大数据背景下我国地方金融监管的法律思考

　　摘要：地方金融业快速发展，城镇商业银行、融资性担保公司等金融业态遍地开花，地方金融监管问题逐日浮现。另外，金融科技对当下的金融监管也提出了更高的要求，但同时也为金融监管模式的改革提供了契机与工具，为此，笔者把大数据运用于地方金融监管，试图为解决我国地方金融监管存在的问题提出几点建议。

　　关键词：地方金融监管；监管模式；金融监管法律法规

　　一、引言

　　金融界上市公司研究院发布的《中国地方金融发展报告》（2019）显示，2018年末，地方金融机构营业网点已达226163个，营业网点从业人员为3930290人，地方金融机构数量庞大，且出现向智能化转型的趋势。地方金融在增长繁荣的同时，因交易系统出现错误、风险处理不到位的原因导致金融机构操作、合规、声誉等金融风险交叉爆发，不断有机构跑路、暴雷。另，金融科技也为地方金融监管带来挑战，在金融科技的带动下，涌现的新兴金融业态和类金融机构难以被监管或直接出现监管真空，这些监管空白之地累集了大量的金融风险，是地方爆发金融风险的主要因素。

　　在地方层面，为真正促进地方金融业发展，支持地方经济建设，地方金融办加挂了地方金融监督管理局牌子，但地方金融监督管理局监管职权有限。笔者以为，为完善地方金融监管职能，必须下放金融监管权力到地方，利用大数据构建新的地方金融监管模式，在纵向上构建起“双层分业，协调监管；统分结合，目标一致”的中央金融监管模式；在横向上构建起“地方主导，部门协调；区域协作，行业自律”的四方监管模式，形成完整的“事前审批，风险分类；实时监测，现场检查；风险预警，应急处置；事后处罚”监管体系。此外，还需要修订相关法律，完善顶层设计，解决地方金融监管法治地位缺失、地方金融监管职能不清、地方金融监管行政权、执法权不明等地方金融监管问题。

　　二、地方金融监管权背后的理论逻辑

　　（一）市场失灵——下放地方金融监管权的内在驱动力

　　在自由经济中不存在亚当·斯密论述的完美市场，金融市场的不完全、不普遍以及公共产品、信息失灵、外部性等因素都将阻碍金融市场实现有序竞争、高效运行的目标。因此，监管，无论是专门机构的监管还是政府的监管势必要介入其中，以防金融市场内部的风险造成市场失灵，祸及国家经济的正常运转。可问题在于中央层面的金融监管并不足以应对地方金融监管中出现的问题，中央实施的垂直监管体系的触角很难延伸到县域或村镇。在地方金融业发展中，一方面中央金融监管不到位，小额贷款、互联网金融平台等金融机构或类金融机构成为“一行两会”的监管死角，监管不力极易诱发地方金融风险，公司跑路、暴雷，最终承担惨痛经济损失的仍旧是金融消费者，如此便不利于实现金融监管目标；另一方面，尽管近年来地方设置了地方金融办，甚至将其升级为金融监督管理局，但实权受限的地方金融监督管理机构发挥的作用微弱，笔者认为让地方金融监督管理局掌握监管实权才能清理中央金融监管死角，在促进地方经济发展的同时通过有效的地方金融市场之外的力量来应对纠正地方金融市场自身无法应对、中央金融监管无法涉及的问题，防止市场失灵。

　　（二）法律的不完備——下放地方金融监管权的法律原因

　　法律研究的目的是一种预测，在理想的法律环境里，金融市场内的一切活动将按照金融法律的指引有条不紊的进行，即使其中的某类主体违反了规则，破坏了法律关系，通过法院的工具性活动，我们也能使被破坏的法律关系回复到正常状态。很显然，这是一个理想的假设，现实中的法律是不完备的，它无法完美的修补金融市场中层出不穷的漏洞，而且，在金融市场里，不是所有的受有损失的权利人都会义无反顾的选择法律途径，并竭尽全力的寻求救济，只为维护自己的合法权益。

