行政法属性研究

（一）主体否定说的观点1.“构成要件不足”说认为船舶不能达到民事法律关系主体应具备的三个条件：独立意志、拥有独立财产、独立承担民事责任。因为，船舶无法体现独立意志，也不能以自己的名义独立行动,也不是以自己名义去承担责任。2.“意思能力障碍”说认为原先船舶拟人化的理论基础是早期船舶在世界各地航行时，船舶所有人一般无法对航行中的船舶进行控制，船舶独立的意思能力较强。但是，随着造船技术及海上通讯的日益发达，具有主客观判断能力的船长的代理权限日渐缩小，而本身没有任何意思和判断能力的船舶不能被赋予决断能力。即使船舶有意思能力，其意思能力显然不能单一地被赋予船长行使，因为表现船舶主体特征的行为是零散的，例如姊妹船间的救助费用请求权不能象签发提单那样由船长去行使。船舶的意思能力如果不能被赋予一个统一的机构去行使的话，船舶的主体地位也就无从谈起。3.“对物诉讼瓦解”说认为早期以船舶作为诉讼对象适应了早期海商业的发展，也促进了对物诉讼理论的发达，但是到后来开始承认船舶所有人的参与，再后来海事请求人可以对“姐妹船”（是指对该项海事请求负有责任的船舶所有人、船舶经营人、承租人所有的或光租的其他船舶。）提起对物诉讼，这其实也表明了对物诉讼制度的真正目标是责任人而不是船舶。英国上议院1998年“TheIndianGraceNo．2”案标志着对物诉讼的判例基础和理论基础逐渐“瓦解”。对物诉讼制度发展到了今天，也逐渐恢复为对“人”诉讼。我国《海事特别诉讼法》也继承了“姐妹船舶”理论，海事请求权人在提起诉讼之前，可以申请海事法院扣押船舶，可以扣押的船舶包括当事船舶和当事船舶的姊妹船舶(或称为关联财产)。承担责任的主体是该船舶所有人或者承租人，而不是船舶。4.“船舶工具”说在我国是主流的观点，它认为法律主体和诉讼参与人只有公民、法人、其他组织这三大类，没有所谓的“船舶”这个类型，在“陆域行政法”主流观点认为“行政行为的受领者必须是人”。船舶作为运输工具和物体本身属于客体的范畴，船舶不能转变为主体，自然在行政法中不应当成为行政处罚的当事人。（二）主体肯定说的观点1.“人格化理论传统”说。船舶人格化理论，起源于中古时代，开始就存在的“船舶开支”、“船舶雇入”等拟人化处理措施，到了18世纪的海商法判例都在强调船舶的责任与船东责任的区别。19世纪上半叶人格化理论在英美十分流行，尤其是通过马歇尔等美国联邦大法官的极力推动，到20世纪，这种理论在美国始终占有绝对的统治地位。长期以来在海运领域里形成了一套独特的法律制度和特殊的法律关系，海商法中特有的船舶优先权制度、对物诉讼制度、海事赔偿责任限制制度和船舶扣押制度,这些一直继承下来的制度就是在假设船舶是有人格的前提下建立的。2.“对物诉讼”说。在英美法系国家的传统里，船舶不仅被赋予人格，而且被视为正式的法律主体，海事请求权人为了行使其请求权，在向法院对船舶进行扣留或提起诉讼时，可以把船舶当作被告，文书直接送达到船舶。英国对物诉讼程序启动后，在船东非必须出庭甚至不承认送达的情况，法院仍可以作出对物诉讼判决，并且从头至尾没有船东的姓名出现在判决书上，通过拍卖船舶的所得价款清债。美国法更加明显，主张船舶是一个独立的法律实体，无论责任的发生是基于契约行为还是基于侵权行为，概由船舶自身负责，与船舶所有人的其他财产无涉。而对物诉讼则不管是否现实地通知或送达，法院确定物的法律地位的判决对所有的人产生对世效力。船东可以参加诉讼以保护他们的财产利益，但是否参与诉讼是他们自己决定的事情，并不因为他们不参与诉讼而产生责任问题。3.“海商法特殊”说认为随着现代海事立法存在从以货物为中心向着以船舶为中心的转化趋势，船舶是海上运输和一切海上活动最重要的组织部分，航海和海洋运输及其它一切海上活动,不论是运输客货、进行拖带、海救助、打捞沉没的财产,还是进行捕捞、采矿和其它科学研究活动,必须有船舶参加。因此,海商法的特点就是出现了大量因船舶而发生的法律关系。海商法的特殊性要求我们不能用普通的陆域法观点来看待船舶。4.“船舶拟人化”说。船舶在法律上往往将之人格化，船舶有国籍，船龄，吨位。好比自然人之姓名、国籍、户籍、年龄。船舶之生存期，从下水开始，至失去其法定功用或效能时终止。如船舶拆毁、沉没、失踪、烧毁，亦须登记，如同自然人死亡时须登记一般。