学前教育立法的宗旨及其实现

　　摘要：学前教育立法应以学龄前儿童受教育权的保障为立法宗旨，并以此构建相应的权利义务内容以保障受教育权的全面实现。学龄前儿童受教育权明显区别于义务教育阶段受教育权，具有权利主体的特殊性、义务主体的复合性、内容的复杂性、与其他权利的整体性、权利义务的不对等性等特征，呈现受教育权的特殊形态；以自由权属性为根本，兼具社会权、福利权的特征。受教育权的内容可解构为免受不当教育的权利、受教育自由权、学习权、受教育平等权等。学前教育立法应以受教育权的保障为核心宗旨，在立法中坚守儿童利益最大化原则，体现学前教育规律，合理分配各主体的义务，建立学前教育分类管理制度，并重视弱势补偿。

　　关键词：学前教育立法；立法宗旨；学龄前儿童；受教育权；免受不当教育的权利；受教育自由权；学习权；受教育平等权

　　陶琳(陕西学前师范学院幼儿教育学院，陕西西安710100)

　　儿童受教育权可以大致划分为学龄前儿童受教育权与义务教育阶段受教育权。受教育权的发展过程可浓缩为“确立—法定—实现—提升”几个主要阶段。与义务教育阶段受教育权相比，我国学前教育阶段受教育权在理论与实践层面皆停留于“确立”这一初始状态。我们应在充分尊重学前教育规律的基础上，正面回答学龄前儿童受教育权特征、性质、内容及如何实现的问题，为学前教育立法夯实理论基础。

　　一、学龄前儿童受教育权的特征

　　1.学龄前儿童作为受教育权利主体的特殊性

　　虽然各国国内法和国际公约对儿童受教育权的保护也多有规定，但是儿童，特别是学龄前儿童作为权利的主体存在障碍。在意识层面，学龄前儿童是否能够作为权利主体，即儿童是否有资格获得与成人平等的宪法权利，那就要看儿童是否受到成人儿童权利观的支配，儿童及其法律命运是否被操纵在成人之手[1]。在“儿童是家庭私有物”“儿童能力低下”等传统观念影响之下，改善成人世界的儿童权利观念，促使儿童获得与成人同等的尊严和尊重举步维艰。且儿童年龄越小，其主体资格获得认可的难度越大。比如，只有少数国家宪法规定了胎儿的权利主体资格；又如，在中华人民共和国成立前溺弊女婴、买卖亲生子女基本不负刑责；再如，在我国《家暴法》实施以前，打骂儿童一般被视作家庭内部事务不予干预。儿童作为生存权、健康权等基本权利主体的资格尚难保障，学龄前儿童作为受教育权的主体更难以获得认可。反之，儿童年龄越接近成人，其权利主体资格越易获得认可。比如，义务教育阶段失学被视为严重侵犯儿童受教育权，但学龄前儿童“入园难”“入园贵”等问题一般被视作社会公共服务问题，较少涉及对学龄前儿童受教育权的探讨，其实质是对学龄前儿童权利主体资格的忽视。

　　在法律层面，儿童作为权利主体享有一般权利与特殊权利。根据《中华人民共和国民法总则》第17条至第24条的规定：无民事行为能力的人包括不满八周岁的未成年人及不能辨认自己行为的成年人。我国学龄前儿童在权利能力上具备成为主体的资格，但其行为能力受限。在缺乏义务教育强制性的情况下，其作为权利主体享有受教育权主要依靠监护人保障。监护人不主张则其权利主体资格形同虚设。

　　在现实层面，社会条件尚未发展到能够提供给学龄前儿童成为受教育权利主体的充分资源的阶段。受到功利主义及工具主义的影响，受教育权的实现与保障既需要进行成本核算也需要进行效益估计。学前教育尽管能够对经济增长有所助益，但其无法获得短期收益或形成人力资源，与其他类型教育相比并不足以引起政府的足够重视。在教育资源、物质条件尚显不足的条件下，政府无法优先保障学龄前儿童受教育权的主张。

