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公共事业管理社会化研究

来源:UC论文网2019-05-15 09:22

摘要:

  内容摘要:社会化是公共事业管理改革根本的价值取向。本文否定了将社会化简单等同市场化或民间化的观点,指出社会化的实质是打破政事一体化格局,赋予事业组织法人地位、引入竞争机制和拓宽民间参与空间,进而高质高效地为公众提供事业服务。本文在分析社会化的本质内涵和基本动因的基础上,重在探讨衡量社会化的标志及推进社会化的途径。  关键词:公共事业管理社会化标志途径  社会化的内涵诠释  公共事业管理“社会化...

  内容摘要:社会化是公共事业管理改革根本的价值取向。本文否定了将社会化简单等同市场化或民间化的观点,指出社会化的实质是打破政事一体化格局,赋予事业组织法人地位、引入竞争机制和拓宽民间参与空间,进而高质高效地为公众提供事业服务。本文在分析社会化的本质内涵和基本动因的基础上,重在探讨衡量社会化的标志及推进社会化的途径。


  关键词:公共事业管理社会化标志途径


  社会化的内涵诠释


  公共事业管理“社会化”的改革取向,得到政界和学界的普遍赞同。但究竟“什么是社会化”,无论是政策层面还是学术层面都存有争议。目前对社会化的理解存在两种极端的观点:一是认为社会化等于市场化,面向社会就等于进入市场;二是认为社会化就是民间化,实现事业载体的非营利化、非政府化。前者强调将事业组织推向市场,运用市场机制来解决事业供给问题。但“利润最大化”是市场化的核心驱动力,这很可能使事业组织异化成企业,其公益性将消失殆尽。而后者强调事业组织向民间组织转化,运用社会机制解决事业发展问题。但兴办公共事业是政府不可推卸的责任,“国家出资举办”有法律的规定,完全民间化将成为“不可能完成的任务”。可见,将社会化简单等同市场化或民间化是不合适的。


  社会化、市场化、民间化虽有共同之处,但也有质的区别。三者都认为需要“去行政化”,即改革行政化事业管理模式,使事业组织摆脱政府“附属物”状态,成为独立的社会实体。尽管社会化包含着去行政化、市场机制、民办力量等改革“因子”,但决不意味着社会化就与市场化、民间化划等号。我国已初步形成国家、市场、社会三元结构,发展出政府、企业、事业组织三种组织,形成了与之对应的三种运行机制,即国家机制、市场机制和社会机制。事实上,社会化并不是否定这三种机制中任何一种,而是要平衡三种机制在公共事业运行中的比重。社会化也不是改变事业组织的固有属性,而恰恰是对事业组织本性的“回归”。社会化不单是政府管理职能、管理手段的小幅度变化,而是对政府和事业组织关系的重新定位和根本调整。总之,社会化既非市场化也非民间化,其实质是打破政事一体化格局、赋予事业组织法人地位、引入竞争激励机制、拓宽民间参与空间,进而高质高效地为公众提供事业服务。


  公共事业管理社会化主要包括四方面内容:一是组织社会化。改变事业组织依附政府的状态,成为自我管理、自我约束独立的法人实体,回归其非营利、非政府、公益服务的本质属性。二是服务社会化。打破条块分割、部门所有的限制,按照消费引导生产的原则,依据公众需求确定事业服务的供给。三是配置社会化。改变行政单一化配置事业资源方式,以社会需求为导向,运用社会、市场、行政等多种方式进行配置,提升事业资源的配置效率。四是保障社会化。社会化意味着社会事业社会办、事业组织走向社会,原来的“国家人”、“单位人”将变成“社会人”。需要完善事业组织的养老、医疗、失业等保险制度,并统一纳入到社会保障体系之中,为事业的健康可持续发展建立保障“安全网”。


  社会化的基本动因


  (一)事务分化


  随着人类社会的发展和生活方式的转变,公共事务的比重不断提升,这使得政府难以或无力承担这些事务的管理。压力之下,公共事务就有了纯公共事务和准公共事务之分。其中纯公共事务仍归政府管理,而将政府“不应管、管不好”的准公共事务推向社会。公共事务的分化促使公共组织由一元结构(政府)向二元结构(政府和事业组织)转变,这样准公共事务就有了政府让渡的载体,即事业组织。若没有公共事务的分化及公共组织二元结构的产生,准公共事务推向社会将失去承担者。事务分化为社会化提供了客观条件。