现行《台湾海商法》将船舶视若有拟制之人格，甚至船长在其职务时所为之行为，或因其他航海事故发生之债务，均视同船舶本身所负之债务。船舶在法律上之地位，与自然人相似，同具有人格性质。该观点还详细地将船与人进行对比，论证船舶主体资格，比如船名-人名、船之国籍-人之国籍、船籍港-住所、失踪-人之失踪等。5.“船舶财产以价值范围为限”说又称“船舶相对独立承担责任”说，来源于被称为“航运秩序基石”的海事赔偿责任限制制度。该制度是一个国际商法惯例，就是发生海难事故，给他人造成财产损失或人身伤亡时，不管损失有多大，将赔偿责任限制在船舶的价值内，扣押船舶获得的担保以被扣押的船舶的价值为限。比如我国《海商法》第210条、第211条就做了类似规定。6.“诉讼简便”说。海事法律关系通常比较复杂、涉及对象多、国际流动性的特点，案件涵盖的法律事实往往涉及多个国家，加之船公司经济组织形式和方便旗制度的存在，出现了离岸公司、单船公司，导致义务人更加难以确定。而对“船”诉讼有利于诉讼便捷化，大大降低了诉讼成本，同时可以有效解决海事纠纷中的涉外送达难、主体不明等问题。综上所述，船舶拟人化是海法特有的现象，因为“特有”，不免有些背离主流法律原理。虽然船舶主体问题的争议声将会一直进行下去，但是相信船舶人格化路径会在前人基础上继续演绎。

二、从海事行政法领域对船舶行政法属性的考量

（一）从国际立法来看航海和海上运输具有国际性,从而决定了海运中所发生的法律关系不是一般的法律关系,而是涉外法律关系，原则上须受有关的国际海事公约的制约。而国际海事公约中出现了大量以船舶为管理对象的规范。1.海事国际公法大多以船舶为适用对象国际上几乎主要的海事国际公法都将适用范围明确为船舶：1、国际海事组织在1974年制定的《海上人命安全公约》是最主要的海上安全公约，其第2条指出，本公约适用于被准予悬挂缔约国政府国旗的船舶。2、《防止海水油污公约》是海上防污染方面最重要的公约，其第2条规定，本公约适用于在缔约国政府的任一领土内登记的船舶和未曾登记，是具有缔约国国籍的船舶。3、1973年的《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL）规定“本公约适用于：（1）有权悬挂一缔约国国旗的船舶；和（2）无权悬挂一缔约国的国旗但在另一缔约国的管辖下进行营运的船舶。”4、《港口国监督程序》（A.882（21）号决议）第2条规定，“本程序适用于经修订的《1974年国际海上人命安全公约》（SOLAS74）、《1966年国际载重线公约》、经1978年议定书修订的《1973年国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL73/78）、经修订的《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》（STCW78）和《1969年国际船舶吨位丈量公约》（ITC69）所管辖的船舶。”国际海事组织第十八届大会通过的《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》（ISM规则）规定“本规则的要求可适用于所有船舶。”5、《1972年国际海上避碰规则》（COLREGS）是海上航行的技术规则，地位非常重要，其规定中也明确“本规则适用于公海和连接于公海而可供海船航行的一切水域中的一切船舶。”6、《制止危及海上航行安全非法行为公约》规定“本公约适用于正在或准备驶入、通过或来自一个国家的领海外部界限或其与之相邻国家的领海侧面界限以外水域的船舶。”因此说从整体上看来，国际公约倾向于以船舶作为适用的对象。2.大部分海事公约条款规范中都是以船舶作为主体《国际防止船舶造成污染公约》、《1972年国际海上避碰规则》、《防止海水油污公约》几乎通篇都是关于直接针对船舶制订，船舶如何服从航行安全、海洋污染方面的规定，而且在程序上的内容大部分都赋予了船长的签字权，几乎很少赋予给船舶所有人、经营人或管理人。1962年生效《日内瓦公海公约》的内容都是体现出公权力对船舶的直接管理。