　　2.学龄前儿童受教育权的义务主体的复合性

　　学龄前儿童受教育权的义务主体经历了由家庭向国家倾斜的历史进程，最终应呈现家庭、国家复合状态。过度强调国家义务或家庭义务都会影响儿童受教育权的实现及质量。

　　基于伦理，家庭有义务为儿童提供稳定的高质量的生存、健康、教育等基本保障；同时，儿童在0—6岁阶段的身心状态及学习特点，决定了只有在家庭参与下儿童才能获得更好的发展。首先，儿童在此年龄阶段的心理和行为上表现出较强的亲子依恋，且这种依恋应该被支持和顺应，不可剥夺。与家庭保持亲密和谐的关系，能够提高儿童生存率，促进儿童身心健康发展。年龄越小的儿童离开家庭接收教育、培训的时间应越短。其次，儿童的个体差异①明显。教育部颁布的《3—6岁儿童学习与发展指南》明确提出：“尊重幼儿发展的个体差异。”学龄前儿童表现出的个体差异比其他年龄阶段更为明显。学龄前儿童比其他年龄阶段更加需要满足个体需求，需要给予充分关注。家庭教育在充分满足儿童个体需求方面比集体教养更有优势。此外，学龄前儿童的学习特点与其他年龄阶段差异较大，适宜在生活和游戏中学习。家庭生活是儿童发展的重要条件，教育机构不能代替家庭在学前教育中的作用。

　　为全面实现儿童权利，推进学习型社会建设，国家有义务保障学龄前儿童的受教育权。发达国家学前教育立法多有国家对学前教育在财政投入、家庭补贴、办学条件、师资队伍等各方面义务的规定[2]，我国应克服教育政策与法规中的工具主义与功利主义倾向，重视学龄前儿童受教育权的人权特性[3]，支持儿童获得更加幸福的生活。需要说明的是，国家对学前教育的义务并非指学前教育应纳入义务教育范畴。学前教育与义务教育相比不适宜采用统一、强制的方式进行推行、管理，应尊重学龄前儿童受教育自由权，合理分配国家教育权与家庭教育权。

　　3.学龄前儿童受教育权内容的复杂性

　　鉴于学前教育的复杂性，学龄前儿童的受教育权的内容相对其他类型教育更为复杂。学前教育的目的是为促进幼儿身心和谐全面发展，承担的主要功能包括保育和教育两大模块。教育内容包括健康、社会、语言、科学、艺术五大领域。培养目标包括为促进学龄前儿童在身心健康、生活能力、认知能力、道德情感、社会性、语言能力、科学素养、艺术审美等各方面的发展。学前教育的组织形式包括游戏、一日生活制度、课程、户外与体能活动、区域活动、主题活动等。学前教育机构的人员配备主要包括管理队伍、专业教师、专业保育人员、后勤安保人员等。学前教育机构的硬件设施包括教育教学活动场所、教育设备和玩教具、户外运动器械、卫生保健设备、保育设备、图书资料等(见表1)。

　　与义务教育相比，学前教育更为注重儿童作为人的发展，秉承保教一体的基本理念，教育内容丰富，教育形式多样，没有统一的制式，注重生成性教育，教育工作复杂繁重。要实现甚至高质量地实现学龄前儿童的受教育权，就必须在学前教育的各个维度投入巨大的人力、物力，并形成稳定的制度保障，这对社会的发展程度要求甚高。目前，我国已经进入第三期学前教育三年行动计划的实施阶段，在普惠性幼儿园的建设中已取得辉煌的成就，3—6岁学龄前儿童的受教育权得到初步保障，学前教育事业稳步发展。在政策制定及学前教育立法中，我们应对学龄前儿童受教育的公平性、受教育的质量给予重点关注。

　　4.学龄前儿童受教育权与其他权利的整体性

　　学龄前儿童受教育权与其他权利紧密依存，表现出较强的整体性。首先，学龄前儿童受教育权与生存权、健康权等基本权利紧密结合。学龄前儿童几乎完全依赖成人养育照顾，无法独立进行学习活动。不论家庭还是学前教育机构，都必须在保证儿童身心健康的前提下组织、开展教育活动，且儿童学习活动与儿童生活融为一体，无法分割。《3—6岁儿童学习与发展指南》指出：“遵循幼儿的发展规律和学习特点。珍视幼儿生活和游戏的独特价值……合理安排一日生活，最大限度地支持和满足幼儿通过直接感知、实际操作和亲身体验获取经验的需要……”对于学龄前儿童来说，一日生活皆教育。

