论《监察法》与《刑法》的衔接适用

　　摘要：《刑法》与《监察法》在职务犯罪的规制区间产生交集，基于法条的文义解读，后者所指的“机关”“相关组织、机构”与前者所指的“国家机关”并不一致，后者囊括“党的机关、各级委员会及派出机构”“政协、民主党派”，而此类机构在《刑法》及其解释中并未作出统一规定。因此实现上述机构的刑法定位就成为两法衔接的首要问题。将两者分别解释为《刑法》层面“其他依照法律从事公务的人员”的兜底规定与“在人民团体中从事公务的人员”的规定，可以顺利解决因立法不一致所导致的理解分歧。

　　关键词：监察法；刑法；衔接；机关；国家机关

　　引言

　　推进国家监察体制不断迈向完善化、科学化与法治化不仅是构建党和国家监督体系的重要抓手，也是实现国家治理体系与治理能力现代化、达致中国之治的重要动力。党的十九届四中全会明确指出：“要继续深化纪检监察体制改革，加强推进纪检监察工作规范化、法治化”。[1]党的十九届中央纪委四次全会也旗帜鲜明地指出：“要继续统筹推进纪检监察体制改革，不断提高纪检监察工作的规范化、法治化水平，以高质量的党内监督、国家监察促进国家制度和治理体系提质增效”，[2]这都生动体现了党和国家对监察体制改革的关注。因此，深入推进纪法衔接、法法衔接，构建一套严密的反腐监督预防机制，成为新时代中国反腐体制的重心所在。

　　其中，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）作为监察工作中统领全局的基础性法律，明确规定了国家监察机关对所有公权力的行使主体具有监督、调查、处置的职责；《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）作为典型的刑事实体法，意味着裁判机关的司法审判都必须恪守罪刑法定的基本原则，这也预示着国家监察体制的改革与反腐制度的构建必然要实现与刑法的协调衔接才能最大限度激发反腐合力。此外，国家监察权的行使仍要遵循“以审判为中心”的司法裁判路径，这种逻辑体系下监察对象的范围是否与我国现行刑法所规定的职务犯罪主体相协调也就成为显现监察效果、实现监察合力的前置性问题。

　　一、问题的提出

　　国家监察体制改革的一大突破在于监察对象范围的扩大，从而实现了由过去行政监察仅对行政机关及其工作人员的狭义监督到现今国家监察对所有公职人员的全面监督，[3]这种转变无疑是对时代进步、时代使命的立法呼应，标志着国家反腐力量进入了制度化、法治化与强力化的新境界。但徒法不足以自行，只有通过制度的建构厘清《监察法》与《刑法》《刑事诉讼法》等法律及与其相关党内法规的关系，形成反腐合力，才能真正织牢织密“不想腐、不能腐、不敢腐”的制度牢笼。同时，《监察法》与《刑法》均为中国特色社会主义法治体系的重要构成，两者的协调衔接，理应是其基本关系的总基调。实现“两法”衔接，不仅是发挥《监察法》功能的主要环节，更是维护法治的应有之义。

　　我国刑法关于公职人员职务犯罪主体的规定主要有“国家工作人员”和法律拟制的“准国家工作人员”两种，但这种宽泛的规定并不能为司法实践提供切实的操作指引。为此，立法机构与司法部门也相继出台了许多相关解释，[4]但并未从根本上解决问题，实务中仍有许多人员的身份不能得到准确的认定。监察法又增添了“公职人员”与“有关人员”的概念，这就为实务中实现“公职人员”“有关人员”与刑法所讲的“国家工作人员”“准国家工作人员”有效衔接提出了新的挑战，实现二者指代的兼容协调亦成为两法衔接不可回避的前置性问题。

