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突发公共卫生事件之国际法问题研究

来源:UC论文网2020-11-17 13:29

摘要:

  【摘要】近些年来,突发公共卫生事件席卷全球,给人类生命和健康造成了严重威胁。突发公共卫生事件带来的全球性危机表明,人类社会已形成了一个休戚与共的命运共同体,传染病所造成的公共健康问题仅靠单个国家公共卫生能力的建设不可能得到解决。突发公共卫生事件的应对也从一个国内卫生层面问题,发展成为国与国之间的问题。在此情形下,主要调整国家间关系的国际法在全球公共卫生合作过程中的地位不言而喻。然而,国际法在有...

  【摘要】近些年来,突发公共卫生事件席卷全球,给人类生命和健康造成了严重威胁。突发公共卫生事件带来的全球性危机表明,人类社会已形成了一个休戚与共的命运共同体,传染病所造成的公共健康问题仅靠单个国家公共卫生能力的建设不可能得到解决。突发公共卫生事件的应对也从一个国内卫生层面问题,发展成为国与国之间的问题。在此情形下,主要调整国家间关系的国际法在全球公共卫生合作过程中的地位不言而喻。然而,国际法在有效应对突发公共卫生事件上仍然存在一定的滞后性。因此,健全和完善传染病防控之相关国际法规定,对有效应对全球突发公共卫生事件危机具有重要意义。


  【关键词】突发公共卫生事件;传染病;国际合作;国际法


  【中图分类号】D990【文献标识码】A


  【文章编号】2096-4102(2020)05-0082-03


  一、突发公共卫生事件全球化凸显国际法的重要性


  世界卫生组织依据《国际卫生条例(2005)》(InternationalHealthRegulations,IHR),将国际关注的突发公共卫生事件定义为:“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险,以及可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常事件。”从该定义来看,病毒的蔓延是不区分国界的,只有开展地区和全球公共卫生合作,才是有效应对国际突发公共卫生事件的绝佳之策。然而针对突发公共卫生事件的全球公共卫生合作问题,目前国际上的研究大多只是停留在医学方面,往往忽视了法律,尤其是国际法的重要作用。


  诚然,医学上的进步对应对突发公共卫生事件危机至关重要。但是,国际法在传染性疾病防控国际合作过程中所起的作用也功不可没。突发公共卫生事件全球合作与国际法密不可分。国际法能够为国家应对全球公共卫生危机提供重要的合作平台,而且有助于突发公共卫生事件危机的解决。通过制定卫生条约和法律法规,国际法为国际社会有效应对突发公共卫生事件提供有力的制度支持,使得国家在应对传染病过程中有可供遵循的合作机制和行为准则。在全球公共卫生合作过程中,国际社会成员权利义务的合理分配需要相应的公共卫生国际法律体系和各国有关国内法规的保驾护航。因此,协调好公共卫生条约与各国国内法的关系,充分发挥国际法在传染病防治与国际合作中的积极作用,是有效应对国际突发公共卫生事件危机的关键所在。


  二、防控突发公共卫生事件之国际法律体系


  早在19世纪以前,人们还仅仅只是在单枪匹马地与传染病作斗争,国家也完全没有意识到通过国际合作的方式来防控传染病的效果更佳,更没有认识到国际法在防控传染病过程中的重要作用。直到19世纪中叶,国际社会才逐渐意识到国际法与传染病之间的联系,正式通过国际法来应对传染病所带来的威胁,并于1851年在控制传染病跨境传播问题上达成有效的合作机制。之后自1851至1951近一百年间,国际社会对合作防控传染病威胁的研究也从未中断过。在此期间,国际社会制定了大量的条约来降低传染性疾病给人类身体和健康可能造成的伤害。二战以后至20世纪80年代末,以世界卫生组织为核心的现代传染病控制体制形成。在应对全球性传染病威胁的国际法律体系中,国际组织起着至关重要的作用,其中以世界卫生组织(WHO)、世界贸易组织(WTO)为最为典型。