  (二)资源优化


  “公共提供”准公共产品存在固有缺陷,它偏离资源配置的最佳状态。从公众对准公共产品产生需求到政府着手供应,通常经过一个复杂的决策程序,时效上明显滞后于公众的需求。政府制定的供给政策往往倾向于平均需求,与部分公众的偏好产生偏差:高需求得不到满足,较低的需求却供给过度。这种模式靠税收筹资,税收在收入分配上不可能是中性的,侵犯了个人“对生产所做的贡献决定其享受产品份额”的市场规则,造成额外的福利损失。需要寻求政府之外的社会力量,来实现准公共产品资源的优化配置。资源优化为社会化提出了现实诉求。


  (三)降低成本


  传统事业组织作为政府的附属物,往往把目光和精力放在政府财政拨款上,由于过分追求财政预算的最大化而忽略了管理成本,其后果是作为消费者和纳税人的广大公众无辜地承担了额外的成本。社会化是降低公共事业管理成本的主要途径之一,它使公共事业“虚置”的产权在法律和现实中得到明晰的界定,切断了事业组织企图通过财政拨款来获得经营成本的路径,迫使管理者不得不注重降低管理的费用。社会化将事业组织推向市场,竞争压力促使其努力降低服务成本,以提高市场竞争力。降低成本为社会化提供了内在动力。


  (四)提高效率


  公共事业管理效率的低下已成为一个不争的事实。政府对公共事业长期的“垄断”,使社会资源难以进入公共事业领域,造成公共事业投入与产出的不足。“垄断”导致了政府举办的事业组织,在缺乏竞争的环境中丧失提高效率的动力。实际运作过程中,事业组织的运作模式按照行政机构进行,缺乏责任机制、激励机制、约束机制、风险机制,活力不足、冗员充塞、效率低下。“资源使用效率最大化”和“管理目标实现良好”是衡量公共事业管理效率的两个重要维度,社会化有提升事业资源的使用效率和实现公共事业管理的价值。提高效率为社会化提供了目标追求。


  衡量社会化的标志


  民间力量办事业的比重。传统体制下,大部分公共事业都是利用国有资产举办的,制度安排上抑制了民间力量兴办公共事业的可能性。民间力量成为举办公共事业的主体,其特点表现为:事业发展的资本从国有资本转化为社会资本或融合资本,国家纵向独资转变为社会横向注资,国家集中承担风险转变为社会分散承担风险。在举办公共事业中,民间力量(非国有资产)和国家力量(国有资产)之间比例的大小,决定着公共事业管理社会化程度的高低。社会力量所占的比重越大,则社会化的程度越高。从这个层面讲,社会化所强调的是减轻国家财政压力、增强社会对公共事业的投入,实现“社会事业社会办”。


  让渡准公共事务的数量。政事一体化的制度安排下,政府往往把事业组织作为自己的下属,统管经营决策、人员编制与经费收支。事实上,这体现了政府包办一切公共事务的状态,它剥夺了事业组织以独立身份管理准公共事务的权力。政事分开是推进社会化的重要抓手,是增强事业组织服务职能的中心环节。推进社会化意味着政府将准公共事务转移给“属于公众自己”的事业组织,使事业组织以独立的法人身份成为管理准公共事务的载体。因此,政府向事业组织让渡和转移准公共事务的多少,决定着社会化程度的高低。


  志愿者参与事业的力量。志愿者的多少以及志愿服务贡献的大小,是反映公共事业管理社会化程度的一个重要的因素。几乎世界上所有公共事业组织都直接或间接地依赖于社会公众的志愿参与。志愿者出于自由意志而非个人义务贡献自己的时间、精力和技术,不以获取报酬为目的,旨在提高准公共事务管理效能及增进社会公益。志愿者参与公共事业的广度和深度,是衡量社会化的标志之一。


  社会补偿占收入的比例。社会化将打破事业组织吃国家财政“大锅饭”的格局,其经费主要来自于社会。社会补偿收入占事业组织总收入比例的大小,影响着公共事业管理社会化程度的高低。传统事业组织主要靠财政供养,自我生存能力较低,一旦国家财政供给不足,就会因资金短缺而陷入困境。社会化使公共事业组织获得较高的经费补偿能力,体现在两个方面:一是通过不断提高准公共产品的商品化程度,向消费者收取一定费用,进行消费补偿;二是通过不断提升自身的社会公信力,赢得公众的信赖和支持,进行捐赠补偿。


