定程度上造成对农地的污染。该县一些农户一直用煤作为能源，煤燃烧后的煤灰一般都是用来混合农家肥。长期施用含有煤灰的农家肥，会降低畜肥的营养成分，造成土壤严重砂化。该县的畜牧养殖业也有一定规模，能生产大量畜牧粪肥。但是这样的肥料大部分都是未经处理的，农民将其施用到地里，里面掺杂的有害物质都会对土壤造成不同程度的污染，给农业发展带来危害。2.深层污染农地的深层次污染主要是工业生产排放的工业废水、废弃物，矿区采矿排放的废水等造成的污染。近年来，恭城县引进南方水泥、龙星电锌等一批工业企业在该县建厂生产，以发展县域经济。但是目前这些工业企业都是征用农地进行建设的，生产厂房周边都是农地。这些企业的污染防治和处理设施并不完善，导致工业排放的废水、废弃物污染了附近的农地。恭城县分布有锰矿、铅锌矿、锡矿、铁矿等矿产资源，开采矿石排放的废水一般都是直接流入河流或沟渠之中。这样的污染源对农地的破坏最大，工业废水、采矿排除的废水含有重金属等污染源渗入底层难以降解，属于深层污染。另外，农药化肥的使用对农地造成地表污染之后，仍然有一部分无法自然净化，会随着整个生态循环系统如水循环一样进入地下形成深层污染。

（二）农地污染的主要原因

随着恭城县经济和社会的发展，人口不断增多，水果种植规模不断扩大，生态农业的建设过程中出现了农地污染问题，近几年的柑橘黄龙病就是佐证。该县的农地污染主要源于农药化肥废弃物的不当处理，生活垃圾和污水的不当排放，农业和工业建设生产中的污染，当地居民环保意识缺失、政府缺少有效的监管措施防治。以下对这些问题进行详细分析。1.农药化肥和废弃物造成的污染根据现代农业科技的发展要求，对农药化肥的施用应当具备相关条件和适用技术。但是恭城县的农民由于相关技术和器械不完备，加之缺乏科学使用农药、化肥的知识，造成农药化肥大量浪费并直接污染环境。另外，一些果农缺乏环境保护意识，随意丢弃农药化肥的包装袋、塑料瓶等，农药化肥的残余随农业灌溉用水渗入地下，污染了农地。恭城县每年进行水果交易的时候，都会有许多用塑料袋包装的坏果需要处理。但是当地果农一般是将其直接倒入河流或沟渠，这些坏果被塑料袋包装，很难进行自然降解和净化，往往堵塞河流，不但不利于农业灌溉而且污染河水和农地，更为严重的是，这些受污染的河水或溪水最终都会通过水流的循环渠道进入人类的饮用水区域，从而进入生活循环系统，并得以逐渐积累，危害人类身体健康和生存环境。另外，恭城县的人口增长导致该县生活垃圾和生活污水增多，成为该县垃圾的主要来源。但是乡镇和农村地区的很多生活垃圾都是堆放在农田旁边、河塘里，导致农地被污染。城镇建设过程中的建筑垃圾也不断增多，很多建筑垃圾被丢弃在农田附近，其中含有化学成分的原料就会造成污染。2.矿产开采和工业企业生产排污造成的污染恭城县境内分布着丰富的锰、锡、铅、锌、铁等矿产资源，开采矿产是该县一项重要的经济来源。目前该县具有恭城镇的锰矿区、栗木镇的锡矿区、西岭乡的铅锌矿区等矿产开采作业区。这些矿产都蕴藏在山区里，采矿作业区都建在山上，而山下一般都是耕地，其灌溉用水甚至生活用水的水源都来自山区。矿区的排污设施十分简陋，许多废水直接排向河流，污染了农地和生活用水。同时，恭城县大力发展一些乡镇企业，并且引进了外来工业企业如南方水泥、龙星电锌等，以解决当地的就业问题，增加财政收入，促进经济发展。但是这些乡镇企业和工业企业的生产场所都是征用农地进行建设的，其排放的工业废水等污染物会污染厂房周边的农地。矿产开采和工业企业的排污带来的生态环境破坏是最为严重的，也是最难治理的。农地一旦被这些污染源污染，其损失难以估量。3.环保意识缺失、政府监管不力生态破坏和环境污染的一个主要因素就是许多农民缺少环保意识。在渴望提高经济收入和环境意识不足的双重压力下，农民为了提高农产品质量，就会大量使用农药、化肥、农膜等，至于是否会造成环境污染则缺乏必要的认识。恭城县的生态农业建设解决了农村能源问题，但沼气建设不是万能的，农药化肥污染、人口增长带来的生活垃圾、污水处理等问题必须采取其他技术手段予以解决。如今恭城县的农民甚至政府过分依赖沼气建设的作用，忽视了在农村地区进行垃圾和污水处理的相关保障机制和配套设施的建设，导致农村居民无法及时得到垃圾和污水处理的技术支持和设施建设，造成农地污染问题的出现，影响了生态农业的可持续发展。恭城县政府在提高农民收入过程中坚持生态农业建设，取得了较好的成果，但是忽视了对农村环境和农地污染的防治工作，对农业生产、矿产开采以及工业发展的污染防治没有进行有效监管，而且没有完整的法制体系进行保障，污染防治工作难以有效展开。

