城乡发展的宪法学思考

以户籍制度为基础，城乡之间在经济形态、社会组织、财政投入、公共服务、治理体制等方面形成了一系列差别化甚至是歧视性的制度安排。这不仅形成了“以农补工、以乡养城”的经济格局，而且形成了利益天平严重倾斜的二元结构，致使城乡关系严重失衡、城乡分化不断加剧，整个社会被撕裂成了城市和农村两个壁垒森严、利益悬殊的阶层。改革开放之后，我国城乡关系中开始注入市场因素，一系列调整城乡关系的政策和措施渐次出台，农民的正当利益得到一定程度的认可和尊重。尤其是进入２１世纪以来，一系列强农惠农富农的重大政策和措施密集出台，由此使失衡的城乡关系得到了一定程度的矫正，城乡二元结构开始松动并朝着符合宪法精神的方向改变。但是，由于利益格局的强大惯性、市场机制的自发作用以及各种矛盾和问题的长期积累，城乡分割的局面尚没有发生彻底改变，二元结构的制度坚冰仍然未能从根本上被打破，在一些领域甚至被进一步固化和叠加。③例如，虽然随着统购统销的废止和农产品流通的市场化，通过农业剩余来支持工业的比重大幅下降，但通过提供廉价劳动力和资金、土地等资源的方式支持城市化和工业化的比重却急剧攀升，农村的生产要素和资源要素在进一步向城市转移和集聚。虽然那些冲破户口藩篱进城务工的农民为城市发展作出了巨大贡献，但他们并没有取得市民的身份，而往往成为“亦工亦农、亦城亦乡、颠沛流离、候鸟一般的‘两栖人’”。④虽然农民的财产权及经济自由有了一定程度的保障，但城乡要素市场和价格市场的二元体制，使得农民无法作为平等的市场主体获取生产要素、参与市场交易，农民的财产权利仍然受到不同程度的漠视和限制。虽然农村的民生得到了很大的促进和改善，但城乡之间在就业、教育、医疗、住房、社会保障、公共服务等方面的差别仍然以不同的形式在延续。虽然平等选举权的实现在我国民主政治进程中具有重大意义，但由于农民的组织化程度不高，甚至存在着整体性的“失语”现象，因此农民在利益博弈过程中总是处于被动的弱势者地位，进而整个社会陷入了一种结构性的不公平状态之中。总之，城乡二元结构已不仅仅是一个经济学、社会学的范畴，更是一个宪法学的范畴，问题的关键不在于农村经济的落后和农村生存状况的不尽如人意，而在于农民所遭受的各种制度上的不公正对待和身份上的不平等地位，以及由此造成的所享有的权利贫乏和权利保障的缺失。为此，在解决城乡二元结构的思路中，必须注入宪法的价值元素和制度因子，自觉地把农民的全面自由发展和全社会的整体进步和谐有机地统一起来，着力使宪法原则和理念融入社会发展进程之中。

