努力探索经济转型中的行政管理体制改革

　　经过16年探索实践，浦东开发开放实现了高起点、跨越式发展。截止2005年底，生产总值从1990年的60亿元上升到2108亿元，增长35倍，年均增长19.2％，经济总量占上海全市的近1/4，单位产值能耗接近发达国家平均水平。坚持实施全方位、宽领域、多层次地对内对外开放战略，累计引进了13000多家外资企业和9300多家内资企业，合同外资超过300亿美元，经上海市政府认定的跨国公司地区总部达69家。

　　浦东新区开放过程中的改革创新

　　浦东新区16年来跨越式发展，既得益于扩大开放，也得益于在开放过程中的改革创新。开发开放之初，浦东就在政府改革等方面进行了积极探索，建立了“小政府”的管理格局，探索了一系列行之有效的做法，奠定了良好的基础。比如，在机构设置方面，浦东按照“精简、统一、高效”的原则，借鉴世界先进管理理念，实行大系统综合管理，按照政企分开的原则，一律不设企业主管局，将政府不该管、管不了的职能交还给企业和社会，形成了一套相对精干的“小政府”管理模式。政府机构仅设13个职能局，编制最先是800名，后增加到1080名，与上海市其他区县相比，机构减少了1/2，人员减少了1/3，相当于国际同等规模区域的政府机构设置。在政府服务方式方面，浦东学习国外先进经验，将有关职能部门集中办公，形成“一门式”服务，提高了政府服务效率，方便企业办事。

　　新时期新阶段，浦东的改革和发展都处在一个重要的转型期。这个转型期的主要特点，就是经济体制转轨、城市功能提升、社会发展转型。为此，我们的开放格局、发展模式、发展动力也都需要转换。从开放格局看，浦东正从开放的“窗口”成为开放的“枢纽”，努力构筑开放型经济的制高点。从发展模式来看，浦东正从开发区、功能区转向外向型、多功能、现代化的成熟城区、成熟社区。同时，浦东的发展动力也已经从要素驱动为主转向创新驱动为主。要顺利实现这一转换，必须更多地依靠改革创新，必须以改革促发展。当前的改革，系统性强、涉及面广、触及利益层次深、配套性要求高、风险程度大，改革利益的非及时性和非均衡性使改革动力受到挑战，必须整体规划、统筹兼顾、稳步推进。而政府改革是各项改革的核心，绕不过去，必须改；同时政府改革又是“骨头连着筋”的改革，是“自我革命”，涉及到方方面面、涉及到每个部门，改革的难度很大，必须打破束缚经济社会发展的旧框架和不合理的行政管理体制，大力推进政府事务重组和流程再造，努力为社会和谐“助推”、给经济发展“松绑”、替对外开放“清障”，为在更高的起点上实现快速发展营造良好的环境。政府改革成了浦东新一轮发展的内在需要，势在必行、时不我待。

　　“精深化”开发，要求“精细化”管理和服务

　　随着浦东开发建设的深入推进，一些深层次的矛盾逐步凸显，特别是浦东的“精深化”开发，越来越需要政府的“精细化”管理和服务。这对行政管理体制改革等“软环境”方面的建设提出了更高要求。浦东“十一五”发展面临2010年上海世博会和国家综合配套改革试点两大战略机遇。这将为优化浦东的基础设施“硬环境”和体制机制“软环境”提供巨大的推动力。特别是，综合配套改革试点，对浦东既是压力和挑战，更是未来发展的重大机遇和强大动力。在全国改革进入攻坚阶段的大背景下，中央决定在浦东进行综合配套改革试点，提出了“三个着力”的要求。“三个着力”中的第一项，就是要求浦东“着力转变政府职能，构建从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的责任政府，注重制度环境建设和改造的服务政府，依法行政的法治政府”；今年3月份，全国经济体制改革大会和上海市推进浦东综合配套改革大会的相继召开，为新时期浦东推进行政管理体制改革指明了方向、明确了重点。

　　当前，浦东政府行政管理体制改革以建设“责任政府、服务政府、法治政府”为目标，将工作重点分为三个层次：一是在管理模式上，对上积极探索参照“二级市”的运作机制，创新政府管理体制和管理方式，充分用好市里可能赋予浦东的更大的自主发展权；对内进一步理顺新区与功能区域、街镇的事权划分，做到垂直执行强有力、平面覆盖无空白，完善“小政府、大社会”管理模式。二是在政府职能上，全面推进政企、政资、政事、政府与社会中介组织分开，推进第四轮行政审批制度改革，进一步减少审批事项，简化审批流程，完善“一门式”服务，提高服务效率。作为区一级的政府，我们将努力把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。三是在政府效能建设上，探索建立体制外的投诉制、体制内的监察制、自上而下的问责制和社会化的评估制“四项制度”。

