诚信作为行政法原则之证成探索

诚信原则不仅在民法中发挥了重要的作用,同时在行政法中的地位也日益凸显。自一战前开始,德国就通过判例肯定了诚信原则在公法领域的适用。1931年德国帝国法院在一个判例中明确宣称:"诚实信用原则,对于一切法律界,且包含公法在内,皆得适用之"[3]8,自此开启了该原则在行政法上适用的先河,并引发人们对这一古老的原则进行新的思考。不仅如此,德国还在后来颁布的《行政程序法》、《租税通则》、《联邦建设计划书》等一系列法律中直接规定了诚信原则[4]。在德国的影响下,第二次世界大战以后,各国行政法纷纷向诚信原则敞开了大门。完成了从私法领域向公法领域的渗透后,诚信原则威临整个法域,对所有法律关系都具有指导意义,成为名副其实的"帝王条款"[5]。尽管在英美法系,诚信原则对行政法的影响不如大陆法系那么明显,但仍可在行政法中发现诚信原则的影子。英国行政法中的"合理期待原则",规定政府必须尊重和保护行政相对人基于自然正义的合理期待利益;美国行政法要求政府在改变长期实行的政策时,保护真诚信赖该政策的人的利益。这些原则和具体规定旨在分摊行政行为的风险,平衡政府与相对人的利益,要求行政主体对相对人充满人性关怀,积极构建诚信政府。可以说,诚信原则已经深深地锲入行政法的核心,并发挥着基础性作用。与其说诚信原则由民法领域进入到行政法领域,不如说行政法本身就蕴含了诚信的基本精神。在行政法中,信赖保护原则集中体现了诚信中的主观善意。在以德国为代表的大陆法系国家,"信赖保护原则"可以直接与诚信原则划上等号。信赖保护原则十分强调相对人的权利保护,最直接体现了主观善意的精神。它将行政主体定位为一个道德人,而非不具有主观意识的机构,要求行政主体做出行政行为时考虑行政相对人的合理信赖利益,减少社会风险。当然,有学者认为信赖利益保护原则旨在通过保护相对人的合理信任以提高行政行为的效率,而非出于诚信这一道德要求。然笔者认为,诚信原则有利于维护法律关系的稳定,而稳定的法律关系当然可以提高行政效率,因此诚信原则不仅不与效率相矛盾,相反可以促进效率。比例原则鲜明体现了诚信中的利益均衡。比例原则,又称相称性原则,是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过其所要求的行政目的的价值,两者之间必须合理比例或者相称[6]86。比例原则力图为强势的行政主体画出警戒线,将行政行为要求相对人付出的代价限定在一个可量化的范围内。该原则在行政主体所代表的公共利益与行政相对人的个体利益之间找到一个平衡点,防止行政主体过多干涉个人权益,确保个人利益不被无谓牺牲。从这一点来看,该原则要求行政主体在作出行为时充分权衡、认真考量,以诚信、负责任的态度对待相对人的利益。权利(概指权利和权力,下同)不得滥用在行政法中也有较多体现。权利不得滥用期待双方主体能在行政行为中严守合理行使权利的界限,不滥用权利而置对方利益于不顾。这既是对行政主体的要求,也是对相对人的要求。我国《行政许可法》第69条第二款规定:"被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销","被许可人基于行政许可取得的利益不受保护"。若相对人自身欺骗、贿赂在先,违背了诚信的道德义务,就要承担行政许可被撤回的风险,也无权要求行政主体赔偿因撤销而带来的损失。总的来说,双方主体都不能滥用权利,否则就要承担滥用权利所带来的不利后果。