　　我们现在面对的问题是金融监管法律不完善，推动法院实施工具性活动以恢复金融法律关系的权利人可能并不那么积极，金融监管法未涉及的“逍遥之地”该如何规制？现行的法律并未对地方金融监管做出明确且细致的规定。笔者以为将监管“法外之地”的权力分配给监管者，将中央层面行使乏力的权力下放给地方监管者恐不失为一个解决问题的办法。

　　（三）权力配置——地方金融监管权的法治地位

　　中国目前采用分业监管体制，中央垂直领导，监管权力集中在银保监会和证监会，权力覆盖至省、直辖市或经济较发达的市区，对于县、乡、村镇一级的地方，中央监管权力却难以触及。考虑到地方经济发展，地方政府积极介入地方金融监管，其表现之一就是成立地方金融办，可处于监管末端的地方金融办仍旧归“一行两会”管理，并无实权，地方政府无法利用地方金融办发挥预期的效用，现有的监管权力配置失衡，主要表现在权责的失衡。中央监管层面掌握了绝对的监管权力，但在地方上却承担的只是监管责任，冲锋陷阵、维稳、促进地方经济发展的责任都交给监管权力薄弱的地方政府，权责如此失衡的权力配置是无法得心应手地化解经济和科技快速发展带来的金融风险。

　　基于上述原因，笔者以为在金融市场，金融监管权力有必要重新配置。通过法律和制度的安排，寻求中央和地方的密切合作，地方和社会的密切合作，这既不是单纯的一行两会的中央监管集权，也不是地方政府大包大揽的地方监管分权。在金融监管的权力配置中遵循“功能主义原则”，使权力的配置发挥最大的效用，保证国家经济正常、高效的运行。根据功能主义的权力配置原则，在金融监管中将中央不擅长或监管乏力的领域交给地方金融监管机构，下放部分监管权力到地方，调动地方的监管积极性，发挥地方政府的积极作用。如此，让具有公信力和外部强制力的法律来为地方金融监管“正名”，地方金融监管机构的权力不再依托于中央政府的授权或一行两会的委托，而是以立法的形式赋予地方金融监管机构权力。一行两会内部垂直设置的机构逐级发包至地级市一级，地市一级的机构监督、协调地方金融监督管理局，地方金融监督管理局由地级市政府下辖，在配合中央层面实施宏观调控任务的同时拥有调控地方金融风险的实权。

　　三、下放地方金融监管权的现实需要

　　（一）地方金融监管现状

　　1.混业经营加大监管难度

　　外资进入中国金融市场，在境内入股或全资设立银行、证券和保险公司，业务多元、服务全面，给国内本土金融机构带来冲突。经济发展、科技升级与外资竞争压力等多方面因素迫使国内金融机构探索业务增值出路，分业经营转向混业经营趋势明显。

　　2.金融科技带来的监管难题

　　金融科技利用其数字化、速度化的特征使金融产品和服务呈现虚拟化、电子化的形态，金融业务辐射范围更为广泛，实现跨区域、跨行业经营。以集资为例，自然人、个体户、小金融机构在没有住所地、未经报批审核、未取得营业执照等情形下，依托互联网渠道，通过微信转账等方式进行非法集资，集资范围可涉及临近区域，导致金融风险向外传递。当金融机构与金融科技相拥时，我国现有的监管体系和监管能力与技术无法快速识别、判断新涌现的金融形式的潜在风险。因此，监管者在面对新金融形式时极易出现监管空白和监管重叠的问题，尤其是在县域村镇地方，银行等正规金融机构融资门槛高，提供给中小企业、自然人、个体户以及支持地方经济发展的金融服务有限，迫使地方村镇银行、融资性担保公司、融资租赁公司、小贷公司、合作社等新金融机构和类金融机构出现，这些机构利用互联网金融科技低成本、去实体化的优势，可能从事非法金融业务，使没有行政处罚权、执法权同时缺乏监管实力的地方金融监管者难以对这些金融或类金融机构进行监管。由此看来，改革现有的监管体系、下放监管权力、提高地方监管水平是现实所需。

