宪法视角下地方立法权探讨

通常意义上讲地方立法权包括省、自治区、直辖市地方人大及其常委会，较大市人大及其常委会制定地方性法规，同时也包括地方各级人民政府制定政府规章的行为。本文在探讨地方立法权时不包括地方政府制定政府规章的行为。1982年《宪法》明确规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，而省级人大及其常委会行使地方立法权。第一百条规定：省、直辖市人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。《宪法》本条仅仅是对地方人大立法权的授权规定，而没有授予较大市人大及其常委会地方立法权。对较大市人大授权立法的是《立法法》和《地方组织法》中所规定的，立法法和地方组织法是宪法的部门法，但是其规定并不能超出宪法范围。从现有对地方立法权规定的宪法性法律来看，并没有明确列举省级人大地方立法权，很容易导致省级地方立法具有较粗的线条和一定的弹性，难以把握分寸，[5]给立法带来混乱、重复、越权等弊端，导致省级地方专属立法权范围模糊。从宪法层面来讲，现行较大市地方人大的立法权存在一定的违宪性，基于我国并没有违宪审查制度，在结合近些年较大市人大地方立法的积极作用，导致其现在地位的尴尬境地。

二、地方立法权现存问题的探讨

1.省级人大地方立法权界限模糊。宪法学理论认为，宪法是权力控制法，权力控制法并不意味着权力的集中，宪法是通过对权力的控制以维护公民的基本权利，分权也是一种权利控制，这完全符合宪法精神。宪法对省级人大的立法权分权划分主要规定在《立法法》第八条之规定共十款内容，对全国人大的立法权采用列举式的表述方法，对省级人大制定地方性法规的规定主要是第六十四条，采用的是概括式表述，导致省级地方人大很难确定具体在哪个方面有权制定地方法规。此外，随着我国市场经济的快速发展，社会环境复杂化，新兴事物产生速度较快的社会现状，省级地方权力机构更能够及时制定地方法规进行调整，解决社会问题，但是，由于宪法性法律对省级人大权力的限制过死，省级人大很容易越权制定地方性法规，尤其是在税收、金融领域，明确属于国家立法权的部分。

2.较大市地方人大立法权的违宪嫌疑。以传统的宪法理论，较大市人大立法权并没有在宪法中有所体现，而是在宪法的部门法中进行了系统性的规定，这也是体现其违宪嫌疑的一个重要原因。同时也有学者指出，我国宪法和宪法的部门法都是全国人大制定和修改的，虽然在宪法中没规定，但是在立法法中有所体现，两部法律的制定机关都是我国最高权力机关，无所谓违宪不违宪。笔者还是无法认同这样的观点。宪法在国家权力运行过程中承担的角色就是权力划分，但是我国有没有完善的违宪审查制度，宪法修改程序的特殊性也导致这一问题始终没有得到解决。我国自1993年较大市认定以来目前我国共有27个省会市、18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市以及4个经济特区所在地的市，[6]在过去的经济社会发展过程中，较大市制定的地方法规起到了非常重要的作用，以目前全国人大的工作方式和法治资源取消较大市地方人大立法权是不现实的也是不科学的。

三、从宪法角度解决地方立法权问题建议

宪法是我国的根本大法，是对国家建设各个方面的总的指导，在划分地方立法权方面，也应当随着社会的发展状况不断进行调整，才能够保证宪法的先进性和全局性。解决地方立法权以上两个问题必须从以下几个方面着手：首先在下次修宪时，要明确增加较大市人大的地方立法权，使其和省级人大享有地方立法权，随着我国社会发展可能还会进一步增加较大市的数量，因此该修改内容非常重要。其次，同时修改立法法和地方组织法，进一步细化地方立法权，采用列举式进行规定地方专属立法权方面，对地方专属立法权的列举可以考虑综合采用两种方式，一是肯定式，明确规定只能由地方立法机关规定的事项，中央立法机关一般不能随意取消；二是否定式，即明确列举地方立法所绝对不能调整和相对不能调整的事项，前者如有破坏国家统一危险之事项，对于后者，该立法权本不属于地方，但地方行使如果不至于破坏国家统一，地方就可以在特殊情况下立法。[7]此外，适当扩大我国地方放立法的权限范围，尤其是在金融和税收领域进一步放宽地方立法权，在金融领域由于金融行业的快速发展依靠全国人大制定法律和国务院法规去调整，无法做到及时有效；在税收方面，给予地方人大适当的税收法规制定权，在不违反国家统一税收的基础上将税收法规制定权下放。这也是我国现阶段市场经济发展的现实需要。