二、广西恭城县农地污染防治法律体系的完善

目前，提高广大农民的农业生态环境的保护意识，并制定自治法规保障恭城县生态农业，构建农地污染防治工作的自治法规体系，是有效防治农地污染，实现生态农业可持续发展的一项重要任务。

（一）提高农民生态保护意识

现阶段农民的意识里只注意到农地的经济资源而忽视了环境保护，必须在农民的思想观念中灌输农业环保意识。要做到这一点，应该培养农民的生态道德，提高农民的环保意识。农民生态道德是指其在生活生产中树立起来的尊重自然、自觉建设和改善生态环境，与生态环境和谐发展、共存共荣的道德观念[7]。恭城县作为少数民族自治地方，当地各民族都有关于保护山林、湖泊、河流的习惯法，具有环境保护的法文化内涵，虽然很多带有自然崇拜的迷信色彩，但这对保护当地的生态环境起到了重要作用，也是该县生态农业建设的重要文化支撑。因此，要加强农民的生态道德培育，引导农民树立对生态环境的保护意识，形成适应现代化农业发展的生态道德价值观，贯彻落实环保政策和法律法规。提高农民对农地污染防治的思想认识，增进农民的生态道德和环境保护意识，有利于农地污染防治法律法规的实施和执行，只有处于农地污染防治第一线的农民认真贯彻执行相关法律法规，才能及时有效地防治农地污染。

（二）制定相关单行条例保障生态农业的可持续发展

目前，恭城县防治农地污染、保证生态农业可持续发展的主要任务是通过制定单行条例把生态农业的发展成果以自治法规的形式巩固下来，形成防治农地污染和环境污染的长效机制，为合理开发利用农业自然资源，保障人体健康和农、畜、水产品质量，促进生态农业的可持续发展提供有力的法制保障。恭城县是我国的民族自治地方，县人大具有《宪法》和《民族区域自治法》赋予的自治立法权。在解决有关农地污染的问题上，应当充分行使民族自治地方立法权，发挥自治法规解决本地方实际问题的地缘优势，结合相关法律法规制定单行条例。可以考虑制定一部《恭城瑶族自治县农地污染防治条例》，对居民生活垃圾、生活污水、农业废弃物、农药化肥残余、乡镇企业排污等可能造成农地污染的各种垃圾、污水的处理做出明确规定，关键是以自治法规的形式把相关部门防治农地环境污染的职责明确下来，规定相关的行政责任、民事责任和刑事责任。并将当地保护自然环境的习惯法中合理的成分纳入制定法的范畴，这样可以更好地调整农地污染防治过程中的法律关系，有利于该县农地污染防治法规体系的构建和完善，也有助于生态农业的可持续发展。