二、诚信作为行政法基本原则之理论证成

尽管诚信在行政法中有许多体现,但明确将其作为行政法基本原则的国家比较少。然而,在建设诚信政府与公民社会的时代背景下,实有必要将诚信明确提升为行政法的基本原则。

(一)作为法律价值,诚信对行政法具有拘束力

根据黑格尔的理论,社会共同体一方面是一个政治国家,主要表现为国家与公民之间的纵向关系,涉及国家权力与责任、公民权利与义务等多个范畴,由公法进行调整;另一方面,社会共同体是一个市民社会,主要表现为平等主体之间有关财产和人身的横向关系,主要由私法进行调整,强调自由和自治。尽管如此,无论是市民社会还是政治国家,都只是社会共同体的一个部分,因此不应该过分强调他们之间的差异性而忽略了共性,即忽略了社会共同体作为一个整体的存在,忽视共同体所共享的、共通的精神和价值。要保证一般性价值得到全社会的承认和尊重,就必须将其具体化和规范化,提升为具有普遍约束力的规则,以保证任何主体都不游离于这种具有普遍约束力的规则之外。英国法学家戴雪将这种理论发挥到了极致,以至于不承认行政法的存在,认为行政法的主体应该与其他法律关系的主体一样都受到普通法的调整。戴雪的理论使得英国的行政法发展晚了一百多年,二战以后在学者的批判声中而被抛弃。虽然他过分强调行政法律关系与其他法律关系的共性而忽略了其特殊性,但他所主张的基础性、一般性的规则对所有主体具有普遍约束力的思想仍给后人以有益的启发。这也是很多学者在承认行政法特殊性的基础上重申这一观念的根本性原因,如陈新民教授指出:"不可一味地授引民法之制度及规定,除非民法之制度亦符合法治国家之原则———例如诚信原则。"[7]诚信原则是人类社会的共同价值与基本追求,不仅应成为市民社会及私法的一般性规则,也应成为政治国家及公法的价值追求。尽管在特定的历史时期,不对等性是公法关系的主要特点,但就人类发展的一般趋势而言,公法法律关系将进一步淡化不平等性。也许正是在终极意义上,戴雪否认公法的存在,认为私法原则是法治的一般性原则。在这一意义上,诚信不仅是民法的基本原则,也应该成为行政法的基本原则。如果仅仅因为它已经成为民法的基本原则,而不视其为行政法基本原则,这无异于作茧自缚。当然,由于民法与行政法确实存在差异,我们也不能否认这一原则在两个法律部门中有着不同的实现方式。

(二)作为法律准则,诚信符合行政法基本原则之标准

关于行政法的基本原则,长久以来众说纷纭。尽管"合理"和"合法"两大基本原则的观点占据了通说的位置,但是一直以来也是众矢之的。通说认为,行政法基本原则是指效力贯穿全部行政法规范之中,能够集中体现行政法的根本价值和行政法的主要矛盾,并反映现代民主国家的宪政精神,对行政法规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则[6]78。实际上,诚信原则正是以润物细无声的方式,体现并贯穿在行政法规范中,反映了行政法的基本价值,指导着行政法治的理论与实践,完全符合行政法基本原则的界定标准。第一,诚信是一般性法律准则。作为行政法基本原则的准则必须具有"法律性"。尽管在一定程度上,诚信原则是一种道德层面的要求,但不可否认,从罗马法将诚信原则所蕴含的善意与公平、正义一起作为的私法基本原则,到瑞士民法典最早将诚信原则正式确立为民法的基本原则,再到后来各个国家、地区的法典、判例进一步确认、实践这一原则,这足以说明这一道德观念可以并已经被法律化。行政法中的信赖保护、比例原则、权利不得滥用等制度,也说明诚信原则可以通过具体的法律制度实证化。第二,诚信具有抽象性,能够贯穿行政法始终。一条准则要成为行政法的基本原则,必须处于行政法规范体系的顶点,内容具有高度的抽象性、概括性,能够贯穿于行政法的始终,对行政立法、依法行政、行政诉讼都具有指导意义。诚信原则显然具备作为行政法基本原则所需的"高度抽象性"。一方面作为道德价值具有极大涵盖力,诚信对所有人类行为具有指导意义;另一方面,诚信衍生出的比例原则、信赖保护原则、权利不得滥用原则,也足以说明其可以贯穿于行政法的始终,对具体行政法规范具有指导意义。第三,诚信反映了行政法的基本价值。"法律有其共同的价值追求,行政法乃法律之一种,现代法律的基本价值也提示出了行政法的价值行政法的基本价值也是正义价值,行政法的基本原则作为法律原则的载体,其承载的根本价值就是法的正义价值。"[6]78在现代社会,正义就是自由、平等、公正、效益,而诚信原则体现了这些价值。将诚信作为行政法基本原则,既能够体现相对人与行政机关之间渐趋平等的行政法发展趋势,也能保障人权而促进自由,还能够稳定社会关系(不得出尔反尔)而提高效益,更能够平衡公共利益与私人利益而保证公正。在这一意义上,诚信反映了行政法的基本价值。第四,诚信体现了行政法的基本矛盾。关于行政法的基本矛盾,学者有不同的看法。从权力分立与制约的角度,有学者认为行政法的基本矛盾在于行政与法的对立统一:"从本质上说,行政法乃行政(权)与法(治)的对立统一,各种有关行政法的态度和理论的学说———有些针锋相对———实际上就是对这矛盾的不同观念。"[8]从人权保障的角度,有学者认为行政主体与行政相对人的对立统一关系是行政法要解决的核心问题,也是各国行政法长久以来关注的焦点。实际上,权力制约也是为了保障人权。在这一意义上,笔者倾向于将人权保障视为行政法的基本矛盾,而这一矛盾存在于行政法律关系中,主要通过行政机关与行政相对人之间的关系来反映。诚信原则像一座天平,行政主体和行政相对人置于天平的两端,通过主观善意、合理行使权利、利益公平分配以保障天平的平衡。在这一意义上,诚信既关涉行政法的基本矛盾,也提出了解决矛盾的基本方法。

