公共行政变迁中行政诉讼法制度综述

行政诉讼存在特定的受案范围是其区别于其他诉讼的重要特征，这种范围的存在实际上是对司法权介入行政领域的广度和深度做了界分，以免司法权过多干预行政权而取代行政权发挥作用或者司法权过于羸弱而起不到制衡行政权的应有效果。就我国原有行政诉讼制度的受案范围来看，主要采用概括式和列举式相结合的方式来明确，但列举式无法穷尽所有可能的行政行为，更何况在公共行政过程中，问题总是推陈出新，突发状况日新月异，故而行政机关在很多情形下不得不采用灵活性强、弹性化和非规则化的手段来应对，如此一来，诸多在法律法规中未予明确的行政行为都会被排除在行政诉讼的受案范围之外。概括式的规定将行政诉讼的受案范围限定为行政机关或行政人员的具体行政行为，必然致使抽象行政行为诉讼无门。由于法律带有滞后性，因而现实中存在解释性法规、政府政策规定实然地替代法律作用于实践的情形，且此类抽象性行政行为侵权的现象并不罕见，甚或较之具体行政行为对行政相对人造成的影响更大，因此，将行政诉讼的受案范围限定为具体行政行为显然不合时宜。此外，伴随参与式行政的发展成熟，行政机关越来越多地将一部分行政任务交由社会组织完成，其中最重要的体现就是由社会组织承担公共管理与公共服务，但此类行为也可能产生谬误，因谬误带来的负面后果也需要进行补救，如此才能更好地维护行政相对人的合法权益。但原有的行政诉讼制度却并未对此作出相应规定。

二、效率与公平兼顾———行政诉讼之效率亟需提升

公共行政手段的柔性化、行政主体的多元化及行政统治关系的多面化变迁不仅将公民从政治边沿解放出来，促使其树立起更强的权利保护意识，热衷于关注自身所享有的“法定权利”，并且部分谙熟法律的公民还将眼光投向参与社会管理的程序性权利以及公共利益，并自然而然地将行政诉讼视为维护自身权益及公共利益的利器。但有限的司法资源难以满足公民日益膨胀的权利救济意愿，因而二者之间必然产生巨大矛盾，尽管司法审查并非行政相对人寻求权益救济的唯一途径，现实中其他民主协商式的解纷方式具有更大的灵活性和便捷性，但并不能由此回避提升行政诉讼效率的必要性。为缓解司法资源有限的困境，国外有选择性地适用简易程序处理行政争议，如德国在1997年修改《行政法院法》时建立了法院裁决和范例诉讼两种简易程序制度，用以应对行政诉讼冗长的弊端;在处理简单案件时，法国赋予行政相对人程序选择权，在其不愿接受法官代表单独裁决时可直接向行政法庭起诉，这些做法对于有效配置司法资源、提高诉讼效率都大有助益，但我国原有的《行政诉讼法》并未对简易程序作出明确规定，简易程序制度仅在民事诉讼法和刑事诉讼法中有所体现。此外，我国亦未设置专门的行政法院，随着案件的大幅增多，完全依靠普通法院的行政庭处理行政诉讼案件显然会力不从心。因此，在司法资源供不应求的情形下，全面提升行政诉讼效率是回应公共行政公平、正义、效能理念所不可回避的问题。