（三）加强法制宣传、贯彻实施相关法律法规

民族地区环境保护法律意识的提高需要加强环境保护的法律宣传。自治法规的有效实施在于人的主观能动性，恭城县政府以及有关部门应该加大普法宣传力度，积极引导农民遵循生态农业可持续发展的内在规律，自觉遵守相关法律法规，认真对待农业生产过程中产生的农地污染、农业污染源问题，配合有关部门对农地污染进行科学、及时的防治，实现生态农业的可持续发展，为全国农地污染防治提供实践经验。要加大农村环保执法力度以及环保法规的宣传和执行力度，包括加大执法频次和处罚力度，恭城县虽然是生态农业的典型示范基地，但是经济的发展也对农村生态环境造成了一定的破坏，而农地污染防治法律制度的不健全无法有效保障农地污染防治工作的顺利开展；另外还要将环境执法监管与建设项目审批结合起来，对违法排污的乡镇企业坚决整顿、关停，遏制农地污染的发展；同时应该扩大民众的参与。广大民众是防治农地污染，保障生态农业可持续发展的主力军，应当坚持从群众中来、到群众中去的方针政策，依法保障民众的参与权和环境权，在农地污染防治的公共事务中应当保障各方主体的共同参与、平等协商，促进利益关系的和谐，为农地污染的防治和生态农业的可持续发展奠定基础。

（四）加强农地污染防治的行政监管

对农地的生态保护和污染防治主要依靠行政执法层面的监督管理，在农地污染防治的执法层面，具有行政监管执法权的部门有很多。根据《宪法》、《环境保护法》及现行各环境单行法的规定，环保执法机构主要有：国务院和地方各级人民政府、国家环境保护总局、国土资源部、水利部、农业部及国务院其他具有环境资源监督管理权的部门如交通、卫生、气象、旅游等部门[8]。我国在农地污染防治方面存在交叉执法、多头监管的现象。有学者认为这是由于我国环境管理体制立法缺乏一部完整统一的“环境行政组织法”，立法形式失之散乱，立法内容失之粗疏，立法授权不尽科学所致[9]。这样的执法体系不利于农地污染防治工作的有效开展，应当构建以环保行政主管部门统一监管，其他有关主管部门在各自职责范围内对农地污染防治实施相应监管的执法体制，同时突出农业行政主管部门对农地污染防治的职责和权限。具体权限分工为：农业行政主管部门制定农地污染防治规划，组织开展高效低毒、低残留或无残留的农药化肥、农膜等农业生产资料的引进和使用；环保部门会同农业行政主管部门对农地污染进行定期监测和检查；企业排污造成农地污染的，农业行政主管部门和环保部门应当报请本级人民政府采取防治措施，限期内不能达标的，建议当地人民政府关停；对于造成农地污染的责任人，由环保部门进行处罚。政府应当做好农地污染防治监管的协调工作，避免推诿扯皮等情况出现。另外，必须对农地污染防治的执法部门出现的失职、渎职等违法行为做出规制，防止执法人员滥用职权或者玩忽职守，影响农地污染防治工作的进行。农地污染的局域性特点强，治理难度高，修复成本大，对依靠土地为生的农民的损害更是根本的、致命的。农地一旦被污染将会影响耕作质量造成直接经济损失，并造成有害物质在农作物中累积，通过食物链进入人体，引发各种疾病，最终影响食品安全，危害人体健康。目前全国受污染的耕地多数集中在经济较发达地区，少数民族地区相对较少，而且时间不长，若及时治理将可以有效遏制农地污染的蔓延。所以，我们应当高度重视民族地区的农地污染问题，国家应当加大对民族地区的农业投入，保证民族地区防治农地污染的政策、资金和技术支持，并且加快国家农地污染防治的相关立法，完善农地污染防治法律体系，为全国农地污染防治工作提供制度保障。民族自治地方也应当根据自身实际情况制定农地污染防治方面的自治法规，配合国家立法，形成具有地方特色和防治实效的农地污染防治法规体系，为防治农地污染、保护农业生态环境提供相应的法律机制和制度平台。