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公共治理理论对高等教育管理改革的推动

来源:UC论文网2019-11-18 06:42

摘要:

  【摘要】公共治理理论因多元、民主、平等、合作的特征影响高等教育管理,以此发展出高等教育治理理论。公共治理理念带动高等教育管理的民主化进程,改善政府与高校的关系,提高高等教育管理效率,实现高等教育管理改革的本质诉求,促进公共利益的最大化。在高等教育管理改革中,政府应该转变政府职能和转换政府角色,加强宏观调控,制定和完善法律法规和监督机制,保证多元主体依法有序参与高等教育治理。  【关键词】公共治...

  【摘要】公共治理理论因多元、民主、平等、合作的特征影响高等教育管理,以此发展出高等教育治理理论。公共治理理念带动高等教育管理的民主化进程,改善政府与高校的关系,提高高等教育管理效率,实现高等教育管理改革的本质诉求,促进公共利益的最大化。在高等教育管理改革中,政府应该转变政府职能和转换政府角色,加强宏观调控,制定和完善法律法规和监督机制,保证多元主体依法有序参与高等教育治理。


  【关键词】公共治理;高等教育治理;高等教育管理;教育改革


  治理理论是从政府管理与市场调节社会资源的矛盾中产生,并迅速运用到社会的各个行业,因而从某种程度上可以把治理理论看成是政府管理机制改革的产物。治理理论发源于西方,盛行于西方,直到20世纪90年代才开始传入中国,并被中国学者们推崇。无论是在政府管理系统还是在高等教育研究领域,治理理论都成为举足轻重的理论体系。西方国家实施的政府治理改革思想和实践表明,作为准公共产品的高等教育领域改革应该从公共治理理论中吸取经验,结合中国高等教育的特殊教情,创造出一条符合中国国情的高等教育管理体制改革之路。


  一、公共治理中的高等教育治理理论


  (一)公共治理理论的内涵


  20世纪90年代西方盛行“更少的统治,更多的治理”的理念,并催生公共行政学改革的进程。公共行政治理是一种民主、多元、协作的状态,主体之间是平等和合作的关系,以此实行公共行政管理。这种治理理念以迅雷不及掩耳之势扩展到各个领域,其中包括教育、医疗、卫生、经济等,并在这些领域形成自己的独特的分析方法和理论思维。


  从词源的角度来看,治理(governance)源自拉丁文的gubenare,是指导、引导的意思。治理与传统的政府统治有着明显的区别:治理是政府管理的一种方式,其所需要的权力和权威都是上下双方互动的结果;而传统的统治观念仅仅是自上而下的统治过程。到了20世纪90年代,治理的内涵被广泛应用于各个领域,并被赋予各种新的内涵。1995年全球治理委员会发布的《我们的全球伙伴关系》研究报告给出具有代表性和权威性的内涵,即“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。这表明治理的本质特征:第一,治理是一个过程,而非结果和规则;第二,治理的主体可以是公共部门,也可以是私人部分;第三,治理强调的是双方之间的互动,而非一种制度;第四,治理更强调主体之间的互动调节,而非一方控制一方。在治理的过程中,双方利益得到调节,矛盾得到缓和,并且最终目的是为了维护多数人的共同利益。因而可以说,治理是在某种范围内利用权威来保证双方的协和,其目的是引导、规范和调节利益主体的活动,维护稳定的秩序,以此促进共同利益。


  公共治理是治理理论当中的分支,其本质内涵与治理一致,但是公共治理仍有其独特的特性:首先,公共治理体现权利与义务的统一性。每一个群体当中的个人享有平等权、协商权等权利,同时个体应该履行其群体共同意志和协商一致后的制度规则的义务。其次,公共治理体现协调引导性。治理的本质内涵就是利益主体之间的协商和引导,控制利益矛盾的扩大化,公共治理也体现利益主体之间的协商和引导。公共治理是运用权威维持群体内部稳定的一种行为过程,是在公共管理体制机制下,运用权威对个体行为进行规范和引导,从而促进群体最大的共同利益。