三、诚信作为行政法基本原则的意义

(一)诚信原则将“法律人”提升为“道德人”

诚信原则将道德的因素引入行政法,以道德人的标准对行政法主体提出了更高的要求,即行政法主体应心怀善意,关爱他人,在个人、社会、国家之间实现利益的平衡。对于行政主体,这种品德表现为政府应该透明;政府信息应该全面、准确、真实;行政法规范应该相对稳定;行政权力应正当、有限;行政措施应该合理、合情;非法损害应该赔偿,合法损害应该补偿。只有这样的政府,才是诚信的政府,才能取信于民。对于相对人,这种美好品德要求个人具有"己所不欲,勿施于人"、"己欲立而立人,己欲达而达人"的情怀,合理行使权利,勿滥用权利,在实现权利的同时,学会约束自己的权利,从而实现利益的均衡。凡合乎理性的东西都是现实的,凡现实的东西都合乎理性。作为一条古老的法律原则,诚信几千年的发展史,足以说明它既是理性的,也是现实的。这充分说明,作为一条普适性的道德原则,诚信并非是法律上的道德说教,而确有现实的意义。在市场经济中,交易双方只有自觉遵守诚信原则,才能减小交易成本,维护交易安全。在政治国家中,行政权深入到社会的每个角落,行政相对人与行政主体的互动和交流越来越频繁,行政法主体以"道德人"的标准行动,既有利于建设诚信政府,也有利于培育公民社会。一方面,只有遵循诚信原则,政府才能取信于民,树立政府权威,维护社会稳定;另一方面,公民只有遵循诚信原则,才能培育公民社会,进而减少执法成本,维护公共利益。当下中国,由于没有明确将诚信作为一个行政法原则,对于不诚信的不道德行为无需承担任何法律责任。然而,在法治比较发达的国家,由于道德瑕疵而引咎辞职的公职人员比比皆是。

(二)诚信促进行政法主体地位平等

国家与公民之间从不平等逐步走向平等是国家发展的一般规律。在古代社会,个人处于专制统治之下,国家权力处于绝对的优势地位,个人权利处于附属地位,法律确认、保障这种不平等的关系。在近代民主国家中,诞生了以控权为目的行政法,个人权利得以确认与保护,行政权力得以约束,个人甚至可以抗拒缺乏法律授权的行政行为,从而提高了公民的地位。尽管如此,在以控权为目的的行政法中,公共利益优于个人利益,行政权仍然具有优越性。由于过分强调行政权,传统行政法基本上只关注行政主体及其行政行为,行政相对人的主体地位没有得到应有的重视,管理论下的行政法甚至将其作为法律关系的客体。关于这一点,最为明显的例子就是,传统行政法的基本原则本质上是关于行政主体的基本原则,没有任何关于行政相对人如何行为的基本原则。然而,在学理上,基本原则应该对法律主体具有一体的效力,而传统行政法基本原则没有此种功效,诚信原则却有此种功效。随着福利国家的兴起,个人与国家之间平权的思潮逐渐得以实践,行政法治的天平随之向公民这边倾斜,并诞生了服务论、平衡论、软法等相关概念与理论。诚信原则将行政机关与行政相对人视为平等的主体,"不仅行政机关在为行政行为时,应以诚实信用的方法为之,而且人民就公法权利的行使或防御,也应适用诚信原则"[7]。因此,诚信原则平等地设定了行政主体和行政相对人的法律地位。这样,与传统行政法理论相比,诚信原则将行政主体与行政相对人类比为私法上平等的主体,规制行政主体的同时也对行政相对人提出了要求,从而体现了平等的价值内涵。