　　《监察法》明确载明其监察范围是“公职人员”与“有关人员”两大群体，具体而言，这里的“公职人员”主要指执政党以及宪法规定的几大民主参政党机关、国家权力机关及其常委会、各级行政、司法、监察机关以及政协各级机关、工商联组织各级机关中的公务员，以及参公管理的人员群体。无疑，《监察法》对此类人员实施监察与行政监察的精神一脉相承，《公务员法》明确规定的在编公务员当然属于监察对象，《监察法》的颁行只是对其沿襲，此处不赘。问题在于，国家监察委员会出台的相关法律解释对法条本身进行了扩张解释，认为监察范围所指的公务员包括：执政党各级委员会、各级纪委及其工作部门、工作机构与派出组织的领导人员、工作人员；政协委员会的各级领导人员与部门、机构的工作人员；八大民主党派、工商联的中央、总工会之中的公务员以及各级地方组织的公务员；其余参公人员主要指符合《中华人民共和国公务员法》的规定，并属于法律、法规授权的可以进行公共事务管理的有关事业单位，且非上述事业单位中的工勤人员。[5]而《刑法》亦在第93条对典型职务犯罪的主体进行了规定，其所指的国家工作人员应当是指在法定国家机构中从事公务的人员群体；这里所规定的“准国家工作人员”则通过法定的不完全列举加以阐明。

　　因此，在论证“公职人员”与“国家工作人员”的衔接考察中，首先需要回答的问题是《监察法》第15条第1款所列明的“机关”以及中央纪委、国家监察委所解释的相关组织、机构是否属于刑事实体法意义上的法定“国家机关”？若不属于应如何处理？上述解释列举“机关”中的工作人员是否属于《刑法》意义上的“从事公务的人员”？

　　二、监察视域下“机关”的性质厘清

　　应当明确，《刑法》作为《宪法》的下位法，必须以《宪法》中的相关界定为准，对于《宪法》的原则性规定可通过立法解释、司法解释的路径予以补正。依据我国现行《宪法》，国家机关主要包括：国家主席与各级国家立法、监察、检察、审判、军事、行政机关，至于执政党的各级委员会以及机关、部门、派出机构和八大民主党派系统、政协系统、工商联系统是否应当为法定的国家机关并未在宪法中载明。同时，在司法实践中，《刑法》以及相应的正式解释亦未就上述机构的性质或判断其是否属于且在何种情况下属于国家机关做出解读。

　　（一）党的机关、各级委员会以及派出机构的性质厘清

　　学术界对执政党的各级委员会以及机关、部门、派出机构是否构成《宪法》及《刑法》意义上的国家机关存在不同观点：有学者认为《刑法》层面的国家机关应当仅包含《宪法》规定的几种国家机关，此外不应进行不当创设[6]；也有学者认为：界定《刑法》层面的国家机关不应形而上学的理解，而应从国家机关的本质进行全方位考量，故而那种实质上行使国家公权力、进行国家社会事务管理的单位、部门都应被理解为国家机关。因此，在《宪法》规定的国家机关之外，还应当包括执政党的各级机关与政协系统的各级机关；[7]还有学者指出除了前述两种观点中所述内容外，国家机关还应当包括我国特有的一些名义上改制为国有独资公司、企业而实质上却行使某些国家治理、管理职能的行政机构，如国家电网、长江三峡集团以及各级供水系统、烟草公司、金融机构等。[8]笔者认为该问题应当分类阐述。

　　关于执政党的各级委员会及机关、部门、派出机构是否属于国家机关应从两个层面阐述。就事实层面而言，应肯定其属于国家机关，原因在于：首先，按照一般理论而言，政党是现代国家政治的参与主体，但在中国，长期的人民民主革命进程与历史潮流选择了中国共产党作为领导核心，这就使得中国共产党的执政地位的产生不同于西方国家，它是人民与历史选择的结果，其行使执政权与领导权是人民与历史通过《宪法》载定的，因此其本质上属于我国的公权力机关。[9]其次，在中国的政治实践中，作为社会主义事业领导核心的中国共产党的各级委员会以及机关、部门、派出机构等都在事实上承担着落实党治国理政的战略部署与中央指示精神的具体责任，毫无疑问属于实际上参与社会政治经济各方面工作的管理机构，从这个角度考量党的各级机关、组织、派出机构等都必然属于国家机关。