二、城乡发展一体化的宪法基点

在任何一个国家的现代化进程中，消除二元结构、实现城乡均衡发展都是社会进步的基本标志和必由之路。近年来，我国在统筹城乡经济社会发展方面做了不懈的努力，形成了一系列影响深远的新思想和新理念，尤其是《决定》深刻地指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，并强调“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。由此把破解城乡二元结构、推动城乡发展一体化推到了全面深化改革的前台，开启了统筹城乡发展的新纪元。城乡发展一体化是指通过在制度供给、资源配置、政策安排、生活方式和意识形态等方面的同质性构造实现城乡两个具有不同属性的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存、良性互动的状态中高度融合、协调发展、共同繁荣。从宪法学角度来看，城乡发展一体化旨在对农民和市民的基本权利和法律地位进行宪法性同构，使农民与市民具有平等的社会身份和法律人格，享有平等的权利自由和制度保障。这是城乡发展一体化的关键和核心，也是城乡发展一体化的宪法基点。作为一个含有价值判断色彩的宪法学范畴，“平等”具有深厚的思想渊源和文化底蕴。平等权作为一项基本人权，获得了一种普遍的道德正当性。随着政治实践的变化，现代宪法理论已超越了对形式平等的关注而强调对实质平等的追求。在不公平的社会现实中，为弱者提供机会或利益的差别性特殊补偿，帮助其改变不利处境，以纠正单纯形式平等所可能造成的事实上不平等，是实质平等的价值所在。然而，实质平等并不是对形式平等的否定或取代而只是补充和发展，机会平等是一种最低限度的公平诉求，“在大多数情形下，现代国家的宪法保障限于机会平等”。⑤在城乡发展一体化进程中，强调机会平等、起点平等具有十分重要的现实意义。机会公平、起点公平是最简单、最朴素的公平，对改变农民的身份和命运来说，又是最重要、最基础的公平；如果连这样一种形式上的平等都无法实现的话，如果连平等的竞争机会都没有的话，那么结果平等、实质平等便无从谈起。要实现机会公平、人人平等，就必须消除对农民的身份性歧视，打破农民和市民的身份界限，废除各种形式的身份等级制度。其中备受关注、饱受诟病的就是户籍制度。户籍制度改革的迟滞效应仍然相当突出和明显，二元社会结构的坚冰依然未能被打破。《决定》对户籍制度改革做了全面部署和安排，强调要“创新人口管理，加快户籍制度改革……推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。这为全面深化户籍制度改革提出了科学可行的改革思路和目标，同时也提出了农民的市民化这一宪法层面的关键问题。平等权在整个宪法权利体系中具有基础性和统领性的意义，如果这项权利缺失或虚置，那么其他权利无论设计得多么美妙，其在现实生活中的保障和实现都将大打折扣甚至会形同虚设。实际上，我国宪法对公民的基本权利并未做出差别性的规定，但由于在权利的具体保障和实现中，平等的精髓有时被有意或无意地疏忽和抽掉了，故而宪法上的公民权利条款难免会成为具文。同时，需要注意的是，平等权并不是一项独立存在的额外权利，而只是权利的一种保障形式。⑥平等权的规范效力应当以某种权利的现实存在为前提，在权利体系自身存在疏漏或空白的情况下，平等权的效力范围自然会相应缩减。这就需要不断完善宪法权利类型，让各项权利的享有和行使能够有明确的宪法规范载体。其中，最典型者如迁徙自由。对于迁徙自由在破除城乡二元结构方面的独特意义，学界已做了相当深入的研究。迁徙自由不仅仅是人的自由流动问题，而且关乎农民能否摆脱身份束缚而赢得应有的尊严与价值，关乎择业自由、经济自由、政治选择自由、全面发展的自由能否得到充分实现。同时，迁徙自由入宪可以为从宪法层面审视相关制度的合宪性提供最高的判断标准，从而为我国户籍制度改革的全面深化提供根本的规范依据。对平等权的呼唤，源于对人格尊严的珍视、对人的主体性的尊重。人的主体性包括人的自我意识、独立自主、意志自由、道德自律、人是目的等内容，⑦它要求每个人都能成为独立、自治、平等的道德主体。城乡发展一体化的关键同样是农民主体性的真正确立，“对农民而言，其最需要的是主体性”。⑧确立农民主体性的宪法学意义在于，使农民能够从自身的主体地位出发，进行自我决定、自主选择、平等发展；能够作为城乡一体化的实践主体，有效地参与到社会过程之中以表达和捍卫自己的利益诉求，而不再仅仅是规则的对象，甚或是被管理和动员的客体。同时，农民主体性的确立为多元主义宪法文化的实质性形成以及法治建设的稳步推进提供必要的历史前提和社会基础。总之，城乡发展一体化坚持以人为本、推进以人为核心的城镇化进程，强调赋予农民主体地位，充分保障农民的各项权益，着力让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，这体现了对人性的深层呼唤和对人的价值的尊重，彰显着尊重和保障人权的宪法原则和人文关怀，从而成为我国社会发展的基本内容和时代主题。