　　3.地方监管法律缺失，监管乏力

　　地方金融发展促使各地陆续出台地方金融监管条例，但监管条例属于地方性法规，未上升到法律层面，法律效力较低，且规定较为笼统，原则性规定较多，未明确规定地方金融监管机构的执法权。由于各地方金融发展情况不一，各政府出台的监管条例亦不同，地方金融监管标准不统一，因而需要法律以上位法的效力统一监管标准。

　　四、大数据背景下我国地方金融监管模式设想

　　建立健全地方金融监管体系需要央地金融监管机构整体部署，既要服务于宏观的金融监管目标，又要为地方经济的发展考虑。因此，在现有的金融监管体制无法适应现实金融监管需要时就应当深化改革，构建协调高效的监管体制。

　　（一）纵向上构建双层分业协调监管模式

　　总体来看，我国实行的还是分业监管体制，在中央层面，2003年，银行业监管职能移交银监会，“一行三会”的金融监管职能正式形成。2018年，为加强监管协调性，防范监管空白、监管重复、监管套利行为，银监会与保监会合并，形成了“一行、一委、两会”的多头分业监管格局，但多头分业的监管格局忽略地方金融监管的需要，笔者以为应该构建以“一行两会”为主导，地方金融监管局为补充的双层分业协调监管模式。在笔者设想的模式里一行两会仍旧负责对银行业、证券业和保险业进行宏观监管，派出机构到地方，监管地方上属于一行两会管理范畴的金融机构，同时，派出机构作为监督机构存在，对地方金融监督管理局进行监督，协调央地監管，压实地方金融风险处置责任。在地方一级设立地方金融监督管理局，由地方政府领导，与中央派出机构沟通协调，配合中央监管工作，同时，对法律法规规定的地方金融机构、类金融机构进行行为监管。由此，可在在纵向上构建起“双层分业，协调监管；统分结合，目标一致”的金融监管模式，为地方金融业的发展保驾护航。

　　（二）利用大数据，构建横向金融监管模式

　　金融市场内的金融数据密集且具有很大的挖掘开发价值，将大数据技术应用其中不仅可以提高金融机构的工作效率也可大数据运用到金融监管，解决监管难题。笔者以为在金融科技委员会的牵头下可以利用大数据构建科技监管系统，对海量的金融数据进行挖掘、分析，从地方到中央均提高对金融风险的识别与监控能力，用新的监管模式和科技监管系统解决在地方金融监管中存在的央地监管不协调，地方金融监管跨部门跨行业不协调，地方金融监管盲区、监管重叠等问题。

　　地方政府下辖地方金融监督管理局，地方金融监督管理局在金融科技委员会牵头下利用大数据构建这套监管系统。被监管对象（“7+4”类金融机构）可通过互联网申请机构设立审批，简化流程，提高办事效率。被监管对象接入监管系统，按规定上传监管所需的数据，金融监管机构的系统对这些数据进行清洗、建模、分析（为保护金融机构的商业秘密及隐私安全，同时也方便金融监管机构实施监管。），金融监管机构通过挖掘、分析数据对金融机构的经营行为进行风险评估，建立风险预警机制，将金融风险分级，针对不同等级的风险采取对应的应急处置措施，可防范地方金融系统性风险。在数据分享平台中可使其他地方金融监管机构接入系统，查看地方金融监管机构主动公布的监管数据，也可经过协商合作，查看较为敏感的金融监管数据，协调区域间的金融监管。在数据分享平台，金融监管机构可与其他机构部门交换金融机构的经营信息，如机构负债情况、征信记录、被处罚情况、存续情况，便捷监管机构准确地评估金融机构的经营风险。同时，金融监管机构在系统上发布监管信息，让金融消费者全面了解金融机构，规避风险，谨慎投资。