　　行政管理体制创新的核心，是建设高效、简洁的公共服务型政府

　　一是政府工作必须注重老百姓的感受、注重终端管理。行政效能高于行政效率，只有被老百姓认可的行政效率才能上升为行政效能。目前，新区政府职能还有一些与经济社会发展不相适应的地方，政府职能上还有“越位”和“缺位”现象，导致管了许多不该管的事情，而该管的事情却没有管好。二是政府工作必须注重社会参与、社会互动。通过建立新型的政社合作关系，努力实现政府调控机制与社会协同机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动。三是政府职能转变、行政管理体制创新，必须从“物理整合”提升到“化学反应”。浦东新区将在坚持“大系统综合管理”的基础上，大力推进政府事务重组和工作流程再造。因此，“有所作为”需要的是有效能的作为。浦东新区着力于行政效能建设，建立和完善投诉制、问责制、评估制和监察制这四项制度，目的在于促进政府职能的转变、推动政府管理体制的创新。四项制度建设是个系统工程，效能评估是内容、行政问责是保障、效能投诉和电子监察是手段。

　　评估制度着眼于打造透明政府、责任政府，提高政府提供公共产品和公共服务的质量和合法性、合理性。对于政府工作和政府自身建设，评估是一面镜子。新区是“小政府”，“小政府”的实现离不开“大社会”的培育和支持，而“大社会”的形成则需要社会更多地参与公共事务。政府要提供公共产品和公共服务，政府提供公共产品和公共服务的数量和质量，必须接受公众的评估。从当前实际情况看，政府的行政行为还没有达到自觉接受公众评估和监督的程度。建设公共服务型政府，应当更加注重公共服务的质量、老百姓的感受，建立起多重评估的体制。这种体制不仅包括党委和人大政协的评估、上级评估、专家评估、政府机关的自我评估等，还要引进社会的第三方评估，建立科学的评估体系。

　　行政问责制度的目的，在于形成清晰完善的责任体系，形成对公权力的强大规范和约束。有权必有责，有责就要受到监督。问责制就是要加强与权力相对应的责任。问责制既是建设责任政府的客观要求，也是推进依法行政的重要保证。只有权责统一，才能形成依法行政的基石。借鉴各地经验，结合浦东实际，我们积极探索和建立具有地方特色的行政问责制度，在纪律监督、法律监督之外，开辟了第三条监督渠道。我们理解，建立问责制度，关键是形成一级对一级负责的责任体系，形成一种敢于问责、敢于负责的工作规范和工作精神。作为行政机关，新区政府将努力加强执行能力和合作能力建设。执行能力就是凡是各级党委定的事项，上级行政机关布置的任务，雷厉风行地执行；合作能力就是当好配角的能力，我们把这两种能力作为考核干部的重要指标。总地来讲，通过建立问责制，能够督促行政首长认真检查本部门、本单位的工作制度和工作状况，及时查堵工作漏洞和隐患，切实履行好工作职责，真正体现“权为民所用、利为民所谋”的理念。

　　行政效能投诉制度拓宽了对行政机关及工作人员的监督渠道，督促行政机关及其工作人员依法履职，减少行政失误，提高行政效率。因为投诉是人民群众对政府工作最直观的反映，是政府发现问题、改进作风、提高效能的一个重要渠道。通过建立投诉中心，能够使监督更加具有针对性和群众参与性。在设立机构的同时，出台有关暂行办法，健全了机构设置、确立了受理范围、明确了工作职责、建立了相关的配套制度和措施，使行政效能投诉更加具有操作性。各类企业、广大人民群众，以及机关之间，都可以对具体行政行为进行投诉，可以直接参与监督，督促行政机关及其工作人员依法履行职责。

　　行政审批电子监察制度体现了现代政府的特点，旨在运用现代技术手段，构建现代化高效率的政府服务平台。去年以来，国家监察部和国务院审改办在一些城市进行试点，探索运用网络技术，对行政行为和党政干部进行更有效的监督。电子监察制度借助浦东市中心的电子系统，对行政事项办理情况进行实时、全程和自动监控。实施电子监察制度，能够使行政监察由事后监察为主转变为事前、事中、事后监察相结合，也可以使监督监察由软约束转变成为硬约束。作者： 张学兵