　　其次，侵犯学龄前儿童的其他权利容易造成对受教育权的侵害。儿童在家庭、学前教育机构中遭受辱骂、体罚、虐待等侵害，直接导致儿童身心受到严重伤害，无法正常进行学习活动。创伤后应激障碍(Post-traumaticstressdisorder，PTSD)会阻碍儿童日后独立性和自主性等健康心理的发展，到成年期可导致一系列的心理障碍[4]，甚至造成大脑异常性改变，影响儿童智能与行为。在幼儿教师失范行为与儿童遭受家庭暴力的案例中，儿童因在如厕、睡眠、用餐等环节，无法按教师、家长预期安排完成活动而遭受不当对待的占比较高。这体现了教师、家长缺乏科学开展生活教育的能力，同时说明了学前教育兼具养、教的双重职能，家长、教师必须尊重、保护儿童，才能保障儿童正常开展学习活动。

　　需要注意的是，不能因为学龄前儿童受教育权与其他权利的整体性而影响受教育权的独立性。比如，认为学龄前儿童受教育权的内容应包括儿童获得母乳喂养的权利、食物权等健康权内容的观点[5]。又如，使用“学前教育权利”一词指称学龄前儿童受教育权，认为“学前教育权利是儿童教育和发展权利的核心内容”[6]，产生了权利内容范畴的冲突、混乱。不严谨的权利设置带来的“权利泛化”，会在权利设置的目标与实效、权利的分类保障、国家与社会、权利与道德等各个方面造成冲突[7]。学前教育立法不应过度关注学前教育对儿童生存、健康的促进作用，而弱化学前教育对儿童精神成长和文化生活的教育的“本体作用”。学前教育立法不是“儿童福利法”或“儿童保护法”，而是以保障儿童受教育权为立法宗旨。

　　5.学龄前儿童受教育权利与义务的不对等性

　　学龄前儿童受教育权利与义务表现出明显的不对等性。《宪法》第46条第1款前段规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”依据权利义务复合观，儿童既有受教育的权利，又有受教育的义务。为平衡个体主义的教育目标与国家主义的教育目标[8]，兼顾受教育自由权与国家教育权，对义务教育阶段应将受教育的权利理解为起点式及过程性的权利，受教育的义务理解为结果式及目标性的义务[9]。而对于学龄前儿童来说，其受教育的内容、方式、目标几乎与国家主义教育目标无涉，受教育的义务也就无从谈起。从正面看，学龄前儿童没有受教育的义务为其教育自由提供了依据；但从反面看，学前教育属于国家教育权难以涉足的地带，几乎受到家庭教育权的完全支配。这一方面削弱了国家提供教育给付的积极性；另一方面助长了家庭剥夺学龄前儿童受教育权的可能性。

　　二、学龄前儿童受教育权的性质

　　1.学龄前儿童受教育权呈现受教育权的特殊形态

　　学龄前儿童受教育与义务教育阶段受教育权相比，呈现较为特殊的形态(见表2)。在我国建设学习型社会的背景下，学龄前儿童受教育权表现出较强的自赋权性格，以人权保障为价值取向。与义务教育阶段受教育权主要保障儿童能够享有公平而有质量的学校教育不同，立法确保学龄前儿童的受教育权，旨在要求家庭、国家、学前教育机构等主体为儿童提供身心发展所需的各种条件。此种特殊形态还应包括学龄前儿童作为弱势群体，受到特殊保护、优待的权利。

　　2.学龄前儿童受教育权以自由权属性为根本，兼具社会权属性

　　受教育权兼具社会权与自由权属性。与义务教育阶段受教育权相比，学龄前儿童受教育权以自由权为根本，兼具社会权属性。

　　学龄前儿童受教育自由权属性表现在：第一，儿童天性自由，喜爱自由，适宜在自由中学习和生活。剥夺儿童的自由不利于学习品质②的培养，不利于儿童身心健康[10]。第二，学前教育的内容丰富、形式多样，具有自由教育、通识教育的特点。第三，学龄前儿童几乎不承担受教育的义务。国家、社会应积极履行义务，创造、提供儿童受教育权实现的条件，不得干涉儿童的学习自由。

