“放管服”背景下高校行政管理体制改革研究

　　摘要：2017年4月，国务院五部委联合出台了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《意见》），针对高校学科专业、人员编制等方面改革任务提出明确要求。近几年，我国高校行政管理体制处于改革和转型的关键时期，高校管理工作的顺利开展，是高校行政改革的重要组成部分，在推动高校科研、引才等工作的高效运转方面发挥着重要的作用。本文基于“放管服”背景下，对我国高校行政管理体制改革的现状、困境进行分析，结合实际情况探究高校行政管理体制改革的突破路径。

　　关键词：放管服；高校行政管理体制改革；困境；突破

　　一、我国高校“放管服”改革的现状

　　《意见》又称“放管服”新政20条，高教领域普遍认为“放管服”新政20条的印发为我国高校行政管理体制改革的进一步发展起了引导作用，结合现实来看，与高校行政管理人员长期的诉求相契合。然而，在不断推进政策实施的过程中，不仅没有突破性的进展，还出现了诸多问题，引起社会各界的关注和讨论。目前，我国高校“放管服”的现状主要如下。

　　1.“放”：缺乏统一口径

　　“放管服”政策的目的是扫清我国高校多年所累积的制度性障碍问题。“放”意指简政放权。“放权”其实早在《高等教育法》中就已明确提出，现已实行二十余年，至今，政府还陆续出台了多项关于下放权力的政策和措施，如2013年起实施的《普通高等学校本科专业目录》和《中共中央关于教育体制改革的决定》等，但都没取得很高成效。当前，由于事关我国高校领域“放”的政策过多，缺乏统一标准的放权口径，造成了“一放就乱”“一乱就收”的现象，加以区域性的特征，导致各高校简政放权的步调不一致，尤其是不同类别的高校在这方面呈现出显著的差异性，最终打乱政策倡导的“简政放权”的初衷。

　　2.“管”：缺乏规范适度

　　“管”意指放管结合，管理的规范适度是改革的根本要求。新政20条提出各地各部门要简化优化服务流程，精简和规范办事程序，缩短办理时限，改进服务质量。然而，由于我国高校实行典型的集权制，管理色彩浓厚，人们对此已形成了路径依赖。在人才自主培养权方面，目前只有清北和上海等教育改革试点高校和地区，才有机会在《目录》之外自主设置新专业。地方类院校切实存在某类人才大量短缺现象，却很难及时开设新专业，审批流程的复杂性和领导者过严的管理方式使地方高校的专业设置难以满足实际需求。此外，我国高校在下放权力之后对权力的监管重视程度不够，还存在着监管缺位的现象和高校行政管理配置不合理的情况，例如有些任务较少的部门人员冗杂，有些任务繁重的部门人员稀少，管理配置较低，导致高校办事效率低和教学质量不高。

　　3.“服”：服务意识淡薄

　　“服”意指优化服务，这是高校“放管服”改革的最终目的。政府力求自身职能的转变，为保证高校活动规范有序、保障高校的各项权益，在高校行政管理体制改革中做了很大努力，但高校行政管理部门服务意识淡薄，服务水平较低阻碍了改革的进程。从部门来看，一些主管部门分工不明，缺乏主动担当的意识，常常出现推诿扯皮的现象，下级面对上级分配的任务疲于应付。从学生来看，学生的利益诉求不被重视，相关部门为了方便管理搁置问题或“踢皮球”，很多利益诉求石沉大海。高校行政管理部门没有为学生服务的意识，常置自身于高位，态度傲慢。高校需以为高等教育提供优质的服务为核心，反之，高校“放管服”改革难以达到预期的成效。

　　二、我国高校“放管服”改革面临的三重困境

　　从简政放权到放管结合再到优化服务，层层递进的辩证统一关系是政府转变职能，构建“服务型”政府的重要体现。结合“放管服”新政20条来看，当前我国高校行政体制改革主要面临三重困境：

　　1.实施困境

　　政策能否落实，关键在于改革能否顺利实施。我国高校“放管服”实施困境源于多方面因素：一是政策过多，配套不足。政府出台了多项关于高校“放管服”改革的政策，但较为笼统缺乏配套措施，各高校接权用权的时候容易出现误区。二是放权范围有所保留。政府和各教育行政部门作为“既得利益者”，手中掌握的權力过大，或者受主观影响不愿放权或者对高校承接和使用权力的能力存在质疑，放权有所保留，导致放小和放大、放虚和放实矛盾对立的问题。三是权力内部徘徊，难以落实。由于政府和教育部门权力过大和高校难以承接权力的原因，为避免造成混乱的局面，权力经常内部徘徊，高校受政府的控制，权力难以真正落实到高校手中。