《1972年国际海上避碰规则》甚至将海事诉讼管辖权都直接规定为该船所属国的法院，而且该《规则》明确将船舶与单位、个人主体地位并列：“本规则并不免除任何船舶或其所有人、船长或船员由于对遵守本规则各条的任何疏忽，或者对海员通常做法可能要求的或当时特殊情况可能要求的任何戒备上的疏忽而产生的各种后果的责任。”《港口国监督程序》（A.882（21）号决议）直接明确港口国家有权机关可以对船舶下达义务和命令，并要求责令纠正。因此来说，在海事国际公法领域，无论是从惯例还是从立法角度，俨然已经形成了以船舶为管理对象、以船舶为权利义务主体的特殊现象。（二）从“港口国监管”政策来看港口国监管政策促进了各国对船舶为主体对象的监管模式。其定义是港口国海上安全主管部门针对船舶安全和防污染方面的监督检查。上世纪70年代以前，各国还没有“港口国监管”模式，而是倾向于“船旗国监管”模式。“船旗国监管”模式是指船旗国政府对悬挂其旗帜的船舶实施源头监管，该模式利用船舶登记的优势对其船公司经营、安全情况进行源头监管，也有利于船公司承担起船舶管理责任，在国际海事管辖权中一直占据着中心地位。但是后来船东为了规避税费出现了“方便旗”船的泛滥，方便旗国一般是只收费、不管理的落后国家，政府不乐意也无能力实施船舶安全监管，导致低质量、高风险的船舶在全世界“横行”。最终在1978年利比亚籍“AMODOCADIZ”油轮泄露事故，引起了全世界的关注，该船23万多吨的原油因触礁事故在法国水域全部泄露，造成了海上史以来最大的污染灾难，后查明该船属于方便旗船，登记于利比亚国家，船舶质量没有达到技术要求，船旗国政府缺少对该船的安全监管，最终导致原油泄漏。该事故发生后，引起了欧洲公众与政界的极大震动，认为有些船旗国政府机关，没有履行监管职责，最终刺激了“港口国监管”理论的产生，并于1980年在欧洲国家与国际海事组织的共同努力下制订通过了《港口国监督程序》（A.882（21）号决议），标志着港口国监管的开始。由于港口国监管目的是防止低等级、安全隐患船舶进入本国，保障本国安全利益，因此不关心船舶背后的船东、公司，而是表现为直接针对船舶。在港口国监督中签发的《责令立即改正书》、《船舶滞留通知书》等法律文书都是以船舶为行政管理对象，经过该船船长签字即可生效，而其中的申述权告知船长即可。《港口国监督程序》具有很强的“对船强制”、“对船行政”等特点，比如当船舶和船员实质上不符合适用公约要求，港口国为保证该船在开航后不会对该国沿海环境构成威胁，可以采取对船舶的直接干涉行动,无论这种行动是否影响到船舶的正常离港计划。比如发现船舶有违反STCW78/95公约第五条规定，被发现任何缺陷时，执行监督的官员以书面通知该船船长即可生效。这些港口国监管理论适应了各国安全监管的快速、高效、强制的特点，得到了海事部门的认可。因此各国在港口国监管的相关立法中，也都是将船舶作为主体对待，赋予其权利和义务，强化海事行政行为的针对性、有效性。（三）从我国海事行政立法来看1.立法意图中倾向以船舶为对象被理论、实务界统称为“海事基本法”的《海上交通安全法》在第二条指出，“本法适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人。”该条款直接将船舶与船舶所有人、经营人并列为同等地位，说明了船舶有独立的地位。《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》也明确规定适用对象为船舶：“在中华人民共和国港口和沿海水域航行的外国籍船舶应遵守本规则以及中华人民共和国一切有关法令、规章和规定。”制订该《规则》也是考虑到要去弄清楚外国籍船舶背后的复杂关系是比较困难的，特别是我国海事部门分支机构的级别较小人数较少，参与涉外送达的手续复杂。因此直接列明适用范围为“船舶”而不是公司。2.条文明确以船舶为处罚当事人在损益性行政行为中，有些条文采用“违法本规定XX条的，对船舶处以XX元”的格式或者将“违法本规定XX条的，对船舶和有关作业单位处以XX元”将船舶作为独立的处罚对象，这些都是明确以船舶为处罚当事人。比如，《防治船舶污染海洋环境管理条例》第六十九条“违反本条例的规定，发生船舶污染事故，船舶、有关作业单位未立即启动应急预案的，对船舶、有关作业单位，由海事管理机构处2万元以上10万元以下的罚款”。