　　但法律层面却并非如此。首先，罪刑法定作为刑法的首要原则，不仅关涉到刑法的价值导向与规制效果，更关涉到刑法体系的制度架构等刑法的根本性问题。[10]目前我国《刑法》以及相关立法解释、司法解释等并未明确将党的各级机关、组织、派出机构纳入国家机关的范畴，若强行将上述机构纳入《刑法》所讲的“国家机关”范畴，不免对罪刑法定的原则造成冲击，从而引起“刑法过度化”风险，[11]不能在《刑法》未明文规定某一主体为刑法规制的刑罚主体之时就认为其属于规制的主体之列；况且刑法谦抑性品性也对国家使用刑罚的力度与标准做出了规定，毕竟其是以剥夺和限制公民基本权利为主要内容的，国家应尽最大努力使刑罚的强制范围、强制力度保持在最小区间且应尽量约束自身使用它的机会，而非增加强制的机会并且将其视为治理社会、挽救人们道德败坏以及一切罪行的万能解药。”[12]其次，溯源我国《宪法》的立法本意原是认为作为中国的执政党、社会主义事业领导核心的中国共产党其本质上并不属于宪法层面上的国家机关。值得注意的是有地方曾在司法实践中认为执政党的各级机关（除基层组织之外）属于与政协系统各级机关、工会系统各级机关、共青团以及妇联系统各级机关并列的国家机关，上述机关或机构中依法从事公务的人员皆可被视为国家工作人员。①事实上这种解读既不科学，亦不合法，显然违背《宪法》《刑法》关于国家机关的规定。正如有学者指出：尽管就中国的整体政治现状与国家现实而言，执政党及其各级组织在中国的社会生活各个领域均发挥着不可替代的领导作用，但就其性质而言，其仍属于宪法列举所规定的政党，而非国家机构，[13]所以将党委机关视为国家机关，严格说来是相当牵强的。此外，为了使法律更具操作性，最高人民法院发布的司法解释中也仅是规定司法实践中将某些情形下的执政党机关、政协机关进行公务的人员法律拟制为“准国家工作人员”，②这表明上述机关并不属于真正法律意义上的国家机关，只是考虑到其中的大多数工作人员实际从事的是事关执政党治国理政政策方针的落实以及治理国家的各种事项，这些工作远比刑法所规定的国家工作人员所进行的工作重要得多，因此应当将其作为刑法意义上的国家机关工作人员看待。[14]故从法律层面上讲，党的机关以及各级委员会、派出机构并不应属于《刑法》第93条第1款所讲的国家机关。

　　（二）政协、民主党派的性质厘清

　　政協并不是宪法意义上的国家机关，亦不同于我国的权力机关或西方的议会，也不同于我国的政党以及一般社会团体，自中华人民共和国成立至今，政协系统在我国国家治理体系中的定位并非国家机关，而是主要承担参政议政、政治协商、民主监督职能的特殊团体，其本质上并不行使任何国家公权力以及社会公权力。[15]作为一项制度载体，政协体系在我国的宪法体制中承担着凝聚各界共识、反映社会呼声、输送社会期盼的重要功能，从这个层面也有助于我们理解为何其性质定位非国家机关。[16]习近平总书记更是旗帜鲜明地指出：人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式，[17]是起专门协商机构作用。[18]故而不宜将人民政协机构视为国家机关。

　　此外，关于民主党派的性质，可通过一系列党和国家的相关文件以及领导人的重要讲话进行解读。2005年中共中央颁行的《关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中明确指出：“民主党派是受党领导的、与党共同致力于中国特色社会主义事业发展的亲密友党、是三大方面爱国者的政治联盟、是具有进步性、广泛性的社会主义参政党”；2013年习近平总书记在与党外各界人士共迎新春的茶话会上指出：中国的八大民主党派是与中国共产党共同发力于社会主义事业建设的参政党，[19]从而正式确立了其社会主义参政党的性质地位；2020年在与党外各界人士共迎新春的茶话会上，习近平总书记再次强调：党领导下的政协制度以及多党合作制度是中国大地上落地生根的中国特色新型政党制度，“各民主党派要继续努力建设成为政治组织坚定坚实、履职作风有力优良、制度体系建立健全的中国特色社会主义参政党，从而为治理体系、治理能力现代化、达致中国之治作出贡献”。[20]