三、修改后《行政诉讼法》对公共行政变迁的回应

(一)司法审查的地位与作用得以彰显

有权利必有救济是一项历史悠久的法律原则，司法救济固然是人民用以抗衡行政侵权的有效途径，但它并非进行权利救济的最佳途径，更何况诉讼成本高昂及诉讼过程的繁琐复杂往往也使得公众对于这种权利救济方式望而却步。而另一方面，如若一旦发生纠纷即诉至法院，无疑会无限增加法院的诉累，亦有违公共行政的精神。因而，在公共行政开始对行政纠纷解决方式的成本、效率、合理性、便利性、科学性等提出更多的要求时，2014年最新修改的《行政诉讼法》亦对司法审查这种解纷途径的角色进行了重新定位。第一，强化司法审查的地位与作用。最新修改的《行政诉讼法》明确行政机关不得干预、阻碍法院受理、审查行政案件，并且被诉行政机关负责人应当出庭应诉，在行政机关拒绝履行法院裁判时，可对相关责任人员予以拘留，这将有利于缓解过去我国行政诉讼面临的“三难”问题。此外，新一轮的司法体制改革方案正在上海等7省市先行试点，其中就涉及推动省以下法院检察院人、财、物统一管理的改革措施，其成效如何尚不得知，有待实践考验。但从整体上看，我国法院检察院的地位与作用得以强化，司法责任得以明确，一改过去行政主导模式下司法裁判“个人决定、集体负责”的诟病，赋予主审法官与主审检察官更大的权限以及更明确的责任。第二，将司法审查视为解决行政争议的补充性途径。尽管纠纷化解和权利救济是行政诉讼最重要的功能，但应认识到行政诉讼并非解决纠纷的最佳途径，事实上，现代行政纠纷的多样化决定了只有多元化的行政纠纷解决途径才能满足公众对于维护自身权利的多样性需求，尤其是“合意型”［7］解纷办法来化解纠纷，如和解与调解。最新修改的《行政诉讼法》第60条规定:“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”与修改前的《行政诉讼法》相比，不难看出，调解的适用范围有所扩大。这种变化是与当今的法治环境相匹配的，行政主体的多元化、行政方式的柔性化以及行政统治关系的多面化等倾向，都昭示着调解制度在应对庞杂和多样的社会矛盾时有着行动迅速、应对灵活、高效便民的优势。在当事人自愿的基础上，秉持合法、公平公正的原则，恰当运用调解制度，把行政争议化解在初发阶段，更利于实现法律效果和社会效果的统一。当然，除了和解与调解之外，还有行政申诉和行政裁决等纠纷解决办法，亦可借鉴国外经验，设立行政审查制度来解决行政纠纷。因而，司法审查大可视为解决行政争议的补充性途径，而不必过分张扬其定分止争的功能。第三，将司法审查视为公民保护自身权利的最后底线。行政诉讼制度可有效防止滥用行政权，将行政权的行使纳入法治化轨道。然而，依法行政需要兼顾现实需要，行政权需要发挥其灵活、高效的优势因事制宜地处理社会公共事务，也就是说如果过分强调司法权对行政权的约束，无异于扼杀行政权的这种天然优势，但应将行政诉讼视为公民保护自身权利的最后底线。最新修改的《行政诉讼法》首次增加规定，明确法院应保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对于应当受理的行政案件依法受理;对于书写诉状存在困难的公民允许其口头起诉，这些变更不仅强化了公民将司法审查视为保护自身合法权利之利器的信念，更为公民提起行政诉讼敞开了便捷之门，使得公众能够更为自主地选择这种权利救济方式。正如恩格斯所说:“司法权是国民的直接所有物”［8］，司法权作为人民用以抗衡行政权违法、滥用之利器的地位不可撼动，尽管基于公共行政的现实需要，行政主体被广泛赋予了自由裁量权，这意味着公众在面对一些具体行政行为合法但不合理的情形需要有一定的容忍度。不过适当的容忍并不代表要弱化司法审查的作用，只不过行政相对人在选用权益救济方式时，可多角度考虑时效、成本、资源、便利性、效果等因素，从而择出最佳途径。