《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》六十三条，违反《海上交通安全法》第三十六条规定，“事故现场附近的船舶、设施不救助遇难人员对船舶、设施处以200元以上1000元以下罚款；对船长、设施主要负责人处以100元以上1000元以下罚款，并可扣留船员职务证书3个月至6个月”《。中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十六条“违反船舶登记的可以视情节对船舶处以警告”。这些规定中，都是以立法的形式突破了《行政处罚法》中公民、法人和其他组织的主体限制，明确承认了船舶作为处罚对象。3.立法以船舶为权利义务主体由于我国借鉴了国际上“对船行政”的传统惯例和立法理念。因此，我国海事行政立法中出现了将船舶与组织并列放在一起，让船舶成为权利义务主体。比如：《海上交通安全法》第三十五条“遇难船舶、设施或飞机及其所有人、经营人应当采取一切有效措施组织自救”。《中华人民共和国船舶签证管理规则》第六条“船舶签证应当由船舶或者其经营人申请办理。被拖船可由被拖船或者其经营人申请，也可由拖船或者其经营人代为申请”。《船舶签证管理规则》第二十二条“船舶签证簿由船舶或者其经营人向海事管理机构书面申请核发、换发、补发”。除此之外，我国法律法规中有大量以船舶作为规范对象。像“过失船”、“船舶肇事”、“船舶侵权”、“船舶违约”、“船舶负责”诸如此类字眼在我国的法律条文中屡见不鲜。比如《海上交通安全法》第十二条“国际航行船舶进出中华人民共和国港口，必须接受主管机关的检查。本国籍国内航行船舶进出港口，必须办理进出港签证”。《海上交通安全法》第十四条“船舶进出港口或者通过交通管制区、通航密集区和航行条件受到限制的区域时，必须遵守中华人民共和国政府或主管机关公布的特别规定。这些条文中，没有明确船公司需要承担什么义务和责任”。（四）从海事行政实践来看1.海事执法中倾向于以船舶为管理对象由于海上船舶大多脱离船公司，而且在外地经常进出港口需要办理签证、审批许可、接受安全检查等，因此，海事部门在实践中倾向于以船舶为管理对象。比如《船舶进出港签证》授予的签证对象为船舶；《水上交通事故处理调查结论书》，责任的主体双方是船舶；根据《中华人民共和国船舶安全检查规则》统一印制的《船旗国监督检查记录簿》，也直接以船舶作为签发对象；《船舶港务费票据》中以船舶为征收对象；海事部门颁发的《船舶特许通行证》一般都是将资格授予给船舶而不是船公司等等。因此，大部分海事法律文书的对象是船舶，实行“一船一档案”，适应了水上交通运输行业船舶流动性的特点。此外最明显的表现就是关于船舶的经营资格许可方面，在授予船公司《水路运输经营许可证》同时，还要对单船颁发《船舶营业运输许可证》，而实质上这两个证书都是关于同样的事项。如果船公司是唯一主体，何必再颁发另一个类似“分公司营业执照”性质的《船舶营业运输许可证》,这种明显的“对船许可”，表明了将船舶作为主体的倾向性。2.海事行政处罚倾向于以船舶为处罚对象根据《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第135条“海事管理机构办理海事行政处罚案件，应当使用交通部制订的统一格式的海事行政处罚文书”的规定，我国也制订了具有法律效力的《海事行政处罚执法文书》(交海发[2003]337号)。在该文书样式中“当事人栏”中明确有船舶作为独立项。此外《海事执法文书的制作要求及使用说明（》海法规[2003]453号）第四条第（三）项“海事违法行为调查报告”第2目规定：“当事人为船舶或单位的，填写右边一栏（名称、船籍港法定代表人）。”这意味着处罚决定文书可以直接以船舶为处罚对象，在实践中有效地支持了海事行政处罚案件的船舶对象。而且实践执法中有大量以船舶为处罚对象的行政处罚案例，以杭州地方海事部门的行政处罚情况来看，2005年至2013年，以船舶为处罚对象的案件数分别为3050、2500、2480、2695、2010、1930、1950、1078、1958。其他各地的海事部门也都有以船舶为处罚对象的习惯。在处罚文书的制作中，海事行政处罚案由的格式是“当事人+违法行为+案”。