  (二)公共治理理念下的高等教育治理


  治理不仅强调主体的多元,既包括政府也包括社会组织和个人,而且强调治理的基础是建立在双方认可的权威而不是行政权威。因而,对于高等教育领域来说,高等教育治理就是冲破传统单一的政府管理主体,实现教育系统管理主体的多元、高校的自主参与、管理方式的多样,以此建立健全政府、社会、学校等多主体共同参与高校教育管理,提高高等教育水平,实现高等教育管理的体制改革目标。高等教育治理模式是指政府、社会、学校、市场等多元主体之间的沟通协作,通过多种沟通渠道和协商方式实现高等教育管理改革的目标,从而弥补中国传统高等教育行政管理体制的缺陷,实现高等教育新发展。“世界银行与联合国教科文组织认为,高等教育治理是指高等院校做出决策和采取行动所遵循的正式的或非正式的安排,包括外部治理和内部治理,外部治理处理高等院校与其主管者之间的关系,内部治理处理高等院校内部权力的分配问题。”[2]高等教育治理主要体现以下两个特征:


  第一,高等教育治理理念强调治理主体的多元性。传统的高等教育管理模式强调政府部门是其唯一的主体,行政命令高于一切。而高等教育治理强调参与管理高等教育管理的主体不仅包括政府,更包括社会组织、学校甚至私人部分等多元主体的通力合作,共同参与管理,实现多中心治理模式。


  第二,高等教育治理理念强调治理方式多元性。传统的高等教育管理模式仅仅运用行政手段管理高等教育,难以体现教育资源分配的公平性。而高等教育治理更强调综合运用行政、经济、法律、市场等诸多方式进行协商管理,构建相互平等的协商模式,以此提高管理的效率。


  二、公共治理在高等教育管理改革中的推动作用


  改革开放以来,中国不断进行高等教育管理改革的探索实践,主要体现为三个方面:中央内部以及中央与地方政府之间的关系的改革探索、政府与高校关系的改革探索、高校自主办学权的探索。实践证明,高等教育治理理念在推动高校教育管理改革中起到至关重要的推动作用。


  (一)推动高等教育管理民主化,改善政府与高校的关系


  公共治理强调多元主体之间的平等协商沟通,通过增加关乎自身利益的主体一同治理高等教育,弥补传统政府命令式管理模式的缺陷,从而构建政府与高校新型关系。所以说,公共治理理念在高等教育管理改革中发挥着祛除以政府作为单一管理主体的弊端,实现多元主体以及多样化的管理方式,从而提高高等教育管理的民主化程度。建立在平等、民主基础的多元管理主体将会促成多元化的格局,完善我国高校教育管理制度,更好地培养为实现中华民族伟大复兴的青年人才。在政府、高校、社会组织、市场等多元主体民主管理的高等教育中,通过多元主体民主协商的方式表达各个主体的诉求,从而更好地实现多元主体的共同利益,达到高等教育的善治。这种管理模式能够改善政府与高校的关系,有效地解决当前中国高等教育管理中的官僚化、行政命令化的问题。


  改革开放以来,在简政放权的浪潮下,政府开始探索高等学校的独立法人地位,厘清政府与高校之间的关系。1992年原国家教委出台的《国家教委关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》指出:“国家教委直属高校是由国家教委直接管理的教育实体,具有法人地位”[3]。这是政府首次提出高等学校的法人问题。1998年出台的《高等教育法》明确指出高等学校拥有独立的法人地位。高等学校法人地位的确定,不仅仅是民事主体的确定,更是保证学校、教师的教学和科研、管理学生的独立地位。所以说,从高等教育治理的主体来说,高等学校拥有独立的法人地位能够确保高等学校与政府处于平等的地位,共同治理高等教育。正是因为公共治理理念在高等教育管理中的运用,才使得这些法律法规出台,推动高等教育管理民主化,从而改善政府与高校的关系。


  (二)实现高等教育的“善治”,促进公共利益的最大化


  公共治理的最大目标是实现“善治”,高等教育治理理念的目标同样是“善治”。“善治”是高等教育管理改革所追求的目标和本质诉求。公共治理理念能够实现高等教育的“善治”。主要体现在以下两个方面:


  第一,公共治理理论强调多元主体参与利益冲突和矛盾的解决,确保涉及的公共利益或者公共资源得到最大化利用,充分发挥教育资源和社会资源的最大作用。在多元主体协商的过程中,高校能够获得切适的资源,并充分发挥这些资源的作用,有效地实现高等教育“善治”的目标。


  第二,公共治理理论强调治理主体的平等地位,确保多元主体之间的合法权利和利益,让多元主体以主人翁身份参与到高等教育管理当中,从而有利于构建平等、合作的高等教育公共治理模式。在这种模式的作用下,各类主体在尊重各方利益的前提下,找到有效解决利益冲突和矛盾的方法,实现高等教育“善治”的目标。


  (三)制定科学的体制机制,提高高等教育管理效率


  公共治理强调参与治理的主体多元化,在高等教育治理中强调多元主体平等参与治理,必然会促进高等教育管理效率的提高。第一,与高等教育相关的各类主体以主人翁的身份参与治理高等教育,会促使各类主体有渠道和机会表达自己的利益诉求。这种有效的利益诉求表达机制,保证了各类主体利益获得公平对待,从而促进各类主体治理高等教育意愿,提高高等教育管理效率。第二,高等教育治理理论强调综合运用平等协商、合作等治理方式,发挥现代治理模式成果中的评价机制、法律手段、经济手段的综合作用,形成科学合理的调控机制和化解矛盾机制,从而在高等教育管理体系中形成平等协商的治理关系,实现高等教育治理途径的多元化,提高高等教育管理效率。


  三、中国高等教育管理改革的路经方向


  公共治理理念提倡民主、公平、协商、多元,为中国高等教育管理改革提供了三个方面的路径:在高等教育管理改革的过程中,政府要不断转变角色,真正做到政府权力下放;高等教育改革始终要以“善治”作为目标,提高教育管理的效益;营造民主公平的运行秩序,平衡多元利益主体。


  (一)政府角色转换与职能转变,实现高校自治


  高等教育治理理论既强调多元利益主体平等参与教育治理,又要求政府治理高等教育公正、合法和透明。这使得今后高等教育管理改革过程中,政府要转变职能,简政放权,逐步实现高校自治,真正形成政府、学校、社会组织和市场多元主体共同治理高等教育。首先,政府转变角色和职能的同时,要把握好宏观调控方向。政府要由“划桨”转变为“掌舵”,实现传统的唯一管理者身份转变,做到与多元利益主体平等相处;要加强宏观调控,把握好高等教育发展方向,避免高校进入教育误区。政府的主要治理方向应该是规制高等教育培养的基本目标,确定高等教育发展的结构和规模,防止和弥补市场带来的缺陷。其次,政府应强化对高校的监督,确保高等教育在阳光下治理。政府在简政放权的同时,要制定对其他主体的监督机制,确保多元主体能够得到有效的监督和制约,避免出现偏离高等教育发展的基本轨道。高校要实行法律范围内的自治,高校必须依照法律法规进行治理,履行教育的基本功能,接受政府和公民的监督。只有这样才能更好地实现政府宏观管理和学校内部自治的统一,促进高等教育有序发展。


  (二)创新高校内部管理机制,提高教育管理的效益


  高等教育治理理论强调教育主体的自治,关键是要建立高校内部治理机制。高校内部管理机制的创新,是提高高校管理水平和高等教育管理改革成功的关键。首先,高校管理者应该充分利用各种教育、经济等资源,有效调动参与主体的积极性,使其投身高校教育管理事业。其次,高校在人事管理制度上进行全方位创新,推行教师和管理人员的聘任制,提高教育管理的效益,实现教育治理的“善治”。


  (三)营造民主公平的运行秩序,平衡多元利益主体


  教育公平是高等教育治理理论的重要特质,主要体现在入学机会公平、就业机会公平等各种“教育机会公平”。首先,政府要制定合理的教育机会公平制度,加强相关方面的宏观调控,提供相关的政策支持。其次,制定和完善相关的制度建设,确保高等教育体系的公平、公正。同时,要完善相关的监督机制和惩戒机制,避免出现破坏教育公平的“蛀虫现象”和“害群之马”。


  【作者简介】陈思蒙(1981—),男,吉林省吉林市人,中国传媒大学南广学院副校长兼党委副书记、硕士。

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