(二)行政诉讼的受案范围得以理性拓宽

我国最新修改的《行政诉讼法》采用列举的方式列举了十二类可诉行政行为，进一步扩大了行政诉讼的受案范围，尽管本次修改并未采用概括肯定、例举否定的规定形式，仍存在一定缺陷，但这样的处理与我国目前尚处于社会转型和过渡时期，难以做到全面概括有关，行政诉讼受案范围的拓展需结合社会发展实情理性而为。第一，适当增加了可诉行政行为的类型。较之原有的《行政诉讼法》，修改后《行政诉讼法》在受案范围上已经力争扩大，在例举式规定中尤其增加了当前最为迫切需要法院受理并作出裁决的受案类型，如第8项“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”、第11项“认为行政机关不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议的、土地房屋征收补偿协议等协议的”。此外，修改后《行政诉讼法》将对行政诉讼受案范围的概括式规定由“具体行政行为”变更为“行政行为”，从而排除了可诉行政行为需为具体行政行为的限定条件。这一变更无疑表明我国行政诉讼制度已经向前迈进了一大步，但并不必然昭示着现有行政诉讼的受案范围已无限制。修改后《行政诉讼法》第一章第二条中关于“行政行为”的规定是否包括所有的行政行为，还需结合第二章中关于受案范围的规定综合考量。修改后《行政诉讼法》中关于受案范围的列举式规定并未也难以穷尽所有的行政行为，尤其是目前在现实中尚存疑难的特殊的为实现行政管理目的的行为，如与行政合同有关的行为是否都应毫无例外地囊括进来还亟待考究，这类行为的性质及责任承担方式都存在特殊性，因而本次修改并未将其明确规定为行政诉讼的受案范围，而仅将社会组织纳入可诉对象，从而为将来进一步扩大行政诉讼的受案范围埋下伏笔。第二，理性拓宽了权利保护范围。原有的《行政诉讼法》明确将人身权和财产权纳入司法保护范围，却未对其他权利保护做出明确规定，远不能顺应当前公民权利意识不断提升，希望获得更多司法保护的需求日益高涨的需要。因而修改后《行政诉讼法》在诸多方面都强化了对公民权利的保护，将公民申请行政机关提供保护的范围从原有的“人身权和财产权”扩大到“所有合法权益”，明确将具体的社会保障权与知情权等纳入了司法保护范围，并且明确规定行政机关两个月内不履行的，公民可起诉，且在紧急情况下，公民可不受期限限制。明确规定“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。由此可见，本次修改对原告权利的保护范围有所拓宽。第三，科学引入了规范审查。为灵活应对公共行政中的各种具体问题，政府及政府职能部门通常会制定具有普遍约束力的规范性文件，如各种规定、办法、细则、决定等等来进行管理，这是为回应公共行政事务复杂多变的现实之需，也是建设效能政府的必然要求，但是，现实中不乏存在规范性文件滥、乱的问题，更有行政机关借用规范性文件扩张行政权的现象。因此，把规范性文件纳入司法审查范围实为必要，“司法控制不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法控制的存在对行政公务员产生的心理约束，可以促使他们谨慎行使权力。”［9］修改后《行政诉讼法》首次明确人民法院可以一并审查据以作出行政行为的行政规范性文件的合法性，从而赋予人们法院就规范性文件是否合法的独立判断权，如此，可有效避免因做出具体行政行为所依据的规范性文件违法而带来的重复违法与重复诉讼现象。

(三)行政诉讼的效率效用得以提升

在公共行政理念的影响下，唯有全面提升行政诉讼的效率，才能更好地迎接行政权力与公民权利的激烈碰撞，更好地保护公民的合法权益，更好地发挥行政审判息诉止争的效用。因而我国修改后《行政诉讼法》也为着提升行政诉讼的效率做出了相应的调整，增设了简易程序，完善了先予执行制度，对诉讼参与人或其他人妨碍诉讼的行为加重了惩戒力度，明确了行政机关不执行法院裁判的法律责任，扩大了行政调解的范围，号召公众寻找其他替代性的争议解决办法，用以弥补常规行政诉讼程序的滞后与成本高昂的缺陷。此外，还设置了紧急审理程序，明确规定公民、法人或其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关两个月内不履行的，公民可起诉，且在紧急情况下，行政机关不履行的，公民可不受起诉期限的限制。相对于普通审理程序而言，紧急审理程序通过采取紧急救济措施，缩短诉讼周期的方式来提高行政诉讼效率，及时解除相对人在紧急情形下合法权益继续受侵害的状态，其目的在于避免行政诉讼失去实际权利救济效用，即“迟来的正义等于非正义”。