　　3.学龄前儿童受教育权具有福利权特性

　　学龄前儿童受教育权的福利权属性是由国家对学前教育的公益性政策导向、学前教育的内容、弱势儿童教育福利三方面促成的。前者指国家将学前教育视作公益性事业，国家公共服务体系予以全面支持保障，尽力促成儿童享有普惠性学前教育，解决入园难、入园贵等问题。中者指学前教育的功能包括保育和教育两个模块。保育涉及儿童生存、健康保障，属于儿童福利范畴。后者指残障儿童、孤儿、困境儿童都能够享有公平而有质量的学前教育。国家对于贫困儿童在教育、医疗、营养、卫生保健等方面已有多项减免帮扶政策，在幼儿园中实行保育费用减免，甚至免费入园的形式。

　　三、学龄前儿童受教育权的内容

　　1.受教育自由权

　　学龄前儿童受教育自由权主要是指儿童根据自我意愿，或父母根据儿童个人特质为儿童选择适宜的教育的权利。儿童受教育自由权的具体内容应包括以下几个方面：第一，家长、教师应充分尊重儿童的兴趣、意愿，选择适合其个人特点的教育。第二，儿童的学习活动，如游戏、交往等，应在自主、自由的氛围中进行。家长、教师应适时、适当地介入和指导，为儿童营造轻松、自由的学习环境[11]。第三，儿童有自己选择学习内容、方式的自由。为此，学前教育教育立法应给予学前教育自由、开放的发展空间，鼓励多主体参与学前教育，促进学前教育多样化发展。

　　2.免受不当教育的权利

　　“不当教育”指儿童在家庭或学前教育机构受到违反儿童身心发展规律而设置的保育、教育形式。学龄前儿童处于特殊的身心发展阶段，尚不具备选择、拒绝的能力。不当的教育直接损害儿童身心健康，破坏其发展潜能。

　　家庭或学前教育机构中不当教育行为可以归纳为：儿童忽视、不当教育、不当教学、不当奖惩，等(见图1)。儿童忽视是指儿童的父母或主要照看者持续性地未对儿童提供其所必需的、与年龄相适宜的照管、教育或监督等，导致儿童的身体、心理受到伤害。儿童忽视更多地发生在低年龄阶段，尤其0—5岁为儿童忽视发生的高峰期，因此，该年龄段应是防治的重点[12]。不当教育指家长或教师超前、过度教育，剥夺儿童游戏权利，限制儿童文娱户外活动，德行败坏误导儿童等不利于儿童身心健康的教育形式。不当教学是指教师在学龄前儿童游戏、区域活动、学习活动中不当指导、介入，实施不适合该年龄阶段儿童的教学内容与教学方法，采用不当评价方式等。不当奖惩包括威胁、辱骂、歧视、体罚等惩罚方式，以及攀比、刺激、过度物质激励等不恰当的奖励方式。

　　为减少家庭、学前教育机构对儿童的不当教育，卫生部于1981年出台了《三岁前小儿教养大纲》；教育部颁布了《3—6岁儿童学习与发展指南》(2012年)、《幼儿园工作规程》(2015年)，印发了《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》(2018年)。我国“第三期学前教育行动计划”亦有由规模增长向质量提升转向的准备。这些政策规章为学龄前儿童免受不当教育提供了具有较强可操作性的建议。

　　3.学习权

　　学习权理论解释了教育活动的本质，彰显了受教育者在教育中的主体性地位。学习是儿童的本能，是其生存的必要条件，儿童自出生起就表现出极强的学习欲望。0—6岁是人一生身心发展最快的时期，学习活动与身体各系统发育互促互利。比如，“狼孩”的案例就揭示了儿童在人类社会生活、学习对其寿命、生存质量、智能发展意义重大。又如，儿童进行手工、编制等游戏，能够促进大脑发育。因此，不能因为学龄前儿童在生理、心理、智能方面尚未达到一定的水平或成人标准而否定其学习能力。我们应该尊重和保障儿童的学习权利，并重视其学习特点，设置合适的环境条件，满足其学习的需要。