　　五、有关地方金融监管改革的法律思考

　　法律以强制性的手段规制和调整社会关系，在地方金融监管体制改革中完备的法律将为改革提供有效的前提条件，笔者对此提出以下的法律建议：

　　一是通过法律在金融监管领域进行顶层制度设计。按照《立法法》的规定，财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律，可目前我国有关金融监管的法律只有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《银行业监督管理法》等，并无地方金融监管法或关于地方金融监管的规定，地方金融监督管理局实施监管行为于法无据，尽管各地方政府出台了《金融监管条例》，但《金融监管条例》并无上位法作为制定的支撑依据。

　　二是划分央地监管权责，压实地方风险处置责任。法律规定银保监会和证监会及其派出机构负责对资本市场相关主体实施检查和日常监管活动，发现违法违规违章情形或重大风险要依法采取处置措施。同样，法律规定政府可在金融监管法规细则中对监管对象实施上述监管行为，赋予地方金融监督管理局对“7+4”类金融机构以及新出现的、不在“一行两会”监管范围内的金融机构的监管实权。央地金融监管机构各自在权限范围内实施监管行为，中央层面的派出机构在地方上只享有有限的监管权，承担议事协调与监督职责，派出机构传达“一行两会”的宏观统筹计划政策并监督地方金融监管局实施。既然地方政府在法律上对地方金融具有监管的权力，按照权利义务对等原则，地方政府就要承担相应的责任，地方发生金融风险，地方政府承担救助责任，这种属地管理模式才能压实地方责任，防止推诿扯皮现象发生。

　　三是关于地方金融监督管理的法律法规内容。法律规定地方金融监管机构（地方金融监督管理局）的主体地位、监管对象（主要为央地监管对象的区分标准）、监管手段（审查、检查、披露、处罚、执法、风险管控）和方式（事前审批、现场检查、网络实时监测、事后处罚），授权地方政府制定金融监管细则。法规可对监管对象进一步细分，除了“7+4”类机构还有随着时代发展新出现的机构，为未来出现的金融机构预留法律空间。法规细化地方金融机构的准入和退出条件、检查内容、需要上传的监测数据、风险处置预案、金融机构和监管机构应当披露的内容以及对金融消费者的教育保护责任。按照笔者的设想，在地方金融监管中引入利用大数据构建的监测系统，为了保护金融机构的商业秘密、隐私，法规还需要对金融监管机构做出规定，金融监管机构不得非法泄露、交易金融机构的金融数据，违者要对金融机构的损失承担赔偿责任。另外，将法院、检察院、工商局等部门、其他地域（主要是金融机构业务涉及的其他地区）与行业协会引入监管体制十分必要，在法规中规定监管机构实施监管行为的具体程序，与司法机关对接的程序以及和其他部门、其他区域、其他行业的沟通协调机制。金融监管机构对其给出的行政处罚措施可允许金融机构申诉、申请行政复议，但对违法犯罪行为要规定好与司法机关的接洽程序，对判决结果可申请法院强制执行，在最大程度上利用司法资源保护金融消费者安全，防范地方金融风险发生。

　　六、结论

　　地方金融监管体制在金融市场和金融科技发展的今天面临革新需要，如何构建新的监管体制以弥补地方金融监管的缺陷，协调央地监管，实时监控金融风险。对此，笔者以为应当下放地方金融监管权，将中央监管机构无法触及的金融机构交给地方金融监管机构监管，并在法律层面确立起地方金融监管机构的地位和监管的内容，從而在中央和地方形成央地双层监管的金融监管模式。在横向上以大数据为依托构建监管系统，将监管机构、监管对象、其他部门行业纳入其中，形成完整的监管体系。当然，改革不能一蹴而就，新的法律法规需要制订、等待支持监管系统搭建的技术成熟也是一个长期的过程。