四、公共行政变迁对我国行政诉讼制度的未来期许

最新修改的《行政诉讼法》在受案范围、审判程序、责任追究等诸多方面的变更无疑都可以看作是对变迁中的公共行政的良好回应，使得公平、正义、民主、责任、回应性和效能性等行政理念在行政诉讼中得以更好的彰显，也昭示着我国行政诉讼制度依据司法实践所累积的丰富经验取得了诸多进步，但不代表目前我国的行政诉讼制度未有遗憾，变迁中的公共行政还将对我国行政诉讼制度的发展有着更多的期许。一是未来对预审程序的完善［10］，预审程序的形式意义在于为开庭审查做足准备工作，提升诉讼效用，确保一次开庭就能做出裁决，避免庭审前准备不足，庭审拖沓、反复开庭的现象。预审程序的功能在于审查起诉条件，审查证据材料，补充证据材料，送达诉讼文书及相关材料，确认事实问题，整理及固定争点，促进纠纷和解等。当然，并非所有案件都适用预审程序，对于案情简单清楚的案件可排除在外。二是独立行政法院的设立。行政法院是专门审理行政诉讼的法院，目前已为很多大陆法系国家采用，并且在及时解决行政纠纷、制约行政权力、保障公民合法权益、维护社会公平正义等方面都彰显了积极作用。作为独立的审判主体，它不仅能够增强审判人员之间的凝聚力，提升行政审判的独立性和权威性，而且能提升行政案件审理的科学性及审判效率，缓解我国行政审判普遍存在的上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、行政相对人服判息诉率低等现象。三是行政公益诉讼的设置。近年来，检察机关积极探索介入环境公益诉讼，并且贵州金沙县检察院已开先河，由检察机关直接作为原告起诉行政主管部门。民事公益诉讼制度的设置实是对公民呼吁更好的生产、生活乃至生存环境，希望惩处污染环境、侵害消费者权益等制度诸多损害公共利益的行为，并渴求以强有力的武器来维护自身权益的需求的回应。但公益诉讼制度不应停滞于民事领域，因为行政机关无法否认其不会做出任何可能危害环境的行为以及其他可能侵害公共利益的行为。而伴随着民事公益诉讼制度的发展成熟，公众对行政公益诉讼的期待也会愈发热切。本次修改并未将公众热议已久的行政公益诉讼内容写进法律条文，这意味着，公民、法人或者社会组织仍无法以原告身份对侵害公共利益的行政行为提起诉讼，也意味着要迎合不断变迁的公共行政，行政诉讼制度还需在未来的发展道路上继续探索行政公益诉讼这种为公众所希冀的新的诉讼形式，并为其在现有的诉讼体系当中寻找合理的位置。四是对行政诉讼的类型化处理。多样化的行政手段使得公共行政任务的履行变得更为灵活与便捷，而社会组织参与公共产品和服务的提供则填补了政府在公共行政中的诸多缺失，也为行政目标的实现提供了多样化的途径。但公共行政变迁中所涌现出来的这些新型行政手段与公私合作方式亦将带来前所未见的法律问题，而我国目前行政诉讼程序规则的诸项设计则相对简单，必将影响到一些新型行政案件的审理。因而，未来行政诉讼制度还需进一步做出回应性变革，亦即进一步实现行政诉讼的类型化，围绕纷争性质、原告请求、裁判方式的共通性对行政诉讼案件进行整合与分类，并据此提供适当的权利救济模式。如此，才能促使行政诉讼程序的设计更为理性，才能为公共行政中所不断涌现出来的新型行政纠纷提供更为科学的救济途径，并使得行政审判更具针对性和可操作性，而法院则得以采用高效且合目的的方式化解大量的新型行政争议。总之，在公平正义、民主、回应、效能等公共行政理念的影响下，我国行政诉讼制度必然需要在自我审视的基础上不断革弊图进。因为，“任何国家行政诉讼制度都有一个不断发展的过程，不能指望制度建立以后永远一成不变，”［11］但是，这种改变绝非盲目的，必须兼顾国情与民意、历史与现实、优势与隐患，以积极稳妥的方式逐步推进。