(三)诚信优化行政法基本原则的结构

合法行政与合理行政是行政法的两大基本原则,二者之间的关系可以从两个方面理解:首先,合理性原则是以合法性原则为前提的,因此理应受到后者的拘束。在法治国家不存在无约束的权力,因此基于合理性原则产生的自由裁量权理所当然地受到法律的拘束[9]。在这一意义上,合法性原则完全可以概括合理性原则,单列合理性原则既无必要,也显得与合法性原则重叠。其次,合法性原则本质上是行政主体的行为准则,并不能概括行政相对人的行为准则,因此现有行政法基本原则对于行政法律关系而言是残缺的,存在明显的漏洞。可见,以合法原则和合理原则为主要组成部分的行政法基本原则在结构上存在重叠与漏洞。为了消除结构上的重叠,有学者认为合法性原则是行政法的唯一原则。这一观点确有道理。然而,依据法无禁止即自由的法治理念,公民既享有法律明确授予的自由,也享有法虽然没有明确授予但也不禁止的自由。因此,合法性原则根本不能约束行政相对人,无法弥补行政法基本原则结构上的漏洞。将诚信原则和合法性原则作为行政法的两大基本原则,可以优化行政法基本原则的结构。首先,诚信原则作为道德原则的法律化,既约束行政主体,也约束行政相对人。这样,将所有行政法主体纳入到行政法基本原则之中,弥补传统行政基本原则结构之漏洞。其次,在合法性原则与合理性原则并列的结构中,基于合理性原则而产生自由裁量权是自由的、无拘束的,因此合理性原则反而弱化了合法性原则的控权功能;在诚信原则与合法性原则并列的结构中,合理性原则被合法性原则吸收,既控制法定职权,也控制自由裁量权,从从真正将"权力关进笼子里"。除合法性原则对权力的约束外,诚信原则对权力也具有约束力。因此,用诚信原则取代合理性原则在总体上强化了对权力的控制。当然,在强化控制权力的同时,也将权利纳入基本原则的视野中。最后,诚信原则作为行政法的基本原则,可以有效统合信赖保护原则、比例原则、权利不得滥用原则等子原则,从而在行政法中形成原则体系。

(四)诚信使相对人成为行政法基本原则的规范对象

行政法基本原则应该是能够指导所有行政法主体的一般性活动准则。然而,无论是合法性原则,还是合理性原则,都只调整行政主体的行为,对行政相对人无任何约束力。可以说,这是传统行政法基本原则的结构性缺陷。诚信原则,乃是公法与私法所共通的基本原理,在当事人双方间具体的公法关系中,也如同私法关系,适用诚信原则。故不仅行政机关在执行其任务为行政行为时,应以诚信之方法为之,而且人民就公法权利的行使或防御,也应适用诚信原则[10]154。台湾行政法院在1989年第2636号判决中依据相对人违背诚信原则的行为而否定了原告的劳保给付诉求。因此,诚信原则不仅规范行政主体的行为,也约束相对人的行为[11]。虽然行政主体是诚信原则规范的重点,对相对人的约束则处于补充地位,但是对相对人在公法上的行为的规范作用不容小觑。相对人在行政法律关系中行使权利、履行义务时也要遵循诚信原则。诚信原则对相对人的规范主要体现如下:第一,在行政法律关系中,相对人应该遵循善意真诚之准则,行使权利,履行义务,不得为了谋取个人私利而恶意行事。行政法律关系的双方应该相互信任,实现各自利益之动机应善意,方式应合理适当。台湾行政法院1986年第822号判决中,相对人在明知自己的土地将被政府征收的情况下,为牟取更多补偿款而在将被征收的土地上移种高价作物。相对人的这种行为违背善意诚实,故法院依此否定了其获得更多补偿款的诉求[2]。第二,相对人还应做到意思表示真实、准确,不得为谋取不正当利益而作出虚假陈述。这类情况多见于行政许可中,如相对人为了获得行政许可,在申请行政许可时隐瞒自身情况,提供虚假材料,误导行政机关颁发许可。相对人的这种行为违反了诚信原则善意真实的要求,行政机关应依法予以撤销并给予制裁。我国《行政许可法》第69条对此有明确的规定。第三,相对人应该遵循禁止反言的规则,对行政主体应言而有信。在行政主体与相对人之间维持一种和谐互信的关系对于构建良好的官民互信社会有重要意义,而任何一方违背诚信原则的行为都将破坏这种相互信任。就行政相对人而言,做到诚实守信,将大大降低行政成本,提高行政效率,最终有利于相对人的权益。因此,相对人在与行政主体发生法律关系时,应对自己的陈述或承诺负责,不能言而无信,出尔反尔,否则就是违背诚信原则,将受法律之否定评价,承担相应法律责任。

四、结语

法律是最低限度的道德。然而,随着人类的发展,道德及其最低限度的标准逐渐提高,法律的道德标准也随之提高。这正是诚信原则能够从私法到公法、从民法原则到行政法原则,并终将成为一般性法治原则的根本原因。在一个世纪以前,英国法学家戴雪勾画了这一美好但不现实的任务;一个世纪以后的今天,我们已经具备了实现这一美好任务的物质基础、政治条件与思想准备。在这一时代背景下,将诚信作为行政法的基本原则,提高行政法治的道德标准,促进公法与私法的融合,构建融洽的官民关系,是一个可以企及的法治课题。