　　以上论述为民主党派的体系定位与政治法律定位奠定了牢固的法理基础，其明确指出民主党派在中国的政治法律生活中必然是紧紧围绕执政党的领导核心与政治要求，从思想、制度、组织等方面加强自身建设，从而不断提高自身的政治把握、参政议政、领导组织、合作共事以及解决问题的能力，进而履行好三大职能的使命的社会主义参政党。[21]因此，其就法律层面而言并不承担任何国家或社会公权力，也未承担社会治理功能的实际效能，故其不应被视为国家机关。

　　三、“机关”工作人员的刑法定位

　　上述已经述及党的各级机关、组织、派出机构不能被视为“国家机关”，其不属于《刑法》所称的“国家工作人员”，在这个层面上无法完成两法衔接的任务。但同时必须明确国家监察体制改革的目的在于将所有的监察资源进行整合，并建构完善统一的国家监察体制，将所有公权力的行使者都囊括进监察范围，从而实现“三驾马车”到“一马当先”的监察体系变革。[22]党的各级机关、组织以及派出机构在我国的政治实践中是实际行使公权力的组织，并且在中国，超过80%的公务员以及和超过95%的领导干部均具有党员身份，[23]这就从政治高度与实践角度要求我们解决好《监察法》视域下的“机关工作人员”与《刑法》视域下的职务犯罪主体衔接，而如何在不违背《宪法》与《刑法》的前提下将党的各级机关、组织以及派出机构纳入《刑法》规定的范畴就成为必须解决的问题。

　　（一）党的机关、各级委员会以及派出机构工作人员的刑法定位

　　我国刑法关于公职人员职务犯罪主要通过《刑法》条文以及立法、司法机关的正式解释与会议纪要来列明细化，但仍不能满足司法实践的发展要求。《刑法》主要集中规定在第93条中，该条包含法定与拟制的“国家工作人员”两种职务犯罪主体。另据法律条文，后者又包含两类拟制主体，一是将国有企事业法人组织、单位以及人民团体中进行国家公权力、社会公权力行使的人员；二是国有企事业法人组织、单位以及国家机关委派至非国有企事业法人、单位与社会团体中行使国家或社会公权力的人员。相关的司法解释有诸如国家立法机关出台的《关于<刑法>第93条第2款的解释》、最高人民法院颁行的2001《批复》、2003《会议纪要》、2005《解釋》、2010《意见》③四部司法解释或文件，但上述正式解释中并未涉及执政党的各级机关或者委员会以及派出机构的法律地位，也并未对这些机构或组织中的工作人员性质进行界定。

　　事实上，以文义解释而非扩张解释的方法可以更为妥当的回应上述困境。扩张解释自然可以更为高效的解决该问题，但所有法律解释都必须充分考量其在整个法律体系或法律框架中的位阶与定位。在理想的状态下，法律解释的各种论据能相互协调且统一，并在整个法律体系中总能获得一致与明确的解读，但事实上法律解释实践中常常难以实现这些，[24]因此法律解释就必须严格按照一定的法律逻辑与解释位阶进行。文义解释属于第一顺位的解释方法，其通过待解释的法律术语探究其基本含义，从而靶定法律与事实的表意，这种解释充分体现了对立法者与立法本意的尊重、遵循，正因如此，司法实践中的大多数案件均可通过文义解释的途径获得准确的法律释义与事实释义。[25]笔者认为这里的问题依然可以通过文义解释的方法解决。