  世界卫生组织在现行的全球公共卫生合作体系中居于主导地位,其主要通过《国际卫生条例》对国际社会成员在公共卫生问题上提供指导帮助,引领国际社会成员合作应对突发公共卫生事件,为人类的生命健康安全保驾护航。它致力于促进世界各国在应对公共卫生危机问题上达成国际合作,有利于阻止传染病的跨境传播,为解决突发公共卫生事件危机提供了良好的国际环境。在世界贸易组织及其前身关税与贸易总协定中,都规定有与保护人类生命健康相关的内容。这些政府间国际组织通过制定相关的法律规则,来有效应对威胁人类健康的公共卫生问题,是控制传染病跨境传播过程中促进国际合作的重要组织手段。


  三、国际法在防控突发公共卫生事件过程中存在的问题


  尽管国际法在公共卫生全球合作方面已取得一定的成就,但是其在具体实践应用中仍然存在许多问题。从整体上看,国际法在传染病控制过程中存在的问题主要包括以下几个方面:


  (一)世界卫生组织忽视了国际法的重要性


  国际法通过制定卫生条约和法律法规,为国家有效应对突发公共卫生事件危机创设了有利的国际法治环境,使国际社会在公共卫生合作过程中有章可循。赫德利·布尔认为,国际法在当今国际关系中发挥着重要的作用,国际社会认可其地位,其约束力也得到多数国际社会成员的承认。然而,世界卫生组织却不够重视其在应对突发公共事件危机过程中的关键作用。其疏于利用本就属于其职权范围内的造法功能,不愿通过制定卫生条约和相关的法律法规,来发挥国际法在应对全球突发公共事件危机中的主导作用。世界卫生组织忽视国际法对人类公共健康的保护功能,会使其在传染病之国际法体系中不能发挥核心作用,导致《国际卫生条例(2005)》在国际社会得不到有效的贯彻实施。在此情形下,国际卫生合作法律机制將会被搁置于边缘地位,长此以往对国际社会联合应对突发公共卫生事件危机只会有百害而无一利。


  (二)国际法本身的局限性


  国际法自身存在一定的局限性,尤其是在强制执行力方面,国际法往往被认为不及国内法,具有一定的软弱性。其效力基于各国的共同意志,国际法对国家并没有太大的强制约束力。国际法的软弱性在公共卫生领域表现得较为明显,国际卫生法规体系在实施过程中也不断遭遇挫折。从国际上具有较大影响的传染病防控事件来看,成员国在合作应对公共卫生危机的过程中,并不会完全根据世界卫生组织的建议采取行动。而且即使成员国在合作防控传染病的过程中违背了世界卫生组织制定的相关规则,也不会被采取相应的强制措施。世界卫生组织和在全球公共卫生领域占有重要地位的《国际卫生条例》都没有强制性,国际法的软弱性导致公共卫生条例得不到国际社会有效的贯彻实施。


  (三)职权分散与制度过多


  在全球化大背景下,传染病控制国际卫生合作领域存在职权分散、制度过多的缺陷。由于传染病防控与药品开发、国际贸易、食品安全等问题息息相关,因此越来越多的具有立法权威与相关授权的国际组织,开始参与全球公共卫生立法,分享公共卫生立法权。然而,这些政府间组织利用其职权各自制定的相关条例给传染病控制形成了过多的制度,以至于已经超出了许多国家参与或遵守这些组织或者条约的能力。而且这些国际组织通过没有协调的立法活动所制定的规则,难免会出现重叠或者冲突的情况,从而产生反作用或不一致的结果,也使各国无法根据条约采取适宜的措施,往往导致国家履行相互冲突的义务。国际公共卫生立法分散化、效率低和不协调的弊端日渐显露。


  (四)多边体制不够完善


  在控制传染病跨境传播的国际合作过程中,国际法将精力主要集中于各国政府身上,忽视了非政府组织(NGO)、跨国公司与私人部门等其他行为主体在全球公共卫生安全领域中的重要地位。事实上,一直以来,非政府组织都积极参与国际公共卫生合作,主动承担防止病毒跨境传播的艰巨任务。与国家政府部门、政府间国际组织相比而言,其在国际社会中所受到的牵绊制约较少。加之,其服务对象广泛、资金来源独立、专业人才众多,这些优点使其能够在全球公共卫生国际合作中发挥独特且重要的作用。因此,面对传染病这样的非传统安全因素,仅依靠各国政府间的协调配合是远远不够的,真正有效的传染病控制不能忽视非政府主体的力量。