　　学龄前儿童的学习权应该至少包括两个方面：第一，儿童的学习活动得到支持、满足的权利。学龄前儿童不具备自我支持的身心条件，依赖成人提供学习机会、条件。全社会有义务为儿童提供最好的条件，不能因为经济、政治、种族、宗教等各种原因剥夺学龄前儿童的学习权。第二，儿童以合适、舒适的方式学习的权利。儿童学习权的实现不仅建立在学习机会、学习条件的给付之上，还建立在适宜的学习及教育活动中[13]。儿童应在生活、游戏、运动、探索，甚至犯错中学习。此项权利转化为实然权利较为艰难：一方面，实施适宜的学前教育对家长、教师的能力要求较高；另一方面，在尊重儿童学习特点与放任儿童犯错方面难以界定，稍有不慎就会陷入极端的自然主义教育中。各国为此均展开了积极的探索和实践，如全美儿童早期教育协会开展的0—8岁儿童发展适宜性实践(DPA)等。

　　4.受教育平等权

　　受教育平等权包括入学机会、在校待遇和升学条件三方面的平等[14]。在入学机会方面，家庭、国家、普惠性学前教育机构应保证儿童享有公平的入学机会。其中，不能正常实施学前教育的家庭应主动送儿童入园入托，家长应基于监护权代理子女做出最有利于儿童发展的教育选择[15]。特殊儿童、困境儿童应具有获得教育补偿的权利[16]。在校待遇方面，基于个体差异、民族差异、性别差异或心智差异的儿童都应在家庭、社会及学前教育机构中享有平等的保育、教育。学前教育机构应在宗教习惯、餐饮、着装等各方面对各民族儿童予以尊重，对特殊儿童推行融合教育，增强儿童回归社会正常生活的能力。在升学条件方面，学前教育机构不得为儿童入园或升入小学设置门槛。目前，在幼儿园资源较为匮乏的居民区域，以是否在此幼儿园“托班”③就读作为能否升学的必须条件的现象较为常见，普惠型幼儿园作此限制则是对受教育平等权的侵犯。某些小学以儿童是否接受过早期教育、培训，甚至提前学习拼音、汉字、数学作为儿童能否升学的条件。此外，违规组织“幼升小”考试，也是对儿童受教育平等权的侵犯。

　　四、学前教育立法宗旨的建构及实现

　　学前教育立法应以保障学龄前儿童受教育权为立法宗旨，从以下四个方面构建具有较强可操作性的立法内容。

　　1.立法应以儿童利益最大化为原则，重视儿童保育

　　学前教育立法应坚守儿童利益最大化原则，充分体现儿童的权利主体地位；促进儿童接受良好教育，以实现全面发展、幸福生活为目的；保障学前教育在宏观层面与微观结构中稳定发展，进一步提升质量。在学前教育立法中，各项内容的设置都应以儿童权益作为衡量标准。学前教育立法在法律责任部分，应详尽列举侵犯儿童受教育权的行为，落实责任；应注意学前教育法与《教育法》《未成年人保护法》《反家庭暴力法》《儿童福利法》，以及地方学前教育法规的衔接。

　　学前教育立法应体现学前教育基本规律，保教并重，进一步提升保育工作地位，敦促家长、教师重视保育。家庭及学前教育机构应建立科学的儿童观，尊重、爱护儿童；改变传统的“驯服”“管理”取向的教育观，营造自由、轻松的家园环境，纠正各种不当教育行为；重视家庭教育，不宜安排儿童过早入园，不宜采用全托、寄养等脱离父母的方式。

　　2.立法应以保障儿童学习权为价值基础，合理分配各主体的义务

　　学前教育立法应保障儿童免受一切不当教育，为儿童学习活动提供条件。立法应明确支持儿童享有游戏、运动、探索、户外活动、发展兴趣爱好、休息等权利，以游戏和生活教育为学前教育的主要形式。学前教育机构应逐步形成具有特色的课程游戏化体系，挖掘生活教育的价值，使儿童养成良好的行为习惯和具有基本生活能力。家长、教师应重视儿童的体能活动、户外活动等，应依据0—6岁儿童身心发展的阶段性特点，合理安排各项活动，促进儿童在健康、语言、社会、科学、艺术五个领域的学习与发展，珍视童年的本体价值。