如果由船公司做为当事人，反而不适宜。举个例子，钱江号穿越禁航区案——浙江航运公司穿越禁航区案、钱江号在禁止追越区违法追越案——浙江东方航运公司在禁止追越区违法追越案，这两类表述中，前者比后者更为适当。（五）从海事行政效率原则来看海事行政管理中有很多应急性、重大性的海事防污染、安全管理的任务，从各国发生的油污事故来看，油污、沉船等损失是非常巨大的，特别是大型化油轮的泄漏甚至可以是灾难性的惨痛。根据行政效率原则，赋予船舶主体地位较为适宜，有三方面原因：1.有利于促进管理效率在船舶防污染、安全方面的立法中，不区分船舶停工还是航行状态，也不区分船东(雇主)是否能够控制管理船舶，也不区分船长、船员、引航员的分工，大多是将“权力之剑”指向船舶，比如《中华人民共和国海洋环境保护法》第六十条“倾倒废弃物的船舶必须向驶出港的海事行政主管部门作出书面报告。”该条款明确把船舶拟人化，赋予船舶以自己的名义做书面报告。该条款也回避掉“倾倒废弃物的船舶”背后的复杂关系。根据效率原则，海事部门则集中精力应付船舶安全、防污染的专业事务，从而提高监管的针对性和有效性。同时目前的卫星设备等现代信息工具，都是以船舶为“个体”进行监管，海上指令的发送对象是针对船舶有效。这样以船舶为主体的管理方式，符合海事执法实际。2.有利于行政决定的送达生效为便于海事行政命令以及行政强制措施及时送达生效，各国传统是实行对“船”送达，由船长签字即为生效，不需要通知船舶“背后”的真正主人。在我国行政处罚决定的生效需要“当事人”参与行政程序，《行政处罚法》第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。如果船舶不作为主体，那么送达上将会很困难，特别是涉外送达需要很复杂很特殊的途径，有时候外国船公司地址都无法知晓更加难以送达。而采用对“船”送达、告知，有利于促进了海事行为的及时生效。3.有利于许可手续的简化根据国际船舶签证管理规定，船舶在每个航次出发前要办理船舶的进出港签证许可，而这个许可是非常频繁的，以杭州市地方海事局的管辖为例，一艘船舶一年需要办理30-90次许可，至少一周一次。如果都要船公司出面，那么拥有千百余艘船的船公司几乎难以处理；若采取委托办理的形式，会使手续复杂化。特别是船舶航行于不同国家，各国语言不同，是否认可委托书也不同。因此国际上对船舶签证也都以船舶为主体进行签证。因此我国《船舶签证管理规则》也规定允许“船舶”根据自身方便，来申请签证，第二条规定“船舶签证，是指海事管理机构根据船舶或者其经营人的申请，经依法审查，对符合船舶签证条件的，准予其航行的行政许可行为”。此外，我国的《对外国籍船舶管理规则》也规定第五条“船舶抵港后应即呈报进口报告书及其它有关表报”。这些都说明了船舶在外地航行时，以船舶名义办理手续比较便捷高效。

三、船舶行政法属性的定位

综上所述，海事行政中的“对船行政”适应了船舶流动性、安全性、应急性的特点，而且国家公权力对船舶的行政管理不会影响船舶背后的关系，在海事行政管理中发挥了很好的效果。我国在1972年正式恢复国际海事组织的合法地位，在海事行政法方面的制度和政策制订中倾向于承认国际海事公法的理论和政策，从原先封闭的海事法律体系逐渐向国际接轨，而国际的先进理念和政策被我国海事法律体系所接受，比如《海商法》、《船舶避碰规则》、《海上交通安全法》就大量借鉴国际做法的。船舶无论是其本身的“内在”,还是其外在的表现，还是船舶的特殊性，都使得船舶具有“非法人组织”的实质要素和形式要件。笔者认为，将船舶完全具备成为“特殊”的“非法人组织”的条件，也是符合现有法律体系的框架，也有利于船舶主体资格被陆域行政法领域所接受，因此船舶的主体化构建之路就是“非法人组织”理论。目前《海上交通安全法》、《海商法》中都有“若隐若现”地关于将船舶视为海事法律关系主体做法，这与《行政处罚法》相抵触将一直存在。这需要全国人民代表大会常务委员会根据《立法法》尽快裁决。笔者建议在立法中将船舶“拟制”为责任主体。本文认为船舶的主体化之路应该沿着“特殊”的“非法人组织”这条路径来构建，建议尽快修改《海商法》或《海上交通安全法》，希望能尽早看到我国完整的“海法”立法体系，并建立起关于船舶的特殊主体资格制度。