  事业组织的社会贡献率。社会化使公共事业组织聚集巨大的民间物质和人力资源,拥有较高的独立性和自治性。事业组织会以“第三种力量”活跃于现代社会之中,它的重要性宛如“点亮了千盏灯光”。事业组织社会服务方面的贡献,主要表现为构成服务产业、吸纳就业渠道、形成事业市场,对活跃市场、稳定社会、促进经济增长发挥重要作用。由此,事业组织社会服务的贡献率,是衡量公共事业管理社会化的标志之一。


  推进社会化的路径


  转换事业观念。只有切实转换事业观念,才能为推进社会化提供思想动力。为顺利推进社会化改革,必须解放思想提高认识,树立新的事业观念。一是并非所有的事业必须由政府直接举办,完全可以采用公办民助、民办公助或民间直接举办等方式。政府的职责是选择并确保公共事业发展目标的实现,不必要直接参与事业活动的经营管理。二是教育、文化、医疗等大部分事业品都可以商品化,只是在商品化的过程中,需要避免彻底商品化倾向,平衡公益性和商品化的关系。


  进行科学分类。对事业组织进行科学分类,是推进社会化的基本前提。我国的“事业组织”是一个异质性高、职能混杂的组织类别。组织社会化并不是说所有的事业组织都可以或适宜社会化。必须对现有事业组织进行科学分类,分出哪些组织能够社会化哪些不宜社会化。依据职能不同,可将事业组织分为行政、经营、公益三类。对于行政类和经营类,它们虽挂有“事业组织”的头衔,但并不承担“事业职能”,都不能算作真正意义上的事业组织。行政类组织承担的是政府职能,在性质上与行政机关并无二致,回归行政机关或参照行政机关管理是本然要求。经营类组织承担的是经济职能,理应转制成企业。将行政类和经营类剥离,剩下的公益类事业组织才是社会化的对象。


  实施政事分开。社会化是对“政事一体化”的“破冰”之举。政事分开是推进社会化的重要途径和主要抓手。政事分开的实质就是祛除事业组织的“行政化”。首先清晰界定和划分政府与事业组织各自的职能边界,由从属、控制的关系转变为平等、合作的关系。其次将行政经费和事业经费分开,防止政府及其人员占用或挪用事业经费。再者取消事业人员的行政编制,实行聘任制,统一采用事业编制。最后是政事管理方式分开。事业组织在机构名称等级、劳动人事、工资福利、目标考核、财务管理、组织运行等方面,均应与行政机关脱钩,取消行政级别,建立独立的事业运行机制和管理方式。


  重构事业制度。构建现代事业制度,是社会化改革的主要目标,也是推进社会化的重点和核心。现代事业制度是指与社会主义市场经济和公共事业发展规律相适应的一整套事业管理制度,它是有关现代事业组织的各种管理制度的总称。重构事业制度包括以下几点:一是从法律上确认事业组织非政府、非营业的性质,赋予事业组织的法人地位,健全事业法人地位。二是改变单一化的财政预算投资补偿体制,建立财政、经营、社会、政策等多元化的事业投资与经营补偿制度。三是建立开放、流动、公平、竞争和富有活力的新型事业人事制度,建立以国有资产管理和事业成本核算为中心的、收支统一的事业财务制度。四是构建目标管理、编制约束、会计审计、事业评估等多元化的事业监督制度。通过重构实现公共事业管理的科学化、民主化、法制化、多元化,彻底改变行政化事业管理模式。


  培育事业市场。社会化的一个必然结果,就是导致事业型市场的形成。而事业型市场则是推进社会化的依托和“土壤”。试想,如果没有事业型市场,事业组织就不能实现交换、供给功能,所生产的事业品不能流通到社会消费领域,提供公益服务也就无从谈起了。培育事业型市场主要有如下对策:一是推进事业服务领域的价格改革,提高事业产品的商品化程度。二是强化公众消费教育,提高消费能力和消费水平,合理引导居民消费投资方向,推动事业型市场的发展。三是采用高校设置相关专业、社会培训等形式,大力培养既懂专业又熟悉市场经营的事业人才,为培育和开拓事业型市场提供人才支持。四是完善事业型市场的法规,进行规范化管理,使事业型市场朝着健康、有序的方向发展。

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