　　学前教育是家庭、国家、社会、学前教育机构等多主体参与的国民教育事业。多国法律政策中都有对家庭、国家、社会、学前教育机构在儿童教育中的义务给予分配的内容[2]。为实现儿童学习权，全社会都应积极、主动地提供资源，承担义务。

　　家庭对学前教育的义务包括：科学育儿；对儿童实施适宜的家庭教育，不得推卸教养责任；为儿童提供适宜的学习、生活条件；尊重儿童学习的兴趣与个人特点；积极学习保育教育知识、方法；在家庭不能实施正常学前教育时应主动寻求救济等。

　　政府对学前教育的义务包括：对学前教育宏观调控、合理布局；对学前教育提供财政支持；举办普惠型幼儿园；扶持、促进民办学前教育发展；对学前教育机构依法行政，依法管理；为家庭提供育儿指导；为学龄前儿童修建阅读、游戏、运动、活动、艺术场馆等设施；弱势儿童帮扶等。

　　社会对学前教育的义务包括：企事业单位、社会组织应积极提供，如活动场所、文娱设施、图书等学前教育资源；企事业单位、社会组织应积极开展看护点、哺乳室、母婴服务点、托幼点等公益服务，给予职工适当的亲子假期；社会各界应营造适宜儿童健康成长的社会环境等。

　　学前教育机构的义务包括：应重视保育工作，坚持儿童利益最大化原则；应尊重、关爱、保护儿童，尽力排除一切伤害；应根据儿童年龄阶段特点创设环境、安排儿童生活，实施适宜的教育活动；应严格按照国家政策法规举办、管理学前教育机构，建立健全安全、营养、卫生与保健等内部管理规章；应为学前教育从业人员提供稳定而有尊严的职业环境，并对其严格管理、考核；应积极开展学前教育科研、改革与实验；联结各方力量开展家园共育、社会共育。

　　3.立法应尊重儿童受教育自由权，促进学前教育多样化发展

　　学龄前儿童受教育权的自由权属性明显，学前教育立法应转变既往教育政策法规“重秩序、轻自由”的价值取向；从义务教育的行政、管理模式中脱出，在机构设立、教材审定、课程设置、监管、质量评价等方面应突出“自由”的特点，鼓励千园千面，特色发展；尊重家长教育权，推进各类学前教育机构蓬勃发展，满足家长选择权；重视儿童自由学习的权利，支持儿童个性化发展。

　　为此，学前教育立法应体现学前教育机构分类管理制度，对不同类型教育机构存在、存续符合的法定条件，责任、权利、义务的配置等具体问题给予规定。目前，学前教育机构主要包括0—3岁阶段的托幼机构、3—6岁阶段的幼儿园，以及学前教育培训机构。从举办主体看，有民办、公办、公产私营、私办入公④、公私合营等多种形式；从是否营利看，有营利型和普惠型两种，其中普惠型主要指3—6岁阶段的幼儿园。在现实调研中，当前社会还存在大量无资质托幼点、幼儿园。就目前的复杂情况来看，可以尝试在财政支持、管理、质量监管等不同的行政口，采用不同的分类序列，以求公平。为“无资质园”，特别是农村“无资质园”留有空间，以帮扶、改善办园条件为主，取缔为辅。在学前教育资源尚匮乏的情况下，不应“一刀切”，应鼓励社会各界参与到学前教育事业中。

　　4.立法应保障儿童受教育平等权，重视“弱势补偿”

　　学前教育立法应进一步体现和加强公平、公益的价值取向[17]；对处境不利的家庭进行补助、帮扶，提供保育指导，并积极支持弱势儿童入托、入园，减少儿童因原生家庭产生的教、养差距；提高弱势儿童在营养、卫生、保健与教育等方面的水平，推进社会公平；稳步推进普惠性幼儿园的普及，合理收费，合理布局；重点建设乡村幼儿园，加大财政投入力度；鼓励村委会、社区开展儿童之家、看护点建设试点；以国家对学前教育事业的推进回应人口政策，增强生育信心，提高人口素质。