　　2.思想认知困境

　　深化思想认知是推进高校行政管理体制改革的重要举措。在“放管服”改革的过程中，思想认知显然成为高校改革应迫切解决的问题之一。一是思维的局限。如对高校办学自主权的扩大，人们的管理思维还普遍局限在对环境的治理、学术科研的进步等方面，没有回归到高校的教育理论和制度层面。二是身份的界定不清。受传统“官本位”思想的影响，一些高校行政管理者不可避免地会对“放管服”改革产生排斥心理，服务意识和责任意识淡薄，或“唯上是从”或人浮于事，模糊“服务者”和“管理者”的双重身份，重管理轻服务的现象严重。三是认知的偏差。高校“放管服”改革的重心应该是数量、速度、质量和效益，然而有关部门管了很多不该管的事务，为追求速度而忽视质量，引发放权不到位及监管缺位等一系列问题，导致改革不理想。

　　3.监管困境

　　监管是改革实施过程中最关键的环节。高校“放管服”改革实施已久，监管依旧是改革中的短板。一是监管体系不健全。一些行政教育部门过于强调事前监督，忽视事中事后监督的重要性。如高校固定资产的管理问题，名义上属于固定资产管理部门，由于高校在购入环节对其进行监管后续没有跟踪管理，致使其具体使用分散到其他各部门中，形成了各部门对其占有和使用的脱节。二是监管缺位。当前高校采取的主要是“以审代管”的管理手段，高校管理者面对应接不暇的事项容易产生消极态度的同时，审批流程的复杂性和不合理性严重阻碍了教研活动的开展。三是机构臃肿，职能交叉。很多事情形难实不难，往往存在多个部门和管理人员共同处理一件事的情况，一旦产生问题，推诿扯皮的现象在所难免。例如近几年掀起的高校合并和扩招的热潮，机构臃肿会给这方面带来很多监管问题。

　　三、“放管服”背景下高校行政管理体制改革困境的突破

　　1.强化简政放权措施，形成自我改革合力

　　政府需形成以“放”为前提，以“放”“管”“服”三者为核心的自我改革合力。首先，政府明确出台与政策相配套的方法，使高等教育以此为导向自主发展。一个好政策只有拥有了充足的配套方法才能让那些掌握权力的高校管理人员理解并着手实施，做到“放”有价值。其次，政府进一步强化简政放权措施的实施，把该放的权放到位，放到底，把“放什么”和“怎么放”摆布好，为高校专业设置权权、人事自主权等提供更多自由的空间。最后，简化管理人员的行政权力，减少干预环节。管理人员将权力下放到基层，下级处理的行政事项只需向上级汇报，无须越级汇报，由单一行政主体分管各项管理工作，在确保行政权力下放的同时，也保证权力的落实到位。

　　2.更新行政管理理念，培养管理人员素质

　　结合“放管服”背景来看，高校人员行政管理理念已不满足当下要求，需进一步更新行政管理的理念，将“以人为本”的思想贯彻到工作中，加强服务意识，具体体现在三个方面。首先，思维的创新。高校管理人员突破思维局限性，现实结合理论，从中国特色现代大学制度和建设高教强国的层面来把握“放”“管”“服”三者的关系。二是职责的明晰。高校管理者兼具双重身份，管理者和服务者，作为一名高校管理人员，必须以身作则，回归本真，扮演好自己的角色。三是认知的科学性。高校进行多维度全方位的管理，克服认知层面的主观偏好，厘清速度、质量、效益、数量四者的关系，构建“四位一体”的布局，以科学的认知理念为主导推进整个行政管理改革过程，在节约成本的同时推进改革取得有效进展。

　　3.健全完善监管机制，优化行政监管职能

　　现在，我国处于社会转型的关键期，社会经济的飞速发展催促高校行政管理体制做出更大的改变。首先，建立健全事前事中事后监管体系。高行政管理部门以问题为导向，遵循法定程序实施监管，创新管理手段，把重点监管和综合监管相结合，后续可设督察小组随机抽查，对于发现的问题，及时提出整改意见，并将抽查情况向社会公开。其次，简化审批办事流程。相关审批部门先行受理申报材料，提前介入及咨詢，缩减审批时限，鼓励技术审查与程序审查分离，保障审批事项快速对接，减少相关人员的等候时间。最后，精简机构，协调行政职能。行政部门须按“精简、统一、效能”的原则改革高校行政管理机构，高校领域细化分工，职权明确，构建一个与“放管服”背景相呼应的高效办事、协同共进、规范有序的高校行政管理体制。