  四、应对突发公共卫生事件之国际法完善


  (一)充分发挥世界卫生组织的主导作用


  世界卫生组织拥有全球性的技术力量和专业的卫生专家,其是世界上最大的国际卫生组织,在应对突发公共卫生事件过程中扮演着重要的角色。近些年来,国际社会在世界卫生组织的领导下,多次顺利解决了突发公共卫生事件疫情危机。由此可见,在全球突发公共卫生事件日益多发的今天,世界卫生组织无疑是唯一能够对全球公共卫生治理起到协调主导作用的国际卫生组织。因此,应当高度重视其在全球公共卫生合作中的力量,坚持在世界卫生组织框架下加强传染病防控国际合作。当然充分发挥世界卫生组织在全球公共卫生领域的协调主导作用,并不是说世界卫生组织要独管所有的公共卫生事项,这是不可能的,也是没有必要的。应对复杂的突发公共卫生事件,有时候需要超越传统的单一机构和单一机制的方式,同时还应当注重整体的协调配合。


  (二)维护国际法的效力


  成员国能够认真遵守国际卫生协议,积极履行国际公共卫生条约义务,是有效解决传染病控制之国际法效力问题的关键。国家通过国内法确认和细化国际协议的做法,便是自觉遵守国际条约、维护国际法效力最有力的印证。因此,要想使传染病控制之国际法具有法律约束力,成员国必须加强其国内法与国际卫生协议的融合,并且以国际法为导向积极完善相关的国内卫生立法。面对全球突发公共事件危机,参加国际卫生协议的相关成员国,都应严格遵守条约的规定,组织公共卫生方面的法律专家完善其本国相关的国内法,使其能够更好地与国际公共卫生法规融合。以国内法的完善支持国际法的发展,有利于与传染病控制有关的国际法得到切实实施,促进国家在应对突发公共卫生事件危机上的国际合作。


  (三)加强政府间的协同合作


  积极参与全球公共卫生合作、开展国际公共卫生联防联控,是各国政府有效应对突发公共卫生事件危机的必然选择。因此,必须注重协调政府间的伙伴关系,强化全球公共卫生共识。要加强政府间在防控突发公共卫生事件上的协同合作,推动区域性和全球性公共卫生多边合作机制的建立。可以通过开展区域或者全球性的公共卫生高级别会议,凝聚国家力量,在医疗、资金、人员、技术上达成广泛的国际合作、阻止传染病的跨境传播。政府间国际组织在全球公共卫生合作中占有举足轻重的地位,相应的由政府间组织协同形成的传染病防控合作网络,更会有助于突发公共卫生事件危机的解决。各政府组织之间要建立长期且稳定的公共卫生合作关系,分享传染病救治经验,携手应对突发公共卫生事件带来的危机与挑战。


  (四)重视非政府组织和社会公众的力量


  应对国际突发公共卫生事件是专业性非常强的公共卫生问题,它需要有专业的医生以及先进的医学科技作为支撑。非政府组织和社会公众在传染病监测、疫苗研究、药品和医术援助等方面具有独特的优势,而且在疫情进展情况通报、降低社会恐慌方面也发挥着重要的作用。由此可见,非政府组织和社会公众在应对全球突发公共事件问题上担任着至关重要的角色,应当受到广泛的支持并赢得国际社会普遍的尊重。因此,必须发挥非政府组织和社会公众在全球公共卫生合作上的突出优势,充分利用它们在应对突发公共卫生事件上的作用。为此,国际法应当通过条文的形式给予非政府组织和社会公众足够的重视,为非政府组织和社会公众有效应对全球公共卫生事件危机提供强有力的法律制度支持。


  五、结语


  应对全球突发公共卫生事件危机,除需对医学合作予重视外,还不能忽视对国际法的研究。虽然国际社会已建立了公共卫生合作法律体系,但是该体系仍然存在一些问题,不能有效应对突发公共卫生事件带来的威胁。因此,为发挥国际法在传染病防控国际合作中的积极作用,应当对现行国际卫生法规体系进行完善,促进各国国内法与传染病防控国际条约的融合,为有效应对突发公共卫生事件提供良好的国际法基础。


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