三、城乡发展一体化的宪法路径

在宪法关系中，国家权力、政府职能作为与个人权利、社会福祉相对应的一极，始终是宪法理论和实践所关注的焦点。不同国家的二元结构转向一元结构的模式都与政府发挥作用的程度和方式直接相关。在城乡发展一体化进程中，政府角色和功能的合理定位，同样是一项艰巨而复杂的法治作业，关系着城乡发展一体化的路径选择。早期现代化国家的二元结构往往是在市场机制的作用下经过漫长的历史过程而自然消解的，政府这只“看得见的手”基本上置身事外。但后期发展中国家已不具备这些历史条件和国际环境，且大都面临着加速工业化的巨大压力。为克服市场失灵造成的资源配置弱化，有学者将“凯恩斯理论”引入二元结构框架，主张引入政府干预以满足结构转换的需要。⑨在我国，由于城乡分割的市场体系还没有根本改变，市场机制发挥作用的领域和程度还相当有限，因此政府更应该发挥主导性作用、承担起相应的责任。无论是消除城乡二元结构，还是推进城乡发展一体化，制度安排和政策导向在其中都发挥着基础性和决定性的作用。虽然我国的城乡二元结构已经发生了明显变化，但形成二元结构的关键性体制因素依然存在，影响城乡发展一体化的一些深层次的制度障碍尚未取得突破。因此，政府的首要职能应该是加快完善健全城乡发展一体化机制，彻底改革或废除导致城乡二元结构的制度措施，尽快实现城乡在制度供给和权利保障方面的同质性建构。城乡发展一体化的过程实质上是利益格局重新调整的过程，只有在制度正义的基础上，才能实现权利公平、分配公平，进而形成一种融洽互惠的利益关系。因此，应当在社会价值体系中嵌入公正观念，让宪法上的平等原则和理念在公共政策和制度安排中发挥基础性的作用。在城乡发展一体化的过程中，对政府能力的期待，除了体制变革和创新方面的原因外，还源于改善和促进民生的现实需要，这突出表现在农村公共产品和公共服务的供给方面。改革前，我国的资源配置主要由行政主导而非市场化配置，农村公共产品供给不足、公共服务滞后。在改革初期，农村公共服务、社会保障仍然被严重忽视。⑩近些年来，国家积极调整国民收入分配格局和城乡利益关系，基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，使得农村公共服务供给机制发生重大变革。但由于历史欠账较多，城乡公共服务不均等的状况尚未发生根本改观，甚至在政府应当积极“有为”之时，还存在着“缺位”、“弃位”或者自我克减责任的现象。为此，《决定》特别强调：“要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化”。因此，建立“有为”政府，充分发挥政府在促进经济发展和公共福祉、提供公共产品和服务方面的积极作用，是城乡发展一体化中极为重要的宪法课题。在当代中国的历史场景中，人们既希望政府能够积极“有为”，又强调有限政府原则以防止国家权力的恣意和滥用。我国城乡的二元性以及农民所受的种种歧视，在很大程度上就是公权力直接塑造和安排的。国家权力过多地介入和干预社会经济领域，极度压缩了农村社会的自治空间和基本利益诉求，并最终积淀为顽固的制度性症结。在市场化的进程中，政府仍然掌握着过多的资源并拥有强大的支配权、调控权，导致在实践中违背农民意愿、侵犯农民权利的现象仍时有发生。因此，建立有效的权力监督制约机制，警惕和防范权力的越位和滥用，发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少和避免政府的不适当干预，仍然是城乡发展一体化中不可逾越的程序。这也决定了调整政府“有限”与“有为”这两个命题和目标之间的对立、实现二者之间的有机统一和平衡是我国城乡发展一体化进程中必须同时面对和完成的立宪主义使命。总之，城乡发展一体化既涉及社会结构和政府职能的转变，也涉及价值观念和制度安排的更新。它不仅真实记录着中国社会发展演变的历史脉络，也生动演绎着我国法治建设的曲折历程。只有将之纳入立宪主义的总体思路之中，确立起与社会进步相适应的宪法观念体系和规范秩序，才能使美好的愿景转化为实实在在的制度建设和社会实践。