　　根据《刑法》第93条第2款的文本规定以及正式释义的精神，显然我们既不能将执政党的各级机关组织以及派出机构解释为国有企事业法人组织、单位中进行国家公权力、社会公权力行使的人员，亦不可能将其解释为由国有企事业法人、单位以及国家机关委派至非国有企事业法人、单位与社会团体中行使国家或社会公权力的人员，至于将其解释为“人民团体”的提法亦不能成立，主要依据为2015年中共中央发布的《加强协商民主建设意见》（以下简称“意见”）。《意见》指出：要充分发挥好各人民团体作为党和政府联通人民、倾听人民呼声、体现人民需求的桥梁纽带作用。[26]这一政治性文件明确规定了党与各人民团体之间的关系为领导与被领导的关系，也表明人民团体在社会主义中国的定位是执政党领导下的，联系党群、方便党群关系的纽带和桥梁，[27]所以其亦不能解释到“人民团体”之中，只能将其解释进“其他依照法律从事公务的人员”的兜底规定中，这样一方面遵循了法律文义解释与体系解释的规则，另一方面又避免将党的各级机关、组织等扩大解释为国家机关，从而引起《监察法》对《刑法》罪刑法定原则的抵触以及其可能存在的违反《宪法》关于国家机关法定的风险。

　　（二）政协、民主党派工作人员以及参公人员的刑法定位

　　政协机关、民主党派机关的工作人员，首先必须满足《公务员法》所规定的三项条件，即属于国家行政编制管理、依法依规准确履职、工资福利由中央财政拨发；其次，人民政协各级委员会的工作人员从广义上来说亦属于从事“公务”，其工作仍具有国家强制性与公权职能性，[28]但这种“公务”与典型的国家机关工作人员所从事的“公务”有所区别，因此其应被纳入《刑法》第93条第2款所称的“其他依照法律从事公务的人员”。

　　各民主党派的性质定位不应孤立看待，应将其纳入更宽的历史视域来解释。我国各民主党派的政治地位是历史的而非单调的孤立存在，其本质上由人民群众组成，且受到宪法根本大法的保障，这种地位是不可动摇的，将其视为人民团体或许更为恰当。[28]所以各民主党派中央以及地方委员会的工作人员应被视为《刑法》93条规定的“人民团体中从事公务的人员”更为恰当。至于工商联系统中从事公务的人员，其在两法衔接上不存在任何问题，即其属于典型“人民团体”中从事公务的人员。

　　至于参公人员是否属于刑法意义上的“从事公务的人员”，笔者认为应持肯定的态度。这类人员主要是指在诸如证监会、银监会、共青团以及妇联等特殊组织中依法从事公务行为的人员，且由于其组织或机构性质具有特殊性，因此就其实际行使的公权力而言属于社会公权力，但属于一种强社会公权力，[29]这些机构中具体行使公权力的人员，亦应当被纳入监察视域。《刑法》中虽然未规定这种人员是否属于刑法意义上的“从事公务的人员”，将其纳入职务犯罪主体，但笔者认为《监察法》的规定无疑是更为准确的，是对刑法既有公职犯罪规制主体的合理突破，其对于呼应《监察法》所确立的“对所有公权力的行使者都依法进行监察监督”具有积极意义，故而也应当寻求《刑法》上的衔接畅通。笔者以为，将参公人员亦可解释到《刑法》第93条第2款的国有事业单位（证监会、银监会）或人民团体（妇联、共青团）之中，也“以国家工作人员论”实现两法衔接。

　　四、结语

　　党的十九届中央纪委四次全会提出：“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略。”[2]《监察法》自出台实施到不断完善，体现了国家治理体系与治理能力的不断跨越，也昭示当代中国的改革实践正不断转型迈进。正如马克思主义哲学经典所说，新事物的产生与发展必然不是一帆风顺的，它要经历一个漫长的波折阶段。国家监察体制改革虽取得了很大成就，但在实现与《刑法》等法律的衔接上仍存在诸多问题需要探究。国家监察权的行使与“以审判为中心”的司法体制改革同步推进、共同发力，从而推动国家监察体制改革的不断迈向深入。